国家创新体系整体效能是推动我国高水平科技自立自强的关键,同时也是关系到现代政府支持创新的治理决策以及全球各国国家创新体系治理研究的重要议题。当前我国学术界和业界就如何提升国家创新体系整体效能问题的探索主要集中在“着力强化国家战略科技力量、加强基础研究、开展技术攻坚、强化企业创新主体地位、加强科技人才队伍建设、优化科技创新生态、扩大开放合作”等七个方面,但是在如何强化国家创新体系的财政基础方面的理论研究尚不充分。实际上,政府的财政科技投入是国家创新体系的重要物质基础,是影响国家创新体系整体效能的一个重要因素。目前我国由于对国家创新体系的财政基础缺乏系统的理论研究,导致了政府在财政科技政策决策方面的理论依据不够充分;在财政科技投入方向与结构安排上存在着与非政府科技投资主体之间分工不合理的问题;研究中片面强调创新经济绩效目标评价的同时,忽视了财政科技投入的基本特征事实和现实运行机制。上述问题的存在弱化了财政在国家创新体系建设中的功能与作用,因此有必要系统研究国家创新体系的财政基础问题,为夯实国家创新体系的财政基础、提升国家创新体系整体效能提供理论依据。政府财政科技投入是国家创新体系财政基础的主要资金渠道,本研究以财政科技投入与政策安排作为切入点,紧密结合我国财政科技投入实践展开理论研究,力图回答以下三个问题。第一,财政支持国家创新体系建设的理论依据是什么?第二,我国财政系统如何面对不同的创新主体,如何支持企业、研究机构和高校等创新主体?第三,我国财政科技预算在政府与部门间的纵横分配关系与特征事实是怎样的,科学技术支出能否完整刻画我国财政科技投入的全貌?本研究通过采用文献研究、政策文本分析、政府预算解析、实证分析、制度比较分析等研究方法,研究财政科技投入的规模、结构、政策和制度运行体系,从财政科技投入的角度分析国家创新体系中相关创新要素与工具的组合方式以及不同创新主体间的互动关系,探索夯实国家创新体系财政基础、进而提升国家创新体系整体效能的实践路径和机制。研究尝试构建新的分析框架,通过建立财政科技预算的数据集、提供新的材料基础,采用预算解析的方式提供新的分析视角,进而在解决研究问题的过程中提出新的研究发现与结论贡献。本研究将主要的研究问题聚焦到我国财政科技投入政策与预算安排方面,然而长期以来,有关我国财政科技预算的基础材料散落在各级政府预算和各个政府部门预算中,现有的《全国地市县统计资料》《地方财政统计资料》等财政统计资料所涉及的财政科技预算信息相对陈旧,存在十年以上的数据缺口。因此,如何获取最新的财政科技预算信息,从而全面系统地研究我国当前财政科技投入的特征事实,是本研究需要突破的重点与难点。本研究依托于笔者长期从事的财政基础数据研究工作,以及从中积累的大量财政预决算基础数据,全面收集了2019年我国中央政府及其职能部门、北京市政府、各区政府及相关职能部门的财政预决算信息,包括1400个政府预算文件和38206张财政预算报表。研究以“横截面”的形式,将财政科技投入涉及的预算科目与政策文本进行分解与归纳,从而厘清财政科技资金在中央与地方政府间、各职能部门之间分配的基本事实和特征规律。除了运用大量的财政科技预决算基础数据外,本研究还收集并整理了其他大量的衍生数据资源,主要包括OECD科技创新数据库发布的各国研发投入数据;国家统计局发布的全国及分省研发经费数据;高技术产业、高等学校、国家自然科学基金项目等各类科技统计年鉴资料;笔者参与建立的政府创新政策文本库与科技创新专利数据库等,为研究提供了详实且独特的数据基础和材料支撑。全文运用上述基础数据,通过8个章节、共17.5万字的内容阐述以上研究路径和研究成果。其中:第1章为绪论,重点介绍本文的选题背景、核心概念界定、研究方法与主要创新点等内容。第2章为文献综述,从国家创新体系的理论演进与基本内涵、政府针对国家创新体系建设的政策实践、国内外有关国家创新体系研究的状况、政府财政科技投入的文献基础和国家创新体系研究的方法论等侧面介绍了笔者的文献研究成果,以及基于文献研究结果确定的本文的研究路径。第3章在阐述理论基础后构建了“目标-主体-工具”的理论分析框架,主要解答财政支持国家创新体系建设的理论依据问题。第4章围绕不同创新主体研发投入的规模与结构进行比较,具体研究我国财政科技投入如何支持企业、研究机构和高校等创新主体。第5章运用政策文本分析来研究我国的财政科技投入政策与管理体系。第6章借助财政科技预算的详细科目解析来理解我国财政科技运行的纵横网络关系与特征事实,结合实证分析具体验证财政科技投入影响我国国家创新体系整体效能的主要机制。第7章采用制度比较分析梳理美国国家创新体系的演变,同时运用“目标-主体-工具”的框架分析美国国家创新体系的制度要素与基本特征,进而梳理出可供我国借鉴的经验。第8章为研究结论与政策建议。在传统的财政学和经济学研究范式中,往往以市场失灵为逻辑起点讨论政府干预科技创新活动的必要性。然而市场失灵理论的假设前提与创新体系的实践是相背离的;所谓的信息不对称、外溢性等市场失灵特征恰恰是创新产生的动力源泉;市场失灵理论既无法指导财政支持国家创新体系的政策导向,同时也无法准确界定创新主体间的关系和分工边界,甚至还会误导部分学术研究将财政支持创新活动的目标简单定位为弥补市场失灵和提高创新经济绩效。国家创新体系的“系统失效论”从理论假设上否定了市场失灵理论,强调要依靠创新系统中不同主体部分之间的相互联系、不同主体机构之间的政策协调和制度体系来解决整个创新系统可能存在的“失效”。“市场失灵论”和“系统失效论”在研究主体、基本假设和研究目的等方面都存在较大差异,但以这两种完全分立的理论观点为基础,并不足以解释市场力量和非市场力量在创新活动中的内在相容性,以及政府财政科技投入与企业等创新主体投入之间的关系,更无法指导我国国家创新体系的政策实践。当前学术研究亟需建立起符合我国基本国情、对国家创新体系的财政基础和政策实践具有解释力与预测力的分析框架。基于现有文献观点,本研究首先通过规范分析确定了全文的理论基础与分析框架。在借鉴新增长理论、演化经济学和制度经济学等有关国家创新体系系统观点的基础上,本文从满足“社会共同需要”的角度阐述财政科技投入政策的基本依据及其与国家创新体系建设之间的关系,以“市场平台观”来重新解读政府和企业等创新主体在创新市场平台上的互动关系,指出政府财政作为社会综合系统的中枢在国家创新体系中具有内在的综合调控功能。在新市场财政学的上述理论观点基础上,本文尝试构建“目标-主体-工具”的三维一体分析框架,分别从国家创新体系的信息流、资金流和政策流三个维度来刻画财政科技投入与国家创新体系建设之间的关系,为理解财政在国家创新体系中的基础性作用提供新的理论依据和分析工具。在理论分析的基础上,本研究运用国家创新体系中不同主体的研发投入数据展开结构性分析。通过国际可比的研发经费口径直观展示我国的研发投入及财政科技投入系统与美国、德国、日本等创新系统发达国家的主要差异,以结构化分析的视角来比较研发投入与财政科技投入、不同主体的研发投入之间的差异,通过财政科技投入与不同创新主体投入之间的关联分析,来具体研究我国财政如何支持企业、研究机构和高校等创新主体。研究发现,我国财政在研发活动中的实际投入规模要大于研发资金统计的范畴;不同创新主体在基础研究中的创新功能和定位存在错配与弱化的现象。我国企业不仅是科技研发投入的最大主体,同时也是国家重点研发计划等国家重大科技项目的执行主体;我国财政以科技经费划拨、财政隶属管理、科研项目立项等主要方式来为各个创新主体提供基础支持。本研究通过预算解析与文本分析,尝试打开财政科技预算的运行“黑箱”,系统梳理我国财政科技投入的基本特征,解读我国财政科技资金在不同政府之间以及不同职能部门之间的分配和运作机制。研究发现,财政科技项目导向是中央与地方科技支出责任划分的决定性因素;我国财政科技预算的信息公开程度不高,全国、中央及地方加总层面均有30%左右的科学技术支出没有公布具体的支出方向;我国财政科技拨款的数据统计涵盖了财政科技支出,然而部分财政科技拨款的使用范围存在模糊。因此,本研究将我国公开统计的财政科技拨款数据与“科学技术支出”科目以外的其他功能支出相对应,通过预算解析将财政科技拨款分解为人力资源、知识产权、资源勘探技术、农林水技术、科技专项、科技基建等6个方面,为研究和理解我国财政科技投入规模以及国家财政科技拨款的完整结构提供了一个分析示例。本研究还将“目标-主体-工具”的理论分析框架具体运用到了我国财政科技的预算解析和美国国家创新体系的制度分析中。在财政科技预算解析过程中,本文通过“跨部门预算”和“跨政府收支分类”的预算解析方式,将财政科技投入的目标属性划分为基金专项类、重大战略类、人员激励类和成果转化类;将财政科技投入的工具属性按照财政科技预算的支出经济分类和具体用途分为人员、机构、设施和业务四大属性,从而构建起目标属性和工具属性的组合分析框架,借以刻画财政科技投入的属性特征。研究结合省级面板数据进行实证分析,进一步证明了财政科技投入影响创新的主要机制包括支持科技人员、科技项目和科研机构等三条有效路径。在美国国家创新体系的制度分析中,本文将其历史演进划分为五个阶段,基于目标导向、决策工具和主体关系的分析,通过不同制度因素的组合来理解美国国家创新体系不同阶段的基本特征。通过政策与制度比较分析发现,我国与美国在财政科技投入方面的机制是不同的,美国政府在公共研发资金的筹集与分配、财政科技预算的纵向协调等方面的机制和经验可供我国借鉴。总体而言,不同于以往研究重点关注一国国家创新体系的纵向历史演变规律与系统特征,本研究将重心放在了财政科技投入及其政策体系的横向“截面”特征的剖析上。在结论部分,本文借鉴了OECD（1999）对不同国家创新体系进行制度分析的过程中采取的一种制度图示方法（institutional mapping）,总结并绘制了“我国财政科技投入体系的结构化图示”,以2019年我国研发投入与财政科技投入现状作为横向的“截面”进行系统研究,集中展示本研究的结构性分析和预算解析结论,直观描绘了我国科技创新资源分配现状,以及财政科技资源的组织主体、分配方式、使用结构和执行结果。我国财政科技投入在国家创新体系建设过程中所扮演的角色发生了历史演变,最初主要依靠国家行政力量调配财力来保障各项科技事业,逐步发展后既保留了政府及相关部门职能划分的体制色彩,同时也建立起了多元化的财政科技投入运行体系。然而,笔者研究我国财政科技预算科目的变化与衔接关系之后发现,当前我国财政科技预算及其科目设置仍然采用了科技项目隶属于科技管理部门和各级行政主管部门的“条块分割”式管理模式,以科技项目主导的财政科技资源配置体制会导致财政科技资金更加分散。我国财政科技的预算管理改革仍然滞后于科技计划的改革进程,导致当前我国财政科技预算的公开信息还无法完整还原我国财政科技投入的全貌。在政策分析中片面强调创新经济绩效目标的评价、同时却忽视了财政科技投入要为属于满足社会共同需要性质的基础研究等提供支持,基础研究的项目化、实际资金用途应用化等直接后果是严重弱化了财政在国家创新体系中的基础性作用,进而削弱了国家创新体系的整体效能。在论文的相应部分,笔者从五个方面总结了需要关注的财政科技投入政策问题和相应的改进建议。其一,财政应当引导不同创新主体优化研发投入的结构,为国家创新体系不同目标导向的实现提供多元支持。基础研究既关系到国家战略的需要,同时也需要满足科研人员的兴趣研究导向激励,因此政府依靠财政科技投入应当是基础研究以及部分具有基础研究性质的应用研究的投入主体,而相比之下,试验发展更接近于市场应用和利润导向型,因此财政科技投入发挥的主要作用是引导和撬动企业主体的创新投入。其二,以财政科技投入支持创新主体间的合作,在财政科技计划与项目的目标导向上做好顶层设计,发挥新型举国体制的资源调节优势的同时,积极调动不同创新主体的创造性优势,形成国家创新体系的合力。其三,完善财政科技预算管理制度,加强财政科技预算部门的资金统筹与宏观目标管理,避免财政科技投入碎片化。其四,逐步建立财政科技投入的R＆D经费拨付制度,发挥好财政科技预算在科技管理部门与科技经费使用主体之间、科技项目资金统筹使用过程中的协调作用。其五,以财政科技投入来强化对科技人员的激励,将人的创造性活动有效转化为提升整个国家创新体系效能的根本动力,同时灵活权衡科研激励目标与财政科技资金监管目标之间的关系。