1998年，在全国财政工作会议上，我国首次明确提出要转变财政体制，健全和完善公共财政框架。作为一种与市场经济共生的财政体制，公共财政是一种主要为社会提供公共产品和服务、满足社会公共需要的财政收支模式。公共财政要求以税收为主体的财政收入的组织必须按照法律进行，各项公共支出也必须按照《预算法》等法律的规定实施，因此，法治化成为这种财政运行机制的重要特征。　　时隔一年，九届全国人大二次会议通过了1982年宪法的第三个修正案，从此，“依法治国、建设社会主义法治国家”被写进了宪法，我国在通往法治的进程中迈出了具有里程碑意义的一步。而《国务院关于全面推进依法行政的决定》的发布，则被视为我国建设法治政府征程的开始。依法行政，建设法治政府是依法治国、建设法治国家治国方略在行政权力的行使领域的具体体现，而控制和约束政府权力、保障和保护公民权利是法治的核心特征，从这个意义上说，法治政府的构建是实现我国法治目标的关键。法治政府要求政府的一切权力都必须在法律规定的范围内行使，而政府安排财政支出的行为是公共财政框架下政府行为的重要行使方式之一，因此，财政支出行为的法治化是构建公共财政框架和法治政府的共同要求。　　此外，我国的税收收入已经多年占到了财政收入的90％以上，已经属于学者们所称的“租税国家”类型。在租税国家，国家权力的运行主要表现为从纳税人那里征得税款，支出和使用税款，为纳税人提供公共产品和公共服务，相应地，宪法政治也就表现为宪法和法律对征税与用税的控制，而对用税的控制也就是对财政支出行为的法律控制。　　因此，完善公共财政框架、建设法治政府以及租税国家的本质要求都决定了对我国公共支出进行法律控制的正当性和必要性。但就我国目前的财政支出法治化控制而言，效果却不甚理想。对财政支出进行法律控制的主要依据是《预算法》，根据该法的规定，各级人大、政府财政部门、审计部门负责监督财政支出的合法性。理论上说，经过权力机关通过的预算，具有法律效力，所有的公共支出都应当按照预算进行，对预算的任何增加或减少都应当经过权力机关的认可。但事实情况并非如此。主要表现在，财政支出领域秩序混乱、公共资金违法支出现象层出不穷;限于政府预算的专业性及其编制的技术性，加之各级人大代表知识水平和结构的参差不齐，致使从中央到地方的各级权力机关对财政支出的监督几乎没有任何作用;作为一种体制内的监督，政府财政部门和审计部门难免与资金使用部门存在某种关联性而影响监督的效果;涉及财政支出监管的法律法规对于违法行为规定的法律责任也不够明确、具体，已有的规定也存在着具体操作性不强，可行性不足、处罚力度畸轻的缺陷，对财政支出监督的权威性造成了严重的影响。而在国外，作为在政治和行政控制之外的重要辅助方式，个人通过司法途径主要监督政府公共支出的违法或不当行为的纳税人诉讼已经具有一百多年的历史，积累了丰富的经验，对实现公共支出的法律控制起到了不可替代的积极作用。因此，借鉴国外的先进做法，构建符合我国国情的纳税人诉讼制度不失为解决当前公共资金支出问题的可行之策。另外，在租税国家，对纳税人权利的保护也不应当仅仅局限于征税阶段，而应当扩展到用税阶段，税收使用监督权就是在纳税人在这一阶段所享有的一项重要的权利，从有权利必有救济的角度看，为了确保这项权利的真正实现，也必须赋予纳税人提起纳税人诉讼的权利。这就是本文写作的逻辑前提。　　本文大体上沿着基本概念界定——理论基础探讨——域外制度考察——本土移植论证——本土制度构建的思路进行阐述。　　论文第一章为导论，介绍了本文的研究对象、背景和意义，概括了论文的研究思路、主要内容和研究方法等内容。　　第二章主要介绍了纳税人诉讼的概念、性质及其与税务行政诉讼的区别。在综述国外、国内纳税人诉讼概念的基础上，本文认为，对于如“纳税人诉讼”之类在本国具有建构意义的域外概念，既要考虑到国际上通行的该概念的一般涵义，以便于学术交流，又要顾及到其移植到国内的本土化问题，力图使其能发挥应有的理论和实践意义。本文对纳税人诉讼的界定是指一定税收管辖区域的居民或团体以纳税人的身份，就公共资金的违法或不当征收与支出行为、特别是违法或不当的支出行为向法院提起的诉讼。在性质上，纳税人诉讼是一种行政公益诉讼，具有诉讼目的公益性、原告的广泛性、判决效力的扩张性等特点，它与税务行政诉讼的最大的区别在于原告与案件结果没有直接的利害关系。　　第三章分别从政治学上的社会契约理论、国民主权理论，经济学上的税收价格理论、外部性理论和公共信托理论，法学上的私权制约公权理论、财政宪政理论、权利救济理论、税收债务关系理论和股东派生诉讼理论等角度论述了纳税人诉讼的理论基础，深入讨论纳税人为何能提出对公共资金的违法或不当支出的司法审查。　　第四章是对纳税人诉讼制度的域外考察，先后分析了英国、美国等主要英美法系国家和法国、德国等主要大陆法系国家以及本土化移植较为成功的日本的纳税人诉讼的制度与实践，同时，还介绍了非洲国家肯尼亚引进纳税人诉讼制度的情况，阐明了纳税人诉讼发源于英国、成熟于美国、应用于世界的事实，并阐述了各国在以纳税人诉讼制度监督和控制政府支出、保护公共利益的同时，为了协调司法权与行政权的关系、保证法院和政府各司其职所做的制度设计，如关于原告资格、前置程序的规定等。此外，还介绍了各国在中央和地方政府层面对纳税人诉讼的不同态度。　　第五章主要是对我国建立纳税人诉讼必要性、可行性和艰巨性的论证。为了改变我国以往仅重视征税阶段而忽视用税阶段纳税人权利保护的片面化倾向，增强纳税人的纳税意识和税收遵从度，完善财政支出监督管理体制，就必须建立纳税人诉讼制度。公共财政框架的建立和完善为纳税人诉讼的构建创造了良好的外部环境，国外的成功经验也为我国建立纳税人诉讼制度提供了有益借鉴。本章还分析了包括纳税人、尤其是行政机关工作人员落后的观念、低下的知识水平和相关法律制度的缺失所决定的我国建立纳税人诉讼的艰巨性。　　第六章是对我国纳税人诉讼制度具体构建的对策和建议。分为立法构建、具体制度和配套制度三个部分。关于立法构建，本文认为，应当在宪法层面确认纳税人的税收使用监督权等基本权利;以行政诉讼法的修改为契机，增加关于行政公益诉讼的规定;在未来的税收基本法中对纳税人诉讼作出明确的规定;修改预算法，增加公民可就违反预算的行为提起诉讼的条款。　　论文对纳税人诉讼的具体制度构建分为主体制度(原告和被告)、受案范围、审查强度、前置程序、举证责任、案件管辖、判决形式和效力、起诉期限等几个方面。纳税人诉讼的原告应当包含纳税人(包括居民纳税人和非居民纳税人)、检察机关、社会公益团体(纳税人协会等)。为了保护公共利益，原告在诉讼中申请调解、和解、撤诉的处分权应当受到一定程度的限制，同时，考虑到制度构建的可行性与可操作性，在制度建立之初，原告不能对中央政府的财政支出行为提起纳税人诉讼，仅能对地方财政支出行为提起诉讼，但并不是永久禁止中央政府层面的纳税人诉讼，待到各方面的条件成熟以后，就应该取消这一限制;纳税人诉讼被告主要是被认为存在公共资金违法及不当支出行为的行政机关及其工作人员，但也包括使用公共资金的其他行政主体及其工作人员;纳税人诉讼的受案范围包括违法的税制、违法或不当的公共资金征收和支出行为、特别是支出行为。违法的不公平税制应当纳入受案范围，但限于行政机关制定的税收行政法规、部门规章、地方性法规和规章以及各种税收规范性文件;法院对于政府公共支出行为的审查应当既包括合法性审查也包括合理性审查;在纳税人提起诉讼之前，应当经过两个前置程序:在发现行政机关有违法或不当的公共支出行为后，纳税人应先向审计机关或被告的上级机关举报并申请查处，当审计机关或上级机关在一定期限内不予答复或者纳税人对其处理决定不服时，应转入下一个程序，即申请检察机关提起诉讼，如果检察机关在一定期限内不予答复或者纳税人对检察机关作出的不起诉决定不服时，纳税人才可以以自己的名义提起诉讼;被告应当就其公共支出行为的合法性举证，对属于行政自由裁量的行为，则应当证明其在合理、适当的范围之内，而原告须证明公共资金已经被违法或不当支出、或者有违法及不当支出之虞、纳税人的基本权利和公共利益已经受到损害或威胁的事实;鉴于公益性以及由此带来的较大的社会影响，纳税人诉讼的一审应当由中级人民法院管辖，在地域管辖上，应由最初做出违法或不当公共支出行为的行政机关所在地的人民法院管辖;纳税人诉讼的判决形式应包括撤销判决、禁令判决、确认判决、赔偿判决、情况判决、维持判决、驳回起诉等七种形式，判决效力应不限于案件当事人而具有扩张性;为了保护公共利益，纳税人诉讼不应与一般行政诉讼适用同样的起诉期限，而应当适用更长的期间，参考民事诉讼一般诉讼时效为一年的规定，建议纳税人诉讼的一般起诉期限为两年，从纳税人知道或应当知道公共资金的违法或不当支出之日起计算。　　此外，还应当建立包括减免诉讼费用和奖励胜诉原告在内的激励机制、保障纳税人的财政信息知情权、逐步建立以个人所得税为核心的直接税体制以增加纳税人的“痛感”和权利意识等配套措施，以使纳税人诉讼制度的效用发挥到最大化。　　第七章为结论部分，总结、概括、重申了论文的主要观点。