论文部分内容阅读
摘 要 对于检察公信力的内涵，依据主体可以从检察机关和公众两个方面定义，但从目的论的角度讲，无论从哪个角度定义都要落实到检察机关自身。检察公信力的外延从宏观到微观包含三个层面即制度公信力、执法公信力、检察人员公信力。目前检察工作中提到的公信力多数是指执法公信力，但制度公信力和检察人员公信力同样需要重视。制度公信力建设主要在规范层面，需要检察制度理论研究论述，提出“发起性权力”理论；执法公信力需要注重法律效果与社会效果的统一，法律效果是基础，社会效果是提升；检察人员公信力需要提高检察人员公信力建设意识，杜绝降低检察公信力的私人行为。
关键词 检察公信力 内涵 外延 构建
作者简介：陈东，江苏省海门市人民检察院纪检组长；曹锋，江苏省海门市人民检察院办公室副主任。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）10-294-02
一、检察公信力的内涵
我们认为检察公信力是指检察机关履行宪法和法律赋予职责过程中，建立公共信用从而获得公众信任的能力和程度。第一，检察公信力的主体是检察机关，公众评价也是基于检察机关的履职表现；第二，检察机关建立的信用是获取公众信任的前提；第三，能力侧重于检察机关自身建设，而程度是衡量这种能力的测评指标。
二、检察公信力的外延
我们认为检察机关公信力的外延包括三个方面，即制度公信力、执法公信力、检察人员公信力。这三个方面也是由宏观到微观、由体制到个体的关系。
（一）制度公信力
检察机关制度公信力是检察公信力在检察体制、具体制度上的表现。我国《宪法》规定中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。《人民检察院组织法》规定各级人民检察院行使职务犯罪侦查权、审查逮捕、起诉权、诉讼监督权、执行监督权等职权 。法律对相关职权的规定较为笼统，人民检察院对这些职权的定位，及在行使这些职权的体制、具体制度设计是否合理，社会公众对检察权设置、制度设计的评价就是制度公信力的一种体现。
（二）执法公信力
检察机关执法公信力是检察公信力在检察机关履行法定职责上的表现。一般情况下提到公信力多是指执法公信力，即检察机关在履职过程中是否做到严格、公正执法。具体包括落实法律制度过程中的依法程度、执行过程中合理程度、执行过程中公平公正程度、法律法规落实的力度和高效程度。另外，在执法过程中，检察机关在法律允许范围内自由裁量权的的行驶是否合情合理，也直接影响执法公信力。社会公众会从相关方面对检察机关执法公信力进行评价。
（三）检察人员公信力
检察人员公信力是相关执法办案人员在履行职责，甚至私人行为上的表现。包括检察人员的业务能力、勤勉程度、廉洁自律程度、工作态度、个人道德修养等。检察机关的职责是通过检察人员来实现的，直接与社会公众打交道，每个检察人员都代表检察机关与公众发生联系，检察人员的形象直接影响检察机关的形象。另外，值得注意的是，检察人员公信力不仅包括履职公信力，还包括私人形象，甚至8小时以外的生活状态也直接影响检察人员公信力。
三、检察机关公信力的构建
（一）制度公信力构建
制度本在规范层面，一般不作为操作层面的讨论，但对于检察制度、机制，理论界一直存在质疑的声音。对于检察制度、机制的质疑，主要包括以下几个方面：一是对检察权性质的质疑。争论检察权到底是司法权还是行政权 。对于分权学说的认识，多认可孟德斯鸠《论法的精神》三权分立的学说，即立法权、行政权、司法权。因检察权肯定不是立法权，所以就有了行政权与司法权的争论。实际上这种看法在潜意识中已经把孟氏三权分立学说当做唯一真理来看待了，这种认识在社会科学的研究上是很局限的。历史上，分权学说有很多，包括洛克的将国家权力分为立法权、执行权和对外权，孙中山还提出过五权分立，这些学说也并未穷尽所有情况。争论检察权是司法权还是行政权本身就已经走进一个误区，社会科学的研究不能被“真理”所挟持，我们认为，不一定非得将检察权归为司法权或行政权，可以探讨检察权作为国家分权的一权，检察权就是检察权，不需要再另行归类 。二是对谁来监督监督者的质疑。根据宪法，检察机关是法律监督机关，有观点质疑谁来监督监督者 。具体有对民事行政检察监督的质疑。认为民行检察制度源于苏联的检察制度，难以在西方司法制度中找到范例 。还有对职务犯罪侦查权、批捕权的质疑，为此最高人民检察院于2010年9月4日印发了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查逮捕的规定（试行）》。我们认为这个问题是个伪命题，检察权在现有体系下仅具有发起权，而不具有裁判权，无论是职务犯罪侦查、刑事检察还是民事行政检察，最终的裁判权都在人民法院，仅在不起诉制度中具有终止程序的权力，但当事人依然有权自行起诉。这种发起权与裁判权的分离是避免检察权滥用的根本保障。
（二）执法公信力构建
在执法过程中，检察机关多追求法律效果与社会效果的统一。我们认为法律效果是基础，而社会效果是提升。换句话说，在执法过程中要首先保证法律效果，在依法行使职权的基础上，最大限度的提升社会效果。而如果片面追求社会效果忽视法律效果则会适得其反。
目前司法实践中，司法机关对社会效果的重视程度很高，无需多言。在已经发生的一些一些案例中，出现的问题往往是过于重视社会效果而不重视法律效果。以佘祥林案为例，湖北高院收到姚岭村220名村民写的联名信要求严判佘祥林。在当时的情况下，判处佘祥林有罪具有很好的社会效果，但从长远来看，错案曝光法律效果尽毁，社会效果极差，司法机关公信力受到质疑。该案也是一例片面追求社会效果而置法律于不顾的案例，暂时缓解了舆论压力、上访压力，暂时取得了社会效果，但错案发生之时社会效果尽毁。 造成这种情况的原因是社会效果本身具有不确定性，没有具体的标准，如果说社会效果是民意，那么民意也在不断变化具有不稳定性，民意表现为非理性更多的受感情因素影响，民意更追求快意恩仇对法律事实重视不够。而法律效果的标准是明确的，即是否符合法律规定。从这个角度讲，追求法律效果是可为的，而社会效果评判的主观性更强。
当然，前述并非否定社会效果，而是强调追究社会效果应当在取得法律效果的基础上进行，没有基础的社会效果是空中楼阁，自然不利于检察公信力。在取得法律效果的基础上应当从两个方面提升社会效果。一是更合理的适用自由裁量权。法律规定具有一定幅度，在幅度内的执法行为都是符合法律规定的，但如何更合理的行使自由裁量权也直接关系到检察公信力。如一起未成年人犯罪案件，可以向法院提起公诉也可以适用附条件不起诉，如果适用附条件不起诉能够兼顾教育改造与回归社会，那么就是社会效果的最大化。这种情况下，就不能图省事一诉了之。二是更加注重释法说理。一次执法行为在符合法律规定的基础上，如果存在矛盾隐患，检察人员则应当更加重视释法说理，最大程度的化解误会，消除矛盾。如检察机关办理的刑事和解案件，在民间还存在“花钱买刑”的认识，那么检察官在办案过程中，除了依法处理以外，还要向相关当事人说明法律、法规，解释其中缘由，避免误会，这也是社会效果的一种体现。
（三）检察人员公信力构建
检察人员公信力的问题在近年表现得较为突出，除了执法过程中出现的问题外，八小时外的个人生活因网络信息传播引发了更多的关注，而且检察人员的行为一般直接被舆论附加于检察机关，进而影响检察公信力。从过往事例进行分析，有如下两个方面特点：一是影响较大，多造成网络舆情，舆论多为负面；二是对检察机关公信力造成负面影响，尽管系个人行为，但社会公众直接依据个人行为质疑检察机关公信力。总的来说，社会舆论对于履行法律监督职责的检察人员要求更高，对于检察人员的负面行为容忍度更低。检察人员的私人行为也会因特殊身份受到拷问和质疑，因此检察人员公信力需要提高检察人员公信力建设意识，杜绝降低检察公信力的私人行为。
以往检察机关对八小时外的规范也相当重视，规范设计形成体系，但主要为说教式的教育，很难在检察人员头脑中形成印象深刻的符号。我们建议对检察人员八小时外行为的规范应更多的使用案例式教育，以热点舆情，尤其是司法机关工作人员的负面舆情为样本进行典型事例分析，包括事件规律、注意事项、处理结果等等方面，这样更能与个人的实际情况契合，使加强自身修养也能有的放矢。
注释：
《人民检察院组织法》第五条，各级人民检察院行使下列职权：（一）对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。（二）对于直接受理的刑事案件，进行侦查。（三）对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。（四）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。（五）对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督.
谭世贵主编.中国司法改革研究.法律出版社.2000年版.第310页.
这里提出该观点仅作为抛砖引玉，未进行深入论述.
孙笑侠，冯建鹏.监督，能否与法治兼容.中国法学.2005（4）.
刘阳，徐汉明.经济全球化对我国民事行政检察监督制度的影响及对策.人民检察.2004（1）.
关键词 检察公信力 内涵 外延 构建
作者简介：陈东，江苏省海门市人民检察院纪检组长；曹锋，江苏省海门市人民检察院办公室副主任。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）10-294-02
一、检察公信力的内涵
我们认为检察公信力是指检察机关履行宪法和法律赋予职责过程中，建立公共信用从而获得公众信任的能力和程度。第一，检察公信力的主体是检察机关，公众评价也是基于检察机关的履职表现；第二，检察机关建立的信用是获取公众信任的前提；第三，能力侧重于检察机关自身建设，而程度是衡量这种能力的测评指标。
二、检察公信力的外延
我们认为检察机关公信力的外延包括三个方面，即制度公信力、执法公信力、检察人员公信力。这三个方面也是由宏观到微观、由体制到个体的关系。
（一）制度公信力
检察机关制度公信力是检察公信力在检察体制、具体制度上的表现。我国《宪法》规定中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。《人民检察院组织法》规定各级人民检察院行使职务犯罪侦查权、审查逮捕、起诉权、诉讼监督权、执行监督权等职权 。法律对相关职权的规定较为笼统，人民检察院对这些职权的定位，及在行使这些职权的体制、具体制度设计是否合理，社会公众对检察权设置、制度设计的评价就是制度公信力的一种体现。
（二）执法公信力
检察机关执法公信力是检察公信力在检察机关履行法定职责上的表现。一般情况下提到公信力多是指执法公信力，即检察机关在履职过程中是否做到严格、公正执法。具体包括落实法律制度过程中的依法程度、执行过程中合理程度、执行过程中公平公正程度、法律法规落实的力度和高效程度。另外，在执法过程中，检察机关在法律允许范围内自由裁量权的的行驶是否合情合理，也直接影响执法公信力。社会公众会从相关方面对检察机关执法公信力进行评价。
（三）检察人员公信力
检察人员公信力是相关执法办案人员在履行职责，甚至私人行为上的表现。包括检察人员的业务能力、勤勉程度、廉洁自律程度、工作态度、个人道德修养等。检察机关的职责是通过检察人员来实现的，直接与社会公众打交道，每个检察人员都代表检察机关与公众发生联系，检察人员的形象直接影响检察机关的形象。另外，值得注意的是，检察人员公信力不仅包括履职公信力，还包括私人形象，甚至8小时以外的生活状态也直接影响检察人员公信力。
三、检察机关公信力的构建
（一）制度公信力构建
制度本在规范层面，一般不作为操作层面的讨论，但对于检察制度、机制，理论界一直存在质疑的声音。对于检察制度、机制的质疑，主要包括以下几个方面：一是对检察权性质的质疑。争论检察权到底是司法权还是行政权 。对于分权学说的认识，多认可孟德斯鸠《论法的精神》三权分立的学说，即立法权、行政权、司法权。因检察权肯定不是立法权，所以就有了行政权与司法权的争论。实际上这种看法在潜意识中已经把孟氏三权分立学说当做唯一真理来看待了，这种认识在社会科学的研究上是很局限的。历史上，分权学说有很多，包括洛克的将国家权力分为立法权、执行权和对外权，孙中山还提出过五权分立，这些学说也并未穷尽所有情况。争论检察权是司法权还是行政权本身就已经走进一个误区，社会科学的研究不能被“真理”所挟持，我们认为，不一定非得将检察权归为司法权或行政权，可以探讨检察权作为国家分权的一权，检察权就是检察权，不需要再另行归类 。二是对谁来监督监督者的质疑。根据宪法，检察机关是法律监督机关，有观点质疑谁来监督监督者 。具体有对民事行政检察监督的质疑。认为民行检察制度源于苏联的检察制度，难以在西方司法制度中找到范例 。还有对职务犯罪侦查权、批捕权的质疑，为此最高人民检察院于2010年9月4日印发了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查逮捕的规定（试行）》。我们认为这个问题是个伪命题，检察权在现有体系下仅具有发起权，而不具有裁判权，无论是职务犯罪侦查、刑事检察还是民事行政检察，最终的裁判权都在人民法院，仅在不起诉制度中具有终止程序的权力，但当事人依然有权自行起诉。这种发起权与裁判权的分离是避免检察权滥用的根本保障。
（二）执法公信力构建
在执法过程中，检察机关多追求法律效果与社会效果的统一。我们认为法律效果是基础，而社会效果是提升。换句话说，在执法过程中要首先保证法律效果，在依法行使职权的基础上，最大限度的提升社会效果。而如果片面追求社会效果忽视法律效果则会适得其反。
目前司法实践中，司法机关对社会效果的重视程度很高，无需多言。在已经发生的一些一些案例中，出现的问题往往是过于重视社会效果而不重视法律效果。以佘祥林案为例，湖北高院收到姚岭村220名村民写的联名信要求严判佘祥林。在当时的情况下，判处佘祥林有罪具有很好的社会效果，但从长远来看，错案曝光法律效果尽毁，社会效果极差，司法机关公信力受到质疑。该案也是一例片面追求社会效果而置法律于不顾的案例，暂时缓解了舆论压力、上访压力，暂时取得了社会效果，但错案发生之时社会效果尽毁。 造成这种情况的原因是社会效果本身具有不确定性，没有具体的标准，如果说社会效果是民意，那么民意也在不断变化具有不稳定性，民意表现为非理性更多的受感情因素影响，民意更追求快意恩仇对法律事实重视不够。而法律效果的标准是明确的，即是否符合法律规定。从这个角度讲，追求法律效果是可为的，而社会效果评判的主观性更强。
当然，前述并非否定社会效果，而是强调追究社会效果应当在取得法律效果的基础上进行，没有基础的社会效果是空中楼阁，自然不利于检察公信力。在取得法律效果的基础上应当从两个方面提升社会效果。一是更合理的适用自由裁量权。法律规定具有一定幅度，在幅度内的执法行为都是符合法律规定的，但如何更合理的行使自由裁量权也直接关系到检察公信力。如一起未成年人犯罪案件，可以向法院提起公诉也可以适用附条件不起诉，如果适用附条件不起诉能够兼顾教育改造与回归社会，那么就是社会效果的最大化。这种情况下，就不能图省事一诉了之。二是更加注重释法说理。一次执法行为在符合法律规定的基础上，如果存在矛盾隐患，检察人员则应当更加重视释法说理，最大程度的化解误会，消除矛盾。如检察机关办理的刑事和解案件，在民间还存在“花钱买刑”的认识，那么检察官在办案过程中，除了依法处理以外，还要向相关当事人说明法律、法规，解释其中缘由，避免误会，这也是社会效果的一种体现。
（三）检察人员公信力构建
检察人员公信力的问题在近年表现得较为突出，除了执法过程中出现的问题外，八小时外的个人生活因网络信息传播引发了更多的关注，而且检察人员的行为一般直接被舆论附加于检察机关，进而影响检察公信力。从过往事例进行分析，有如下两个方面特点：一是影响较大，多造成网络舆情，舆论多为负面；二是对检察机关公信力造成负面影响，尽管系个人行为，但社会公众直接依据个人行为质疑检察机关公信力。总的来说，社会舆论对于履行法律监督职责的检察人员要求更高，对于检察人员的负面行为容忍度更低。检察人员的私人行为也会因特殊身份受到拷问和质疑，因此检察人员公信力需要提高检察人员公信力建设意识，杜绝降低检察公信力的私人行为。
以往检察机关对八小时外的规范也相当重视，规范设计形成体系，但主要为说教式的教育，很难在检察人员头脑中形成印象深刻的符号。我们建议对检察人员八小时外行为的规范应更多的使用案例式教育，以热点舆情，尤其是司法机关工作人员的负面舆情为样本进行典型事例分析，包括事件规律、注意事项、处理结果等等方面，这样更能与个人的实际情况契合，使加强自身修养也能有的放矢。
注释：
《人民检察院组织法》第五条，各级人民检察院行使下列职权：（一）对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。（二）对于直接受理的刑事案件，进行侦查。（三）对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。（四）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。（五）对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督.
谭世贵主编.中国司法改革研究.法律出版社.2000年版.第310页.
这里提出该观点仅作为抛砖引玉，未进行深入论述.
孙笑侠，冯建鹏.监督，能否与法治兼容.中国法学.2005（4）.
刘阳，徐汉明.经济全球化对我国民事行政检察监督制度的影响及对策.人民检察.2004（1）.