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【摘要】政府购买这一新型模式为公共服务供给带来了新的运行逻辑，引入了市场竞争机制，带来了供给主体多元化以及双重委托代理的格局，转变了以科层制管理为主的治理结构，引入程序化的运行过程，对监督公共服务的供给与生产提出了更高的要求，传统供给模式下的监督体系无法满足新模式下的监督需求。监督体系要适应和服务于公共服务供给的新模式，必须改变其内部监督要素的构成及特征，实现适应性转变。
【关键词】政府购买模式 公共服务 监督要素及特征
政府购买这一新型模式为公共服务供给带来了新的运行逻辑，引入市场竞争机制和多元化的供给主体以及双重委托代理的格局，转变了以科层制管理为主的治理结构，带来了程序化的运行过程。新模式在决策者和项目结果之间的直接权力链上作出了一个缺口，用新问题代替了新问题，也就对监督提出了更高的要求。传统供给模式下的监督要素构成及特征不再满足新模式下的监督需求，亦不适应该模式的运行逻辑。监督体系要适应和服务于政府购买模式下的公共服务供给，必须转变其内部监督要素的构成及特征，实现适应性转变。
一、政府单一供给模式下的监督要素构成及特征
长期以来，我国的公共服务都采用政府包办的供给模式，主要由事业单位提供。在我国传统的政府治理理论下，政府将事业单位作为社会治理的派出机构，是政府的政策执行者，实质上政府仍是一切社会经济活动的唯一主体。这种传统管理体制下对事业单位的监管实际上“演变成公共部门的内部治理机制”，是一种“管办不分的监管体制”。
政府单一供给模式下公共服务监督要素的构成及其特征很大程度上受传统事业单位管理体制的影响。就其监督主体而言，主要是各级政府主管部门，这些主管部门同时扮演着资产所有者、政策制定者、付费者和监督者等多重角色。此外，人社局、编制办、财政局、纪检等政府职能部门对事业单位的人事、预算财政等实行监管。虽政府以垂直和水平两种形式对事业单位的业务及行政实行双重监管，但政府作为一个复合监督主体存在，以政府为整体代表一元化的国家利益，呈现出监督主体一元化的特性。
传统供给模式下的监督对象即各级事业单位，其最大特征是缺乏与监督主体间保持一定距离的独立地位，与上级主管部门间有着千丝万缕的利益关系。同时各级不同职能的事业单位是相对固定单一的，传统供给模式下监督对象的单一化为监督提供了相对便利的条件。
该模式下监督规则是上级主管部门的意志，以行政指令的形式确定下来，缺少法律规范。在政府相关职能部门的监督规则上，主要确立了《事业单位工作人员考核暂行规定》、《事业单位登记管理暂行条例》、《事业单位财务规则》、《行政监察法》等规范，这些只是明确规定了登记监督、人事监督和财务监督等方面的组织和行为。
出于对事业单位“附属物”的认知，主管部门缺乏天然的监督动力，“重决策，轻监督”，缺乏过程监督指标与结果监督指标的建立，对于过程和结果等实质内容的监督往往流于形式。另一方面，合理的监督内容须以正式的规范性文件确定，因传统供给模式下监督规则的缺乏，对于监督内容的界定更为不易。
此时监督方式受到监督主体、对象和内容的限制，多采用行政性的方式，监督方式较单一，多以自上而下的考核、运动式“迎检”等方式呈现，是一种事后监督。技术的限制以及政府监督理念落后使得整体缺乏现代信息技术的利用，缺乏经济监督和法律监督方式
该模式下监督程序是政府内部自上而下进行的，监督的程序设定具有较强的任意性、随机性，主管部门以上级政府或本部门领导指令为依据开展监督活动，往往内化在日常的管理之中。在此过程中权力封闭运行，不公开透明，监督程序亦不民主。
二、政府购买模式下公共服务监督要素构成及其特征的转变
（一）转变监督主体和监督对象间的对应关系
区别于传统供给模式下虚拟的委托代理关系，在政府购买模式下，公民、政府和服务承接主体三个主要利益相关者之间形成了双重的、实质的委托代理关系。
首先，双重委托代理关系一是指公民委托政府提供公共服务；二是政府委托承接主体组织生产公共服务。在这种关系中，存在两个“委托代理问题”，第一个是政府的不作为和寻租行为；第二个即为承接主体的代理问题。因而在购买服务中的监督就必须包含两重监督，一为对政府购买方的监督，二是对承接主体的监督。前者在于保证购买行为的合理和合法性；后者在于保证承接主体按照合同约定履行购买意图。在此逻辑下，公民基于公民身份拥有原始的监督权，同时其作为服务接收者对承接主体享有监督权。政府作为后一代理关系的委托人对承接主体进行监督。
其次，政府购买模式下服务提供者和生产者分离使政府与承接主体间形成了实质的委托代理关系。作为生产者的承接主体脱离于行政体制外，与政府间是以合同为基础的契约关系，而非附属关系。在这实质委托代理关系中，从内部监督转向外部监督，形成代理人享有充分自主权并接受政府监督制约的模式，此时作为监督主体的政府与作为监督对象的承接主体之间存在距离，这种距离减弱了政府对于监督对象的控制。
此外，承接主体独立于政府的组织身份以及以合同为基础的契约关系赋予其监督政府行为的动力和权利。“政府监管模式的落后体现在制度方面——就是没有设计出合理的机制来避免部门利益问题和权力寻租问题。”[2]作为合作者的承接主体，从自身利益出发，在政府实行监管的同时，相较于事业单位更具有监督政府行为的动力。作为竞争者的其他企业或社会组织，则致力于监督政府和承接主体间是否存在合谋行为，损害自己公平竞争的权利。
最后，新模式下多元化供给主体以及市场化运行机制的适用在实践中也使监督主体与对象间形成更复杂的“多”对“多”交叉关系。一方面在地方政府购买实践中，为了实现竞争需根据具体服务范围和数量承包给多个组织，也就产生了多个监督对象。另一方面，当在该服务领域中的市场发展较成熟阶段，社会力量其自我监督的意识和能力会趋于完善。行业协会作为自律组织会逐渐成熟，掌握部分监督权，进一步扩大监督主体这一要素的构成。市场的发展同样会促进其他专业的第三方监督机构等社会监督主体参与。 （二）降低监督标准中行政指令的效应，提高法律和合同效应
“由政府直接提供公共服务转向政府向社会力量购买公共服务，是由权威治理走向协商治理，即由科层制治理模式走向合同制治理模式的过程。”[3合同制治理在是以合同为内在协调机制形成的一种有效治理社会的形式，在执行过程中实现了权力和责任的移交，使公共权力从垄断走向分享。此时参与执行的组织并不全属于公共行政的范围之内，“承包合同代替了等级制度……从政策到产品的权利链条不同，承包合同是一个能够分离政策制定者和政策产出的谈判性文件，高层官员不能像承包商们下达命令，虽然可以威胁、哄骗或者劝说，但他们最终只能依靠激励机制求得承包商的积极回应。”[4]在合同制治理中，政府和承接主体之间是买家和卖家的市场交易关系，“以平等、自由、合作、互惠为原则”，实质是一种合作关系。此时，“契约或者说合同构成政府提供公共服务的基础，也是政府协调自身和其他组织之间关系的重要工具”。[2]
就法律效应而言，社会力量更倾向于参与有关监督的法律法规更为规范、全面的公共服务领域。在政府对承接主体的市场监管行为中，政府监管必须确定为一种承诺机制，保证承接主体的资产安全性，并提供激励，而不能利用权力将风险转嫁给企业。当政府的监管行为不符合这种承诺时，便产生争议。在购买模式下，脱离于行政体制的承接主体，不适用内部争议解决渠道，而需适用更为权威的、稳定的司法、仲裁等途径，才能保障政府的监管承诺，给予社会力量参与合作的动力。同时，对于在政府购买模式下形成的更为复杂的监督主体网络而言，更需法律法规明确去监督权利和义务，规范其监督行为。
（三）要求重新界定监督内容及监督方式的适应性转变
1.重新界定所需监督的内容
在政府购买公共服务的体系中通过决策、生产和绩效三个部分实现对财政资金的使用和公共服务需求的满足，由政府和承接主体共同完成。在政府购买公共服务的监督中，完善的监督内容包括对贯穿整个购买阶段的政府行为及效果和承接主体行为及效果进行监督，最终达到经济效益监督和社会效益监督的结合。更具体地分析，主要有以下的监督内容：
对政府行为及其效果进行监督是整个监督体系的重要部分。政府作为公共服务的提供者，会参与到立项、预算、市场准入、招投标、实施和评估各个阶段的运行中。政府的行为大多涉及财政资金使用和绩效并影响公共服务需求满足的行为。这些行为中政府不管是基于公民代理人还是承接主体委托人的身份，皆有可能出现“委托代理问题”，必须对这些行为进行监督以防止“权力失控”和“寻租”行为，一方面保障财政资金合理使用和公共服务有效供给，另一方面维护承接主体的正当权益。
对于监督企业而言，按照市场监管理论的一般规律，监督内容主要包括关注经济、效率和效益的经济性监管，具体是对进入退出、价格、服务质量及投资、财政、会计等方面活动的监督；还有社会性监管内容，所谓社会性监管是指为达到保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境和防止灾害为目的进行的对物品和服务质量及伴随着提供它们而产生的各种活动的监督。
2.监督方式的适应性转变
监督方式必须适应监督主体、监督对象和监督内容的转变。在政府购买模式下良好的监督方式可降低监督成本，提高监督效率，更好地应对监督对象构成的复杂化。政府购买公共服务潜在地存在多个监督主体，但要达到监督合力，必须给予多方参与监督的便捷平台和渠道，通过建立信息化的监督平台，整合多方监督主体在各个阶段中所接触、收集的信息，避免信息不对称或者信息孤岛等原因，导致监督不力或监督重复问题。另一方面，监督方式必须适应对服务过程的监督，相较于人工监督的低效率，先进便捷的信息化监督方式更适用于过程监督。同时监督方式需多运用经济监督方式和法律监督方式以适应市场运行环境以及法律效应。
（四）监督程序的法定化和民主化
对于政府的监督行为而言，监督程序的法定化主要体现在对其监督行为的限制。政府购买公共服务中，政府不在单纯对内监督，还要对承接主体，即行政相对人进行监督，这是一种对外的监督，属于具体行政行为，需具有正当程序，这是维护企业的法律地位所提供的程序性保障。在整个监督程序的运作过程中，政府监督须按法律规定，应对外公开，保障企业作为相对人听证、申辩的权利，按照法律或合同规定对结果进行处理。在政府购买公共服务中，具有多元的监督主体，法定化和民主化的监督程序，如听证会等，是促进多元主体参与监督，防止权力封闭运行的重要程序性构件。
三、结语
公共服务监督体系是公共服务供给体系的有机组成部分，缺乏适应整体供给逻辑变迁的科学的监督体系，则公共服务的生产和供给也就缺乏强有力的支撑。当前，我国政府购买公共服务的监督管理还处于探索阶段，仍存在监督困境急待解决。基于现阶段我国社会力量发展和公平意识培育还需要较长一段时间，市场机制本身在解决外部性上具有局限性，因此在实现政府购买公共服务监督要素适应性转变上仍主要依赖于政府，“政府购买公共服务中的核心责任人仍然是政府，只有政府是负责的，政府购买公共服务才可能是负责的”。[6]政府必须通过监督法制以及相关标准建设、监督意识引导以及监督技术资金投入等方面为实现政府购买公共服务有效监督作基本的制度、理念以及物资保障。[3]
【参考文献】
[2]徐天柱：“公共资源市场化配置监管模式创新及制度创建”[J]，《行政论坛》，2014.2：第88页
[5]郭小聪、聂勇浩：“服务购买中的政府—非营利组织关系：分析视角及研究方向”[J]，《中山大学学报》，2013.4：第155页
[4]同前注，第18页
[3]高海虹：“政府向社会力量购买公共服务的合同制治理研究”[J]，《理论月刊》，2014.9：第161页
[6]周俊：“政府购买公共服务的风险及其防范“[J]，《中国行政管理》，2010.6：第15页
【关键词】政府购买模式 公共服务 监督要素及特征
政府购买这一新型模式为公共服务供给带来了新的运行逻辑，引入市场竞争机制和多元化的供给主体以及双重委托代理的格局，转变了以科层制管理为主的治理结构，带来了程序化的运行过程。新模式在决策者和项目结果之间的直接权力链上作出了一个缺口，用新问题代替了新问题，也就对监督提出了更高的要求。传统供给模式下的监督要素构成及特征不再满足新模式下的监督需求，亦不适应该模式的运行逻辑。监督体系要适应和服务于政府购买模式下的公共服务供给，必须转变其内部监督要素的构成及特征，实现适应性转变。
一、政府单一供给模式下的监督要素构成及特征
长期以来，我国的公共服务都采用政府包办的供给模式，主要由事业单位提供。在我国传统的政府治理理论下，政府将事业单位作为社会治理的派出机构，是政府的政策执行者，实质上政府仍是一切社会经济活动的唯一主体。这种传统管理体制下对事业单位的监管实际上“演变成公共部门的内部治理机制”，是一种“管办不分的监管体制”。
政府单一供给模式下公共服务监督要素的构成及其特征很大程度上受传统事业单位管理体制的影响。就其监督主体而言，主要是各级政府主管部门，这些主管部门同时扮演着资产所有者、政策制定者、付费者和监督者等多重角色。此外，人社局、编制办、财政局、纪检等政府职能部门对事业单位的人事、预算财政等实行监管。虽政府以垂直和水平两种形式对事业单位的业务及行政实行双重监管，但政府作为一个复合监督主体存在，以政府为整体代表一元化的国家利益，呈现出监督主体一元化的特性。
传统供给模式下的监督对象即各级事业单位，其最大特征是缺乏与监督主体间保持一定距离的独立地位，与上级主管部门间有着千丝万缕的利益关系。同时各级不同职能的事业单位是相对固定单一的，传统供给模式下监督对象的单一化为监督提供了相对便利的条件。
该模式下监督规则是上级主管部门的意志，以行政指令的形式确定下来，缺少法律规范。在政府相关职能部门的监督规则上，主要确立了《事业单位工作人员考核暂行规定》、《事业单位登记管理暂行条例》、《事业单位财务规则》、《行政监察法》等规范，这些只是明确规定了登记监督、人事监督和财务监督等方面的组织和行为。
出于对事业单位“附属物”的认知，主管部门缺乏天然的监督动力，“重决策，轻监督”，缺乏过程监督指标与结果监督指标的建立，对于过程和结果等实质内容的监督往往流于形式。另一方面，合理的监督内容须以正式的规范性文件确定，因传统供给模式下监督规则的缺乏，对于监督内容的界定更为不易。
此时监督方式受到监督主体、对象和内容的限制，多采用行政性的方式，监督方式较单一，多以自上而下的考核、运动式“迎检”等方式呈现，是一种事后监督。技术的限制以及政府监督理念落后使得整体缺乏现代信息技术的利用，缺乏经济监督和法律监督方式
该模式下监督程序是政府内部自上而下进行的，监督的程序设定具有较强的任意性、随机性，主管部门以上级政府或本部门领导指令为依据开展监督活动，往往内化在日常的管理之中。在此过程中权力封闭运行，不公开透明，监督程序亦不民主。
二、政府购买模式下公共服务监督要素构成及其特征的转变
（一）转变监督主体和监督对象间的对应关系
区别于传统供给模式下虚拟的委托代理关系，在政府购买模式下，公民、政府和服务承接主体三个主要利益相关者之间形成了双重的、实质的委托代理关系。
首先，双重委托代理关系一是指公民委托政府提供公共服务；二是政府委托承接主体组织生产公共服务。在这种关系中，存在两个“委托代理问题”，第一个是政府的不作为和寻租行为；第二个即为承接主体的代理问题。因而在购买服务中的监督就必须包含两重监督，一为对政府购买方的监督，二是对承接主体的监督。前者在于保证购买行为的合理和合法性；后者在于保证承接主体按照合同约定履行购买意图。在此逻辑下，公民基于公民身份拥有原始的监督权，同时其作为服务接收者对承接主体享有监督权。政府作为后一代理关系的委托人对承接主体进行监督。
其次，政府购买模式下服务提供者和生产者分离使政府与承接主体间形成了实质的委托代理关系。作为生产者的承接主体脱离于行政体制外，与政府间是以合同为基础的契约关系，而非附属关系。在这实质委托代理关系中，从内部监督转向外部监督，形成代理人享有充分自主权并接受政府监督制约的模式，此时作为监督主体的政府与作为监督对象的承接主体之间存在距离，这种距离减弱了政府对于监督对象的控制。
此外，承接主体独立于政府的组织身份以及以合同为基础的契约关系赋予其监督政府行为的动力和权利。“政府监管模式的落后体现在制度方面——就是没有设计出合理的机制来避免部门利益问题和权力寻租问题。”[2]作为合作者的承接主体，从自身利益出发，在政府实行监管的同时，相较于事业单位更具有监督政府行为的动力。作为竞争者的其他企业或社会组织，则致力于监督政府和承接主体间是否存在合谋行为，损害自己公平竞争的权利。
最后，新模式下多元化供给主体以及市场化运行机制的适用在实践中也使监督主体与对象间形成更复杂的“多”对“多”交叉关系。一方面在地方政府购买实践中，为了实现竞争需根据具体服务范围和数量承包给多个组织，也就产生了多个监督对象。另一方面，当在该服务领域中的市场发展较成熟阶段，社会力量其自我监督的意识和能力会趋于完善。行业协会作为自律组织会逐渐成熟，掌握部分监督权，进一步扩大监督主体这一要素的构成。市场的发展同样会促进其他专业的第三方监督机构等社会监督主体参与。 （二）降低监督标准中行政指令的效应，提高法律和合同效应
“由政府直接提供公共服务转向政府向社会力量购买公共服务，是由权威治理走向协商治理，即由科层制治理模式走向合同制治理模式的过程。”[3合同制治理在是以合同为内在协调机制形成的一种有效治理社会的形式，在执行过程中实现了权力和责任的移交，使公共权力从垄断走向分享。此时参与执行的组织并不全属于公共行政的范围之内，“承包合同代替了等级制度……从政策到产品的权利链条不同，承包合同是一个能够分离政策制定者和政策产出的谈判性文件，高层官员不能像承包商们下达命令，虽然可以威胁、哄骗或者劝说，但他们最终只能依靠激励机制求得承包商的积极回应。”[4]在合同制治理中，政府和承接主体之间是买家和卖家的市场交易关系，“以平等、自由、合作、互惠为原则”，实质是一种合作关系。此时，“契约或者说合同构成政府提供公共服务的基础，也是政府协调自身和其他组织之间关系的重要工具”。[2]
就法律效应而言，社会力量更倾向于参与有关监督的法律法规更为规范、全面的公共服务领域。在政府对承接主体的市场监管行为中，政府监管必须确定为一种承诺机制，保证承接主体的资产安全性，并提供激励，而不能利用权力将风险转嫁给企业。当政府的监管行为不符合这种承诺时，便产生争议。在购买模式下，脱离于行政体制的承接主体，不适用内部争议解决渠道，而需适用更为权威的、稳定的司法、仲裁等途径，才能保障政府的监管承诺，给予社会力量参与合作的动力。同时，对于在政府购买模式下形成的更为复杂的监督主体网络而言，更需法律法规明确去监督权利和义务，规范其监督行为。
（三）要求重新界定监督内容及监督方式的适应性转变
1.重新界定所需监督的内容
在政府购买公共服务的体系中通过决策、生产和绩效三个部分实现对财政资金的使用和公共服务需求的满足，由政府和承接主体共同完成。在政府购买公共服务的监督中，完善的监督内容包括对贯穿整个购买阶段的政府行为及效果和承接主体行为及效果进行监督，最终达到经济效益监督和社会效益监督的结合。更具体地分析，主要有以下的监督内容：
对政府行为及其效果进行监督是整个监督体系的重要部分。政府作为公共服务的提供者，会参与到立项、预算、市场准入、招投标、实施和评估各个阶段的运行中。政府的行为大多涉及财政资金使用和绩效并影响公共服务需求满足的行为。这些行为中政府不管是基于公民代理人还是承接主体委托人的身份，皆有可能出现“委托代理问题”，必须对这些行为进行监督以防止“权力失控”和“寻租”行为，一方面保障财政资金合理使用和公共服务有效供给，另一方面维护承接主体的正当权益。
对于监督企业而言，按照市场监管理论的一般规律，监督内容主要包括关注经济、效率和效益的经济性监管，具体是对进入退出、价格、服务质量及投资、财政、会计等方面活动的监督；还有社会性监管内容，所谓社会性监管是指为达到保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境和防止灾害为目的进行的对物品和服务质量及伴随着提供它们而产生的各种活动的监督。
2.监督方式的适应性转变
监督方式必须适应监督主体、监督对象和监督内容的转变。在政府购买模式下良好的监督方式可降低监督成本，提高监督效率，更好地应对监督对象构成的复杂化。政府购买公共服务潜在地存在多个监督主体，但要达到监督合力，必须给予多方参与监督的便捷平台和渠道，通过建立信息化的监督平台，整合多方监督主体在各个阶段中所接触、收集的信息，避免信息不对称或者信息孤岛等原因，导致监督不力或监督重复问题。另一方面，监督方式必须适应对服务过程的监督，相较于人工监督的低效率，先进便捷的信息化监督方式更适用于过程监督。同时监督方式需多运用经济监督方式和法律监督方式以适应市场运行环境以及法律效应。
（四）监督程序的法定化和民主化
对于政府的监督行为而言，监督程序的法定化主要体现在对其监督行为的限制。政府购买公共服务中，政府不在单纯对内监督，还要对承接主体，即行政相对人进行监督，这是一种对外的监督，属于具体行政行为，需具有正当程序，这是维护企业的法律地位所提供的程序性保障。在整个监督程序的运作过程中，政府监督须按法律规定，应对外公开，保障企业作为相对人听证、申辩的权利，按照法律或合同规定对结果进行处理。在政府购买公共服务中，具有多元的监督主体，法定化和民主化的监督程序，如听证会等，是促进多元主体参与监督，防止权力封闭运行的重要程序性构件。
三、结语
公共服务监督体系是公共服务供给体系的有机组成部分，缺乏适应整体供给逻辑变迁的科学的监督体系，则公共服务的生产和供给也就缺乏强有力的支撑。当前，我国政府购买公共服务的监督管理还处于探索阶段，仍存在监督困境急待解决。基于现阶段我国社会力量发展和公平意识培育还需要较长一段时间，市场机制本身在解决外部性上具有局限性，因此在实现政府购买公共服务监督要素适应性转变上仍主要依赖于政府，“政府购买公共服务中的核心责任人仍然是政府，只有政府是负责的，政府购买公共服务才可能是负责的”。[6]政府必须通过监督法制以及相关标准建设、监督意识引导以及监督技术资金投入等方面为实现政府购买公共服务有效监督作基本的制度、理念以及物资保障。[3]
【参考文献】
[2]徐天柱：“公共资源市场化配置监管模式创新及制度创建”[J]，《行政论坛》，2014.2：第88页
[5]郭小聪、聂勇浩：“服务购买中的政府—非营利组织关系：分析视角及研究方向”[J]，《中山大学学报》，2013.4：第155页
[4]同前注，第18页
[3]高海虹：“政府向社会力量购买公共服务的合同制治理研究”[J]，《理论月刊》，2014.9：第161页
[6]周俊：“政府购买公共服务的风险及其防范“[J]，《中国行政管理》，2010.6：第15页