论文部分内容阅读
关键词民营经济 检察机关 保护 现状 建议
改革开放以来，我国民营经济蓬勃发展，在稳定增长、促进创新、增加就业、改善民生等方面发挥了重要作用，贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量。，成为推动经济社会发展的重要力量。相较于国有经济，民营经济处于不平等竞争地位，在法律地位、市场准入、资金融通、产权保护等方面遭受着诸多歧视性待遇，其之所以能在不利局面下取得如此巨大的发展成就，得益于前期经济全球化和我国经济高速增长的大形势，以及宽松的政策环境和劳动力成本低廉等红利。当前，我国经济下行，投资减速、产能过剩、劳动力成本上升、消费低迷，加之一些国家政策内顾倾向加重，采取贸易单边主义做法，导致我国产品出口乏力，民营经济赖以快速发展的外部条件发生了根本性改变，对民营经济持续健康发展形成了严重阻碍。新形势下，如何发展、提升、壮大民营经济，充分调动民营企业家的创新意愿和创新能力，通过产业创新及结构转型推动我国经济高质量发展，成为一项需要深入研究的重大课题。
对于民营企业而言，最需要的不是政府的资金扶持，而是良好营商环境的建构。如果没有平等竞争的市场环境和公平公正的司法环境，民营企业的合法权益得不到充分保障，就会导致民营企业家安全感缺失，投资的热情与信心降低，从而影响民营经济健康发展和经济社会稳定发展大局。習近平总书记指出，法治是最好的营商环境。，法治能够平等保护各类市场主体的合法权益，维护市场的良性运行，提高经济效率，降低交易成本。法治的关键在于公正的司法，检察机关作为法律监督机关，在维护司法公正、保护民营企业合法权益、营造法治营商环境方面承担着重大职责使命。为贯彻落实党中央要求，最高检先后制定实施了《关于充分发挥检察职能依法保障和促进非国有经济健康发展的意见》《关于充分履行检察职能加强产权司法保护的意见》《关于充分发挥职能作用营造保护企业家合法权益的法治环境支持企业家创新创业的通知》《充分发挥检察职能为民营企业发展提供司法保障——检察机关办理涉民营企业案件有关法律政策问题解答》等文件（以下对上述文件统称为“一通知两意见一解答”），为全国检察机关加强对民营经济的司法保护提供了明确指引，但地方各级检察机关对文件的执行情况并不容乐观，与民营企业家期待仍存有差距，张军检察长坦言：近年来保护民营经济，“总体上看，抓落实还是不够”。本课题着重对民营企业检察保护的现状进行剖析，通过对D市检察机关贯彻落实最高检关于保护民营经济“一通知两意见一解答”的情况的考察，从最高检规定是否落地实施、执行效果是否符合预期、民营企业是否有获得感等方面入手分析，找出检察机关在民营经济保护中存在的问题与不足，针对调研发现的问题及成因提出对策建议，保障和促进民营经济持续健康发展。需要说明的是，本课题所研究的民营经济不包括外资经济，仅指个体经济和私营经济。关于民营经济的范围，目前尚未形成一致观点，通常认为民营经济包括个体经济、私营经济和外资经济。因本课题研究目的是如何实现对民营经济更有效的保护，而外资经济往往享受优惠政策，在与国内企业竞争中处于优势地位，不需要特别保护，故未列入本课题研究范围。
本课题调研主要采取问卷调查、个人访谈和专题座谈方式进行，调研范围为D市下辖的J区、L区、G市、S市、M市、Z县及市本级，调研对象为上述区域内的民营企业家和检察人员。选择D市作为实证研究对象的原因主要是，D市的民营经济活跃，能够为课题研究提供丰富样本。2018年民营经济占D市GDP的比重超过56%，民营经济实现增加值1243.1亿元，对全市经济增长的贡献率达到56.9%，S省民营企业100强中D市有7家企业入围。
调研中针对不同的调研对象分别设计了问卷，通过互联网、现场两种形式发放调查问卷1000余份（民营企业家和检察人员各500余份），收回有效问卷296份（民营企业家和检察人员分别为105份、191份）。组织专题座谈2次，走访民营企业家30人次。
最高检“一通知两意见一解答”为民营经济注射了一针强心剂，民营企业家在欣喜之余，还存有对规定内容在司法实践中能否得到不折不扣贯彻执行的担忧，期待检察机关能够做到“言行一致”。通过调研我们认为民营企业家的担忧不无道理，“一通知两意见一解答”在民营企业家中的知晓率甚至超过了检察人员，在回答该问题的185名检察人员中有4.86%的检察人员完全不知道上述文件，66.49%的检察人员虽然知道文件存在但不清楚具体内容或者只知道部分文件内容，仅有28.65%检察人员知晓全部文件及内容，而表示知晓文件的民营企业家达到56.63%。检察人员如果连文件内容都不知晓，遑论在工作中贯彻落实了。除此之外，检察机关在运用刑事、民事、行政和公益诉讼检察职能保障民营经济高质量发展过程中，还存在一些其他需要改进的问题。
1.刑事立案监督职能发挥不充分，监督力度较弱
由于近年来经济下行，企业经营困难，企业之间和企业内部股东之间经济纠纷增多，侦查机关以办案之名插手经济纠纷现象时有发生，个别侦查机关甚至以刑事立案相要挟，迫使一方当事人在经济交往中作出让步，达到目的后再自行撤案。与此相对应的是，对于民营企业员工侵占、挪用公司资金，收受贿赂损害公司权益等行为，有的侦查机关往往视为民事纠纷口头告知不予立案，或者设置较高证据门槛让报案企业望而却步。而法院对当事人由此提起的民事诉讼，多以案件涉嫌经济犯罪、应当先刑后民为由驳回起诉，导致当事人求告无门。在调研中，有9.2%的企业表示遭遇侦查机关违法使用刑事手段插手经济纠纷，17.24%的企业表示遭遇合法权益受侵害报案时，侦查机关应当立案而不立案或者迟迟不予答复。侦查机关该立案不立、不该立案乱立、违法撤案等问题，损害了民营企业的合法权益。2018年S省检察机关对不构成犯罪的经济案件监督侦查机关撤案83件，但仍有相对数量的案件特别是民营企业相关案件未进入监督视野。调研发现，近三年来D市检察机关办理涉民营企业监督公安机关立案、撤案的案件5件，刑事检察监督保护不足问题较为突出。涉民营企业刑事立案监督职能发挥不充分，既有当事人未申请监督的原因，也有检察机关未积极作为的原因，主要表现为：多数基层检察机关未依照《最高人民检察院公安部关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》的要求与公安机关建立刑事案件信息通报制度，监督信息知情渠道不畅，不能及时了解掌握侦查机关存在的违法情形;立案监督职能主要由基层检察院承担，基层检察机关主动发现线索能力较弱;绩效考核中刑事案件立案监督比重不足，且超量完成任务后将导致次年考核基数上调。
2.在开展侦查活动监督中对民营企业财产权的保护重视不足
我国长期存在以侦查为中心的刑事诉讼构造，法律赋予侦查机关较大侦查自主权，除逮捕措施需要检察机关预先审查外，侦查机关采取拘留、取保候审、监视居住等其他强制措施以及搜查、查封、扣押、冻结等强制性措施时，均由侦查机关根据案件需要自行审批和实施，“对于这些措施缺少相应的事后审查救济机制，在没有外部监督的情况下必然导致权力的扩张，使违法侦查现象屡禁不止。”而检察官在开展侦查活动监督中，更关注对人身权的保护，对侵害财产权的行为重视程度不足，往往抱着“案件尚未侦查终结，财产是否与案件相关或者是否应当解除强制性措施不易判断，解除后若被当事人转移自己要承担责任，最好交由法院处理”的心态，对侦查机关查封、扣押、冻结财产的合法性合理性不予审查或者不认真审查。近三年来，D市检察机关共办理提请批准逮捕案件3372件，其中涉民营企业提请批准逮捕案件51件，不批捕13件（含无逮捕必要不捕6件、证据不足不捕7件），一定程度上发挥了检察机关审查批捕职能保障了民营企业家的人身权。但是，参与调研的企业家有8.05%表示遭遇过企业财产被侦查机关违法查封、扣押、冻结，特别是近几年非法集资案件频发，投资人为拿回投资款以聚集信访方式向办案机关施压，侦查机关基于尽可能多的为本地投资者挽回财产损失、缓解维稳压力的考虑，存在超范围查封、扣押、冻结财产，损害非涉案企业的财产权问题，而检察机关迫于维稳压力，有时也不敢不愿监督，否则可能“引火烧身”。此外，由于捕诉合一实行时间较短，有的公诉部门案件承办人对侦查活动监督的内容和方式尚不熟悉，不知道如何从案件中发现侦查活动违法线索及如何开展监督，也对侦查活动监督工作的开展造成了一定影响。
3.诉前主导作用不突出，未有效履行审前过滤职能
近三年来D市检察机关共办理审查起诉案件8513件，其中涉民营企业案件86件，11件作出不起诉决定，（含存疑不起诉6件、酌定不起诉5件），公安机关作撤案处理7件。检察机关发挥审查起诉职能一定程度上保护了民营经济发展，但作为力度明显不足，实践中仍存在不少争议和问题。一是部分检察人员对涉民营企业案件适用不起诉存有顾虑。司法责任制改革之前，检察机关办理刑事案件采取三级审批制，即检察官提出处理意见，部门负责人进行审核，检察长或者检察委员会最终决定，这种模式下承办检察官对案件的最终处理没有决定权，案件即使作不起诉处理检察官个人也不会遭受廉洁方面的质疑，承担的办案责任和压力较小。随着司法责任制的推行，员额检察官办案自主权增强，新修订的检察官法规定“检察长可以将部分职权委托检察官行使，可以授权检察官签发法律文书”，实践中为数众多的检察长都授权员额检察官可以自行对案件作出不批捕或者不起诉的决定，充分体现了“谁办案，谁决定，谁负责”的原则。但部分员额检察官却将得之不易的自主办案权特别是不起诉权视为“烫手山芋”，认为对个人而言办案风险太大，尤其是办理涉民营企业家的案件时，担心引发外界“花钱买刑”“利益输送”的质疑，不敢大胆适用非羁押性强制措施和不起诉权，导致一些可捕可不捕、可诉可不诉的案件被批捕、起诉。中国的民营企业多为家族企业，负责人在企业中的地位举足轻重，一旦负责人被羁押、起诉，可能会让企业经营陷入困难甚至破产。二是重配合轻制约，将案件“带病”起诉。基层公安和检察机关由于工作交往频繁，办案人员之间相互熟悉，办案过程容易受到人情关系影响，如果检察人员对证据把握过严会被评价为打击犯罪不力或者不近人情，也容易影响单位关系和干警個人关系。导致一些检察人员忽略客观义务的履行，将一些取证程序存在瑕疵或者侦查质量不高证据收集不充分的案件勉强起诉。
（二）民事检察方面
虽然刑事程序的启动会对涉案企业以及企业家造成巨大影响，但牵涉刑事案件的企业毕竟数量较少，民营企业涉及更多的是民商事纠纷，发生纠纷后大多数企业也愿意通过司法途径解决。调研中，65%的受访企业表示发生民商事纠纷后会通过司法途径维护自身合法权益，故加强对民商事案件的检察监督，确保纠纷能够得到公正裁决，对民营企业而言意义更为重大。
1.民事检察干警主动监督意识不强，大量涉民营企业案件未进入监督视野 张军检察长提出推动“四大检察”全面协调充分发展后，民事行政检察部门人员配置薄弱的状况得到改观，D市检察机关民行部门的“1人科”“2人科”普遍增至3至7人。但人员增加并未带来办案数量的显著增加。D市两级法院2018年受理民商事案件超过2万件，但检察机关同期受理民事申请监督案件不足100件，审查后向法院提出检察建议仅43件。进入监督程序的案件少并不意味着法院审理案件质量高，由于司法责任制改革后法官享有更大自主权，无须报经庭长、院长审批即可对所承办案件作出裁决，但法官的业务能力与道德素质并未同步提升，一段时间内D市各基层法院审理的案件被上级法院发回重审和改判的比率大幅上升。调研中，10.47%的受访企业家表示在其企业涉及的民事诉讼中，法院存在审判程序明显违法或者裁判文书在认定事实和适用法律方面有明显错误。大量存在问题的案件未进入检察监督程序，反映出民行干警主动监督意识不强，没有深入企业问需于民，习惯于“坐堂等案”，办案数量与承担的监督职能不相匹配。
2.民事检察监督效果不佳，影响了民营企业申请监督的意愿和信心
司法裁判是综合运用规则、逻辑、经验解决矛盾纠纷的过程，具有极强的专业性。为防止裁判者恣意擅断，法律设置了多种外部监督机制，检察监督因检察官的专业要求和法律监督职能，相较于其他监督而言是最为专业的外部监督力量。目前，D市检察机关民行干警均为大学本科及以上学历，硕士研究生以上学历干警占比超过30%，远高于全市检察干警硕士研究生12.3%的平均比例，属于检察人员的“骨干精英队伍”。但是，由于办理的民商事监督案件数量较少，实务经验较法院同仁差距明显，法律监督能力尚有较大提升空间，主要表现在：监督浮在表面，对事监督多对人监督少，不善于运用法律赋予的调查核实权。监督类型集中在程序违法方面，如合议庭组成人员未提前告知、审限超期、送达方式和程序违法等，对“人”的深层次监督没有实现，对民事审判执行人员贪污受贿、枉法裁判的监督未打开局面。法律文书说理性不强，监督质量不高、效果不佳。2018年全市检察机关发出民事再审检察建议9份，法院采纳5份，采纳率仅55.56%。采纳率低虽不能完全归责于监督能力，还有立法不健全、检法认识分歧等诸多原因，但低采纳率严重挫伤了涉案民营企业申请检察监督的积极性，近58%的受访企业表示合法权益因审判、执行活动受到侵害时，没有向检察机关申请监督。
3.对侵害民营企业合法权益的虚假诉讼打击不力，对“诉讼造假”未形成震慑
近年来，一些诚信缺失的当事人利用虚假诉讼逃废对民营企业的债务，给民营企业造成巨大经济损失，而民营企业囿于取证能力很难证明虚假诉讼成立，向公安机关、法院寻求救济难获立案，只能“自认倒霉”。检察机关作为法律监督机关，享有调查核实权和对司法工作人员职务犯罪侦查权，有条件查清虚假诉讼事实，应当发挥更大作用，但2015年至今D市检察机关仅办理了5件虚假诉讼案件，在“诉讼打假”和民营企业相关合法权益保护方面作为不够，未形成对虚假诉讼的有效监督。
（三）行政检察方面
行政检察作为检察机关四大业务中的短板，基本处于“有职能、无业务、无案件”的境地，每年受理的行政生效裁判监督案件为数极少，行政非诉执行监督案件数量也随着行政机关执法规范化建设的推进日趋减少，离最高检要求的“做实行政检察”有相当差距。2018年1月至2019年5月，D市检察机关共发出行政检察建议24件，案件类型基本为行政非诉执行监督。近三年来，D市两级检察机关未收到涉及民营企业的行政诉讼监督申请，依职权启动监督程序办理涉及民营企业的行政诉讼裁判结果监督案件仅1件。调研中，不少民营企业表示在投资过程中深受行政机关随意违反约定之苦，行政机关作出的承诺不兑现或者打折扣，出台政策不考虑对民营企业利益的影响，导致民营企业利益受损。由于民营企业相对行政机关处于弱势地位，与行政机关发生纠纷时，通常采取自行协商或者请求工商联和行业协会介入方式处理，不愿意将纠纷诉诸法院，申请检察监督更是少之又少，而新修订的《人民检察院组织法》未赋予检察机关对行政机关违法行为进行监督的职权，造成检察机关既不能从诉讼角度、也不能从一般监督的角度对行政机关因失信导致民营企业信赖利益受损的情形开展监督。一方面面临“无米下炊”的尴尬，一方面对民营企业提供的案源线索无能为力，“行政检察应当干什么、如何干”成为基层民行检察部门普遍面临的问题。
（四）公益诉讼方面
2018年1月至2019年5月，D市检察机关共发出公益诉讼检察建议251件，占各类检察建议总数的64.19%。从数量上看，公益诉讼检察监督居于四大检察监督之首，但是从办案质量和效果上来看，还存在较大的改进空间。检察机关在开展公益诉讼工作时，更多的是从维护国家利益和社会公共利益的角度出发，对民营企业利益保护和地方政府责任关注较少，对如何在保护民营企业健康发展和维护公共利益上取得“双赢”效果思考不多。比如，在办案中发现一些地方政府急于推进项目，允许企业在土地规划未调整的情况下占用农用地开发项目，政府承诺会及时调规，企业一旦开工建设就属于非法占用农用地。检察机关基于保护土地资源维护社会公共利益的需要，向行政机关提出公益诉讼诉前检察建议，行政机关就会对企业做出罚款、拆除建筑物等处罚，讓企业付出巨大违法成本，地方政府违法承诺却无人担责，对企业而言有失公允，动摇了企业的投资信心。再如，中小型民营企业普遍存在环保设施投入不足的问题，极易对环境造成污染，是检察机关开展公益诉讼工作关注的重点，一旦企业在公益诉讼中败诉，鉴定评估费用、清除或控制污染的费用、生态环境修复费用等均需由企业承担，这些费用往往数额巨大，对企业的正常运转和未来发展可能产生重大影响，甚至出现“办了案子，垮了厂子”的情形。在今后开展公益诉讼工作时，检察机关需要思考如何在确保公共利益不被损害的前提下，对民营企业的权益给予更多关注。
调研中发现，民营企业对检察机关工作职能不熟悉，对检察机关的印象仍然停留在过去的反贪、反渎职能上，2.7%的受访企业家对检察机关的职能完全不了解。民营企业知曉度排名前三位的分别是司法工作人员职务犯罪侦查、审查起诉支持公诉和提起公益诉讼职能，前两项是检察机关开展时间久、影响较大的业务，提起公益诉讼虽是新增职能，但近两年宣传力度大、媒体曝光度高，所以为公众熟知。
在调查企业权益因侦查活动或者审判、执行活动受到侵害时未向检察机关申请监督的原因时，17.65%的企业觉得申请检察监督没有效果，9.41%的企业觉得申请检察监督程序太复杂，绝大多数企业表示是因为不知道检察机关有监督公安机关和法院的职能，36.75%的检察干警也认为对检察职能不了解是申请检察监督较少的主要原因。
（二）部分检察人员仍存有重公轻私观念，不能平等对待民营经济
我国民营经济从“资本主义的尾巴”到“必要的有益的补充”，再到需要“毫不动摇”发展的社会主义市场经济的重要组成部分，后到进行“平等竞争”和受到“平等保护”的享受国民待遇的市场主体，经历了曲折的过程。在较长时间里，检察机关服务经济大局主要是服务国有经济，一些检察人员公有制观念根深蒂固，认为民营经济只能发挥对国有经济拾遗补阙的作用，保护和服务国有经济明显多于民营经济，表现在办案上就是对民营企业区别对待，处理上可从轻处理的不从轻，办案拖沓侦查机关、法院存在违法情形需要监督的不予监督，在办案过程中不注重对民营企业合法权益保护等。在回答关于办案时能否平等对待不同产权主体的问题时，185名回答该问题的检察人员中有6人表示不能做到平等对待，原因主要是认为我国国有经济是主体，地位更重要，应当优先保护国家财产利益以及担心对民营经济过度保护，社会影响不好，被老百姓认为“有钱好办事”。
（三）智慧检务建设推进缓慢，制约了监督职能有效发挥
调研中不少检察人员反映案多人少、工作压力大，事实上案多人少在检察机关是个伪命题，部分原因是机构设置和人员配备不尽合理导致的忙闲不均，最重要的原因是未严格落实最高人民检察院《关于深化智慧检务建设的意见》“以机器换人力，以智能增效能”的要求，未形成“全业务智慧办案、全要素智慧管理、全方位智慧服务、全领域智慧支撑”的智慧检务总体架构。由于经费、人才、观念等多方面原因，D市检察机关特别是各基层检察院智慧检务建设推进缓漫，目前仍然依靠传统模式办案，科技化程度不高。大量本可以由机器处理的事务仍然需要人工完成，不仅办案效率低，质量也难以保证。在法律监督方面欠缺大数据分析系统，难以从海量案件数据中发现有效线索，监督处于被动状态，盲目性、碎片化、且精准度不高。
（四）检察建议公开宣告送达落实不力，未有效提升检察监督刚性
针对检察人员普遍反映的检察监督意见不被重视、缺乏刚性的问题，最高检开出了“药方”——检察建议公开宣告送达。通过向被建议单位公开宣告送达检察建议、开展面对面沟通和释法说理，借力党委、人大、政协监督、纪检监察监督、上级主管部门或行业协会监督、新闻媒体监督、社会监督等，增强被建议单位重视程度，促进问题及时整改。这一剂“药方”既可以彰显检察建议的权威性，也能够扩大检察建议的社会影响力。如果各级检察机关能够严格落实最高检的要求，将能极大提升检察建议的监督刚性，但实践中相当多的检察人员包括领导干部对检察建议公开宣告的重要性认识不足，对检察建议仍然是“一建了之”，导致建议采纳率不高、监督效果不佳的问题持续存在。2018年以来，D市检察机关共公开宣告检察建议14份，占检察建议总数3.58%，公开送达、公开发布等措施尚未实施。检察建议公开力度不足，公开比例不高，社会公众对检察监督工作的知晓度和支持度不足，直接影响了检察监督质效提升。
（一）观念更新：摒弃对民营经济的偏见，平等对待不同经济主体
1.在司法办案中体现对不同产权主体的平等保护
习近平总书记指出检察人员要提高政治站位，正视民营经济的积极作用，消除民营经济“只是配角”、民营企业家“带有原罪”的错误认识，树立平等对待不同经济主体的司法理念。检察人员要认真学习中央和上级检察机关的文件精神，在司法办案中落实“民营企业和民营企业家是自己人”的要求，坚持对不同产权主体一视同仁、一体保护，让企业家感受到司法的温度，增强民营企业家的安全感，提升民间投资的稳定预期与“安全感”。 2.坚持对民营经济的持久保护
民营经济只能壮大、不能弱化，不仅不能“离场”，而且要走向更加广阔的舞台。检察人员要坚决摒弃“工具论”等荒谬观点，不能把保护民营经济当做经济下行时提振经济的工具，在经济形势转好后就“弃之如敝屣”。要坚持对民营经济的持续保护，不因经济形势的变化而有所不同。
（二）构建新型“親”“清”检企关系，为民营企业提供“定制化”服务，增强企业获得感
1.加强与企业联系，开展合作共建
企业规模不同、行业不同，对检察机关的需求也会有差异，如小微企业因为资金原因通常没有专门的法律团队，对经营中可能出现的法律风险缺乏认知，需要检察机关为企业划定经营红线;大型企业在法律风险防控方面经验丰富，但可能会在企业内部反腐和知识产权保护领域需要检察机关提供支持，检察机关应当根据企业的不同需求提供定制化、个性化服务。通过建立微信、QQ工作群，在工商联设置检察官联络站等方式，扩大联系企业的覆盖面，对企业经营中遇到的法律问题及时解惑答疑。通过党建共建、青年共建、文化共建等方式，加强与企业的日常联系，通过共建活动相互学习、共同提升，增进了解、增强互信。
2.为企业加强内部治理提供检察经验，助力企业内部反腐
针对民营企业在生产、销售、商业秘密、知识产权、财务会计等方面存在的薄弱环节，以及在融资、合同签订、履行等方面存在的各类问题，检察机关可以结合办案实践经验及时提出改进和完善的意见建议，帮助企业明晰产权，建章立制，堵塞漏洞，提高民营企业合法合规经营和风险防控的能力水平，消解民营企业家面临的法律风险。针对腐败犯罪逐渐由公共部门转向民营企业的态势，加强与民营企业在反腐败领域的合作，为民营企业反腐提供检察经验和检察智慧。
3.为企业发展营造良好舆论环境
充分利用检察机关的各种媒体资源，加强对民营经济产权保护政策法律的解读，增强全社会平等保护各种所有制经济的法治意识。做好舆论引导，加大检察机关服务民营企业的宣传力度，大力弘扬企业家精神，多讲民营企业好故事，营造全社会关注民营企业健康发展的浓厚氛围。
4.探索提起营商环境公益诉讼的可行性
营商环境承载着“整体政府公信力、区域性社会信用声誉、市场主体交易安全”等共有共享的国家和社会公共利益。行政机关在营商环境建设中的滥用职权、不作为等违法行政行为，不仅侵害民营企业和企业家的合法权益，也会对相关国家和社会公共利益造成侵害。检察机关可以审慎进行等外探索，尝试在营商环境保护领域提起行政公益诉讼。
（三）苦练内功，增强检察干警服务民营经济的能力水平
1.提升专业能力水平
加强对两高发布的指导性案例和典型案例的研究，通过学习指导性案例中提炼出的有关事实认定、法律适用的方法以及程序性问题的处理规则，有助于检察人员准确把握两高的司法政策导向，进行正确的法律思维和法律适用，提高检察人员的法律专业素养和办案水平，提升法律监督的准确性。加强对检答网的运用。充分发挥检答网对检察官办案的参谋助手作用和保障提升案件质量作用。推动法官、检察官交流任职，让检察人员通过参与审理执行工作有更加深入的了解，能够更加准确地找到监督切入点，提出的监督意见也更能够让法官接纳和认同，从而实现更好的法律监督效果。引入专家外援机制，涉及民营经济检察保护的重大疑难复杂案件可邀请法官、律师、专业技术人员及专家学者参加检察官联席会议，通过听取专家学者的分析意见，提升检察人员分析问题、解决问题的能力。
2.提升调查核实能力
可以由最高检牵头制定调查核实工作指引，细化调查核实工作具体标准和操作程序，明确对调查流程、调查核实的启动条件、调查范围、调查方式、调查结果的运用等，帮助检察人员掌握调查核实的基本方法和技巧，提升调查核实的规范化制度化水平。检察人员要敢于善于运用调查核实权开展深层次监督、类案监督，在具体实践中不断提升工作能力。上级检察机关应当加大对下工作指导，及时梳理、研判开展调查核实工作中存在的普遍性疑难复杂问题并给出指导意见，抽调下级院检察人员参与办理上级院开展调查核实的案件，跟案学习，以案代训，有效提升检察人员的调查核实能力。
3.力口强检察人员宣传意识和能力培育
长期以来，检察机关偏重业务办案工作，忽视检察宣传，导致检察工作透明度不高，社会知晓度和认同度不高，严重影响了检察职能的发挥。去年以来，通过“昆山龙哥”案、“涞源反杀”案的办理和宣传报道，检察机关的形象和公信力得到了极大提升，凸显了宣传工作的重要性。作为检察机关对外发声的窗口，宣传工作在新媒体时代应当放在更加重要的位置，广泛宣传检察机关的职能职责、工作成效以及办理的典型案件，在努力做好检察工作的同时讲好检察故事，既可以增进公众对检察工作的了解，保障公众的知情权和监督权，也可以获取公众的支持配合，坚定民营企业通过申请检察监督获得有效司法救济的信心。
（四）规范行使法律监督权，为民营企业营造公平公正的司法环境
1.法律监督事项由“办事模式”向“办案模式”转变
检察机关长期以来未把开展法律监督作为案件办理，以“办事模式”办理监督事项，认为监督事项可办可不办，导致监督过程随意化，监督结果虚化，监督权威弱化。最高检2016年《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》指出要探索实行重大监督事项案件化，为法律监督的规范化指明了路径，将法律监督工作以“办案模式”规范化运作，将办理程序细分为线索受理、初查立案、调查核实、审查处理、跟踪监督等环节，让法律监督活动有始有终、全程可溯。在法律监督事项案件化办理过程中，严格落实最高检关于检察建议公开宣告送达的各项要求，辅之以法律监督案件办理数量、质量、效果的科学评价机制，从而压实法律监督事项办案责任，压缩随意性履职的灰色空间，确保依法监督、规范监督精准监督的实现，有效提升监督权威和质效。
2.提升案件办理的科技化水平
通过智慧检务建设与检察工作的深度融合，引领司法办案转型升级，让信息化智能化成为监督的重要手段，提高办案效率和办案质量，法律监督从被动监督、个案监督、碎片化监督向主动监督、类案监督、系统化监督转变，实现监督效率和效果的同步提升。
（五）充分运用检察智慧消除保护民营企业方面的制度和机制障碍
1.积极行使立法提案权，推动“重公轻私”法律的修订
《立法法》第十四条赋予最高检立法提案权，对刑法中存在的“国…‘民”有别的条款，最高检可以向全国人大提出法律案，推动法律修订。各级检察机关对工作中发现的区别对待不同产权主体的法律规定，可以上报最高检，由最高检进行甄别，对确有必要修改完善的，依法提出修订意见，积极推动实现对民营经济的平等法律保护。
2.推动检察机关统一审批审前强制措施的立法
为强化对侦查权的监督和制约，防止侦查机关滥用侦查权侵害民营企业和其他公民的合法权益，应当增加检察机关对侦查强制行为的司法审查职能。规定侦查机关在行使侦查强制行为时要向检察机关提出适用的申请，检察机关对该项申请的合法性和必要性进行审查，对符合法定条件的申请作出批准的决定，而对不符合法定条件的申请，则作出不予批准的决定。
3.赋予调查核实权的刚性保障
完善调查核实权行使的保障机制，明确规定被调查单位和个人的配合义务，对无正当理由拒不配合检察机关依法开展的调查核实工作的单位和个人，赋予检察机关违法责任追究权，适时修订相关法律规定。
4.推动公检法办案系统互联互通和跨部门数据共享
2019年7月在成都召开的政法领域全面深化改革推进会上，中央政法委书记郭声琨强调，加快推进全国跨部门大数据办案平台建设，实现办案系统互联互通、业务协同，有效解决检察机关获取监督信息渠道不畅的问题。检察机关应当抓住这一契机，加快打造检察机关与公安、法院、监狱的信息共享平台，努力实现检察机关与其他政法机关网上协同办案。利用大数据延伸检察触角，借助大数据分析，为检察监督提供案件线索，将法律监督从被动监督、个案监督、碎片化监督向主动监督、类案监督、系统化监督转变，实现监督效率和效果的同步提升。
一、研究背景
改革开放以来，我国民营经济蓬勃发展，在稳定增长、促进创新、增加就业、改善民生等方面发挥了重要作用，贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量。，成为推动经济社会发展的重要力量。相较于国有经济，民营经济处于不平等竞争地位，在法律地位、市场准入、资金融通、产权保护等方面遭受着诸多歧视性待遇，其之所以能在不利局面下取得如此巨大的发展成就，得益于前期经济全球化和我国经济高速增长的大形势，以及宽松的政策环境和劳动力成本低廉等红利。当前，我国经济下行，投资减速、产能过剩、劳动力成本上升、消费低迷，加之一些国家政策内顾倾向加重，采取贸易单边主义做法，导致我国产品出口乏力，民营经济赖以快速发展的外部条件发生了根本性改变，对民营经济持续健康发展形成了严重阻碍。新形势下，如何发展、提升、壮大民营经济，充分调动民营企业家的创新意愿和创新能力，通过产业创新及结构转型推动我国经济高质量发展，成为一项需要深入研究的重大课题。
对于民营企业而言，最需要的不是政府的资金扶持，而是良好营商环境的建构。如果没有平等竞争的市场环境和公平公正的司法环境，民营企业的合法权益得不到充分保障，就会导致民营企业家安全感缺失，投资的热情与信心降低，从而影响民营经济健康发展和经济社会稳定发展大局。習近平总书记指出，法治是最好的营商环境。，法治能够平等保护各类市场主体的合法权益，维护市场的良性运行，提高经济效率，降低交易成本。法治的关键在于公正的司法，检察机关作为法律监督机关，在维护司法公正、保护民营企业合法权益、营造法治营商环境方面承担着重大职责使命。为贯彻落实党中央要求，最高检先后制定实施了《关于充分发挥检察职能依法保障和促进非国有经济健康发展的意见》《关于充分履行检察职能加强产权司法保护的意见》《关于充分发挥职能作用营造保护企业家合法权益的法治环境支持企业家创新创业的通知》《充分发挥检察职能为民营企业发展提供司法保障——检察机关办理涉民营企业案件有关法律政策问题解答》等文件（以下对上述文件统称为“一通知两意见一解答”），为全国检察机关加强对民营经济的司法保护提供了明确指引，但地方各级检察机关对文件的执行情况并不容乐观，与民营企业家期待仍存有差距，张军检察长坦言：近年来保护民营经济，“总体上看，抓落实还是不够”。本课题着重对民营企业检察保护的现状进行剖析，通过对D市检察机关贯彻落实最高检关于保护民营经济“一通知两意见一解答”的情况的考察，从最高检规定是否落地实施、执行效果是否符合预期、民营企业是否有获得感等方面入手分析，找出检察机关在民营经济保护中存在的问题与不足，针对调研发现的问题及成因提出对策建议，保障和促进民营经济持续健康发展。需要说明的是，本课题所研究的民营经济不包括外资经济，仅指个体经济和私营经济。关于民营经济的范围，目前尚未形成一致观点，通常认为民营经济包括个体经济、私营经济和外资经济。因本课题研究目的是如何实现对民营经济更有效的保护，而外资经济往往享受优惠政策，在与国内企业竞争中处于优势地位，不需要特别保护，故未列入本课题研究范围。
二、调研方法
本课题调研主要采取问卷调查、个人访谈和专题座谈方式进行，调研范围为D市下辖的J区、L区、G市、S市、M市、Z县及市本级，调研对象为上述区域内的民营企业家和检察人员。选择D市作为实证研究对象的原因主要是，D市的民营经济活跃，能够为课题研究提供丰富样本。2018年民营经济占D市GDP的比重超过56%，民营经济实现增加值1243.1亿元，对全市经济增长的贡献率达到56.9%，S省民营企业100强中D市有7家企业入围。
调研中针对不同的调研对象分别设计了问卷，通过互联网、现场两种形式发放调查问卷1000余份（民营企业家和检察人员各500余份），收回有效问卷296份（民营企业家和检察人员分别为105份、191份）。组织专题座谈2次，走访民营企业家30人次。
表1：参与问卷调查的民营企业家基本情况
表2：参与问卷调查的检察人员基本情况
三、检察机关保护民营经济发展的现状
最高检“一通知两意见一解答”为民营经济注射了一针强心剂，民营企业家在欣喜之余，还存有对规定内容在司法实践中能否得到不折不扣贯彻执行的担忧，期待检察机关能够做到“言行一致”。通过调研我们认为民营企业家的担忧不无道理，“一通知两意见一解答”在民营企业家中的知晓率甚至超过了检察人员，在回答该问题的185名检察人员中有4.86%的检察人员完全不知道上述文件，66.49%的检察人员虽然知道文件存在但不清楚具体内容或者只知道部分文件内容，仅有28.65%检察人员知晓全部文件及内容，而表示知晓文件的民营企业家达到56.63%。检察人员如果连文件内容都不知晓，遑论在工作中贯彻落实了。除此之外，检察机关在运用刑事、民事、行政和公益诉讼检察职能保障民营经济高质量发展过程中，还存在一些其他需要改进的问题。
图1：检察人员对“一通知二意见一解答’知晓情况
1.刑事立案监督职能发挥不充分，监督力度较弱
由于近年来经济下行，企业经营困难，企业之间和企业内部股东之间经济纠纷增多，侦查机关以办案之名插手经济纠纷现象时有发生，个别侦查机关甚至以刑事立案相要挟，迫使一方当事人在经济交往中作出让步，达到目的后再自行撤案。与此相对应的是，对于民营企业员工侵占、挪用公司资金，收受贿赂损害公司权益等行为，有的侦查机关往往视为民事纠纷口头告知不予立案，或者设置较高证据门槛让报案企业望而却步。而法院对当事人由此提起的民事诉讼，多以案件涉嫌经济犯罪、应当先刑后民为由驳回起诉，导致当事人求告无门。在调研中，有9.2%的企业表示遭遇侦查机关违法使用刑事手段插手经济纠纷，17.24%的企业表示遭遇合法权益受侵害报案时，侦查机关应当立案而不立案或者迟迟不予答复。侦查机关该立案不立、不该立案乱立、违法撤案等问题，损害了民营企业的合法权益。2018年S省检察机关对不构成犯罪的经济案件监督侦查机关撤案83件，但仍有相对数量的案件特别是民营企业相关案件未进入监督视野。调研发现，近三年来D市检察机关办理涉民营企业监督公安机关立案、撤案的案件5件，刑事检察监督保护不足问题较为突出。涉民营企业刑事立案监督职能发挥不充分，既有当事人未申请监督的原因，也有检察机关未积极作为的原因，主要表现为：多数基层检察机关未依照《最高人民检察院公安部关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》的要求与公安机关建立刑事案件信息通报制度，监督信息知情渠道不畅，不能及时了解掌握侦查机关存在的违法情形;立案监督职能主要由基层检察院承担，基层检察机关主动发现线索能力较弱;绩效考核中刑事案件立案监督比重不足，且超量完成任务后将导致次年考核基数上调。
2.在开展侦查活动监督中对民营企业财产权的保护重视不足
我国长期存在以侦查为中心的刑事诉讼构造，法律赋予侦查机关较大侦查自主权，除逮捕措施需要检察机关预先审查外，侦查机关采取拘留、取保候审、监视居住等其他强制措施以及搜查、查封、扣押、冻结等强制性措施时，均由侦查机关根据案件需要自行审批和实施，“对于这些措施缺少相应的事后审查救济机制，在没有外部监督的情况下必然导致权力的扩张，使违法侦查现象屡禁不止。”而检察官在开展侦查活动监督中，更关注对人身权的保护，对侵害财产权的行为重视程度不足，往往抱着“案件尚未侦查终结，财产是否与案件相关或者是否应当解除强制性措施不易判断，解除后若被当事人转移自己要承担责任，最好交由法院处理”的心态，对侦查机关查封、扣押、冻结财产的合法性合理性不予审查或者不认真审查。近三年来，D市检察机关共办理提请批准逮捕案件3372件，其中涉民营企业提请批准逮捕案件51件，不批捕13件（含无逮捕必要不捕6件、证据不足不捕7件），一定程度上发挥了检察机关审查批捕职能保障了民营企业家的人身权。但是，参与调研的企业家有8.05%表示遭遇过企业财产被侦查机关违法查封、扣押、冻结，特别是近几年非法集资案件频发，投资人为拿回投资款以聚集信访方式向办案机关施压，侦查机关基于尽可能多的为本地投资者挽回财产损失、缓解维稳压力的考虑，存在超范围查封、扣押、冻结财产，损害非涉案企业的财产权问题，而检察机关迫于维稳压力，有时也不敢不愿监督，否则可能“引火烧身”。此外，由于捕诉合一实行时间较短，有的公诉部门案件承办人对侦查活动监督的内容和方式尚不熟悉，不知道如何从案件中发现侦查活动违法线索及如何开展监督，也对侦查活动监督工作的开展造成了一定影响。
3.诉前主导作用不突出，未有效履行审前过滤职能
近三年来D市检察机关共办理审查起诉案件8513件，其中涉民营企业案件86件，11件作出不起诉决定，（含存疑不起诉6件、酌定不起诉5件），公安机关作撤案处理7件。检察机关发挥审查起诉职能一定程度上保护了民营经济发展，但作为力度明显不足，实践中仍存在不少争议和问题。一是部分检察人员对涉民营企业案件适用不起诉存有顾虑。司法责任制改革之前，检察机关办理刑事案件采取三级审批制，即检察官提出处理意见，部门负责人进行审核，检察长或者检察委员会最终决定，这种模式下承办检察官对案件的最终处理没有决定权，案件即使作不起诉处理检察官个人也不会遭受廉洁方面的质疑，承担的办案责任和压力较小。随着司法责任制的推行，员额检察官办案自主权增强，新修订的检察官法规定“检察长可以将部分职权委托检察官行使，可以授权检察官签发法律文书”，实践中为数众多的检察长都授权员额检察官可以自行对案件作出不批捕或者不起诉的决定，充分体现了“谁办案，谁决定，谁负责”的原则。但部分员额检察官却将得之不易的自主办案权特别是不起诉权视为“烫手山芋”，认为对个人而言办案风险太大，尤其是办理涉民营企业家的案件时，担心引发外界“花钱买刑”“利益输送”的质疑，不敢大胆适用非羁押性强制措施和不起诉权，导致一些可捕可不捕、可诉可不诉的案件被批捕、起诉。中国的民营企业多为家族企业，负责人在企业中的地位举足轻重，一旦负责人被羁押、起诉，可能会让企业经营陷入困难甚至破产。二是重配合轻制约，将案件“带病”起诉。基层公安和检察机关由于工作交往频繁，办案人员之间相互熟悉，办案过程容易受到人情关系影响，如果检察人员对证据把握过严会被评价为打击犯罪不力或者不近人情，也容易影响单位关系和干警個人关系。导致一些检察人员忽略客观义务的履行，将一些取证程序存在瑕疵或者侦查质量不高证据收集不充分的案件勉强起诉。
（二）民事检察方面
虽然刑事程序的启动会对涉案企业以及企业家造成巨大影响，但牵涉刑事案件的企业毕竟数量较少，民营企业涉及更多的是民商事纠纷，发生纠纷后大多数企业也愿意通过司法途径解决。调研中，65%的受访企业表示发生民商事纠纷后会通过司法途径维护自身合法权益，故加强对民商事案件的检察监督，确保纠纷能够得到公正裁决，对民营企业而言意义更为重大。
1.民事检察干警主动监督意识不强，大量涉民营企业案件未进入监督视野 张军检察长提出推动“四大检察”全面协调充分发展后，民事行政检察部门人员配置薄弱的状况得到改观，D市检察机关民行部门的“1人科”“2人科”普遍增至3至7人。但人员增加并未带来办案数量的显著增加。D市两级法院2018年受理民商事案件超过2万件，但检察机关同期受理民事申请监督案件不足100件，审查后向法院提出检察建议仅43件。进入监督程序的案件少并不意味着法院审理案件质量高，由于司法责任制改革后法官享有更大自主权，无须报经庭长、院长审批即可对所承办案件作出裁决，但法官的业务能力与道德素质并未同步提升，一段时间内D市各基层法院审理的案件被上级法院发回重审和改判的比率大幅上升。调研中，10.47%的受访企业家表示在其企业涉及的民事诉讼中，法院存在审判程序明显违法或者裁判文书在认定事实和适用法律方面有明显错误。大量存在问题的案件未进入检察监督程序，反映出民行干警主动监督意识不强，没有深入企业问需于民，习惯于“坐堂等案”，办案数量与承担的监督职能不相匹配。
2.民事检察监督效果不佳，影响了民营企业申请监督的意愿和信心
司法裁判是综合运用规则、逻辑、经验解决矛盾纠纷的过程，具有极强的专业性。为防止裁判者恣意擅断，法律设置了多种外部监督机制，检察监督因检察官的专业要求和法律监督职能，相较于其他监督而言是最为专业的外部监督力量。目前，D市检察机关民行干警均为大学本科及以上学历，硕士研究生以上学历干警占比超过30%，远高于全市检察干警硕士研究生12.3%的平均比例，属于检察人员的“骨干精英队伍”。但是，由于办理的民商事监督案件数量较少，实务经验较法院同仁差距明显，法律监督能力尚有较大提升空间，主要表现在：监督浮在表面，对事监督多对人监督少，不善于运用法律赋予的调查核实权。监督类型集中在程序违法方面，如合议庭组成人员未提前告知、审限超期、送达方式和程序违法等，对“人”的深层次监督没有实现，对民事审判执行人员贪污受贿、枉法裁判的监督未打开局面。法律文书说理性不强，监督质量不高、效果不佳。2018年全市检察机关发出民事再审检察建议9份，法院采纳5份，采纳率仅55.56%。采纳率低虽不能完全归责于监督能力，还有立法不健全、检法认识分歧等诸多原因，但低采纳率严重挫伤了涉案民营企业申请检察监督的积极性，近58%的受访企业表示合法权益因审判、执行活动受到侵害时，没有向检察机关申请监督。
3.对侵害民营企业合法权益的虚假诉讼打击不力，对“诉讼造假”未形成震慑
近年来，一些诚信缺失的当事人利用虚假诉讼逃废对民营企业的债务，给民营企业造成巨大经济损失，而民营企业囿于取证能力很难证明虚假诉讼成立，向公安机关、法院寻求救济难获立案，只能“自认倒霉”。检察机关作为法律监督机关，享有调查核实权和对司法工作人员职务犯罪侦查权，有条件查清虚假诉讼事实，应当发挥更大作用，但2015年至今D市检察机关仅办理了5件虚假诉讼案件，在“诉讼打假”和民营企业相关合法权益保护方面作为不够，未形成对虚假诉讼的有效监督。
（三）行政检察方面
行政检察作为检察机关四大业务中的短板，基本处于“有职能、无业务、无案件”的境地，每年受理的行政生效裁判监督案件为数极少，行政非诉执行监督案件数量也随着行政机关执法规范化建设的推进日趋减少，离最高检要求的“做实行政检察”有相当差距。2018年1月至2019年5月，D市检察机关共发出行政检察建议24件，案件类型基本为行政非诉执行监督。近三年来，D市两级检察机关未收到涉及民营企业的行政诉讼监督申请，依职权启动监督程序办理涉及民营企业的行政诉讼裁判结果监督案件仅1件。调研中，不少民营企业表示在投资过程中深受行政机关随意违反约定之苦，行政机关作出的承诺不兑现或者打折扣，出台政策不考虑对民营企业利益的影响，导致民营企业利益受损。由于民营企业相对行政机关处于弱势地位，与行政机关发生纠纷时，通常采取自行协商或者请求工商联和行业协会介入方式处理，不愿意将纠纷诉诸法院，申请检察监督更是少之又少，而新修订的《人民检察院组织法》未赋予检察机关对行政机关违法行为进行监督的职权，造成检察机关既不能从诉讼角度、也不能从一般监督的角度对行政机关因失信导致民营企业信赖利益受损的情形开展监督。一方面面临“无米下炊”的尴尬，一方面对民营企业提供的案源线索无能为力，“行政检察应当干什么、如何干”成为基层民行检察部门普遍面临的问题。
（四）公益诉讼方面
2018年1月至2019年5月，D市检察机关共发出公益诉讼检察建议251件，占各类检察建议总数的64.19%。从数量上看，公益诉讼检察监督居于四大检察监督之首，但是从办案质量和效果上来看，还存在较大的改进空间。检察机关在开展公益诉讼工作时，更多的是从维护国家利益和社会公共利益的角度出发，对民营企业利益保护和地方政府责任关注较少，对如何在保护民营企业健康发展和维护公共利益上取得“双赢”效果思考不多。比如，在办案中发现一些地方政府急于推进项目，允许企业在土地规划未调整的情况下占用农用地开发项目，政府承诺会及时调规，企业一旦开工建设就属于非法占用农用地。检察机关基于保护土地资源维护社会公共利益的需要，向行政机关提出公益诉讼诉前检察建议，行政机关就会对企业做出罚款、拆除建筑物等处罚，讓企业付出巨大违法成本，地方政府违法承诺却无人担责，对企业而言有失公允，动摇了企业的投资信心。再如，中小型民营企业普遍存在环保设施投入不足的问题，极易对环境造成污染，是检察机关开展公益诉讼工作关注的重点，一旦企业在公益诉讼中败诉，鉴定评估费用、清除或控制污染的费用、生态环境修复费用等均需由企业承担，这些费用往往数额巨大，对企业的正常运转和未来发展可能产生重大影响，甚至出现“办了案子，垮了厂子”的情形。在今后开展公益诉讼工作时，检察机关需要思考如何在确保公共利益不被损害的前提下，对民营企业的权益给予更多关注。
四、检察机关保护民营企业存在问题的原因分析
（一）民营企业对检察机关职能不了解，制约了检察机关保护民营企业工作开展调研中发现，民营企业对检察机关工作职能不熟悉，对检察机关的印象仍然停留在过去的反贪、反渎职能上，2.7%的受访企业家对检察机关的职能完全不了解。民营企业知曉度排名前三位的分别是司法工作人员职务犯罪侦查、审查起诉支持公诉和提起公益诉讼职能，前两项是检察机关开展时间久、影响较大的业务，提起公益诉讼虽是新增职能，但近两年宣传力度大、媒体曝光度高，所以为公众熟知。
在调查企业权益因侦查活动或者审判、执行活动受到侵害时未向检察机关申请监督的原因时，17.65%的企业觉得申请检察监督没有效果，9.41%的企业觉得申请检察监督程序太复杂，绝大多数企业表示是因为不知道检察机关有监督公安机关和法院的职能，36.75%的检察干警也认为对检察职能不了解是申请检察监督较少的主要原因。
图2：民营企业对检察工作职能知晓情况（从高到低排列）
图3：检察人员认为民营企业申请检察监督较少的原因（从高到低排列）
（二）部分检察人员仍存有重公轻私观念，不能平等对待民营经济
我国民营经济从“资本主义的尾巴”到“必要的有益的补充”，再到需要“毫不动摇”发展的社会主义市场经济的重要组成部分，后到进行“平等竞争”和受到“平等保护”的享受国民待遇的市场主体，经历了曲折的过程。在较长时间里，检察机关服务经济大局主要是服务国有经济，一些检察人员公有制观念根深蒂固，认为民营经济只能发挥对国有经济拾遗补阙的作用，保护和服务国有经济明显多于民营经济，表现在办案上就是对民营企业区别对待，处理上可从轻处理的不从轻，办案拖沓侦查机关、法院存在违法情形需要监督的不予监督，在办案过程中不注重对民营企业合法权益保护等。在回答关于办案时能否平等对待不同产权主体的问题时，185名回答该问题的检察人员中有6人表示不能做到平等对待，原因主要是认为我国国有经济是主体，地位更重要，应当优先保护国家财产利益以及担心对民营经济过度保护，社会影响不好，被老百姓认为“有钱好办事”。
图4：检察人员对待民营经济的态度（187人参与调查）
（三）智慧检务建设推进缓慢，制约了监督职能有效发挥
调研中不少检察人员反映案多人少、工作压力大，事实上案多人少在检察机关是个伪命题，部分原因是机构设置和人员配备不尽合理导致的忙闲不均，最重要的原因是未严格落实最高人民检察院《关于深化智慧检务建设的意见》“以机器换人力，以智能增效能”的要求，未形成“全业务智慧办案、全要素智慧管理、全方位智慧服务、全领域智慧支撑”的智慧检务总体架构。由于经费、人才、观念等多方面原因，D市检察机关特别是各基层检察院智慧检务建设推进缓漫，目前仍然依靠传统模式办案，科技化程度不高。大量本可以由机器处理的事务仍然需要人工完成，不仅办案效率低，质量也难以保证。在法律监督方面欠缺大数据分析系统，难以从海量案件数据中发现有效线索，监督处于被动状态，盲目性、碎片化、且精准度不高。
图5：检察人员对司法机关保护民营企业产权现状的认识（187人参与调查）
（四）检察建议公开宣告送达落实不力，未有效提升检察监督刚性
针对检察人员普遍反映的检察监督意见不被重视、缺乏刚性的问题，最高检开出了“药方”——检察建议公开宣告送达。通过向被建议单位公开宣告送达检察建议、开展面对面沟通和释法说理，借力党委、人大、政协监督、纪检监察监督、上级主管部门或行业协会监督、新闻媒体监督、社会监督等，增强被建议单位重视程度，促进问题及时整改。这一剂“药方”既可以彰显检察建议的权威性，也能够扩大检察建议的社会影响力。如果各级检察机关能够严格落实最高检的要求，将能极大提升检察建议的监督刚性，但实践中相当多的检察人员包括领导干部对检察建议公开宣告的重要性认识不足，对检察建议仍然是“一建了之”，导致建议采纳率不高、监督效果不佳的问题持续存在。2018年以来，D市检察机关共公开宣告检察建议14份，占检察建议总数3.58%，公开送达、公开发布等措施尚未实施。检察建议公开力度不足，公开比例不高，社会公众对检察监督工作的知晓度和支持度不足，直接影响了检察监督质效提升。
五、对策建议
（一）观念更新：摒弃对民营经济的偏见，平等对待不同经济主体
1.在司法办案中体现对不同产权主体的平等保护
习近平总书记指出检察人员要提高政治站位，正视民营经济的积极作用，消除民营经济“只是配角”、民营企业家“带有原罪”的错误认识，树立平等对待不同经济主体的司法理念。检察人员要认真学习中央和上级检察机关的文件精神，在司法办案中落实“民营企业和民营企业家是自己人”的要求，坚持对不同产权主体一视同仁、一体保护，让企业家感受到司法的温度，增强民营企业家的安全感，提升民间投资的稳定预期与“安全感”。 2.坚持对民营经济的持久保护
民营经济只能壮大、不能弱化，不仅不能“离场”，而且要走向更加广阔的舞台。检察人员要坚决摒弃“工具论”等荒谬观点，不能把保护民营经济当做经济下行时提振经济的工具，在经济形势转好后就“弃之如敝屣”。要坚持对民营经济的持续保护，不因经济形势的变化而有所不同。
（二）构建新型“親”“清”检企关系，为民营企业提供“定制化”服务，增强企业获得感
1.加强与企业联系，开展合作共建
企业规模不同、行业不同，对检察机关的需求也会有差异，如小微企业因为资金原因通常没有专门的法律团队，对经营中可能出现的法律风险缺乏认知，需要检察机关为企业划定经营红线;大型企业在法律风险防控方面经验丰富，但可能会在企业内部反腐和知识产权保护领域需要检察机关提供支持，检察机关应当根据企业的不同需求提供定制化、个性化服务。通过建立微信、QQ工作群，在工商联设置检察官联络站等方式，扩大联系企业的覆盖面，对企业经营中遇到的法律问题及时解惑答疑。通过党建共建、青年共建、文化共建等方式，加强与企业的日常联系，通过共建活动相互学习、共同提升，增进了解、增强互信。
2.为企业加强内部治理提供检察经验，助力企业内部反腐
针对民营企业在生产、销售、商业秘密、知识产权、财务会计等方面存在的薄弱环节，以及在融资、合同签订、履行等方面存在的各类问题，检察机关可以结合办案实践经验及时提出改进和完善的意见建议，帮助企业明晰产权，建章立制，堵塞漏洞，提高民营企业合法合规经营和风险防控的能力水平，消解民营企业家面临的法律风险。针对腐败犯罪逐渐由公共部门转向民营企业的态势，加强与民营企业在反腐败领域的合作，为民营企业反腐提供检察经验和检察智慧。
3.为企业发展营造良好舆论环境
充分利用检察机关的各种媒体资源，加强对民营经济产权保护政策法律的解读，增强全社会平等保护各种所有制经济的法治意识。做好舆论引导，加大检察机关服务民营企业的宣传力度，大力弘扬企业家精神，多讲民营企业好故事，营造全社会关注民营企业健康发展的浓厚氛围。
4.探索提起营商环境公益诉讼的可行性
营商环境承载着“整体政府公信力、区域性社会信用声誉、市场主体交易安全”等共有共享的国家和社会公共利益。行政机关在营商环境建设中的滥用职权、不作为等违法行政行为，不仅侵害民营企业和企业家的合法权益，也会对相关国家和社会公共利益造成侵害。检察机关可以审慎进行等外探索，尝试在营商环境保护领域提起行政公益诉讼。
（三）苦练内功，增强检察干警服务民营经济的能力水平
1.提升专业能力水平
加强对两高发布的指导性案例和典型案例的研究，通过学习指导性案例中提炼出的有关事实认定、法律适用的方法以及程序性问题的处理规则，有助于检察人员准确把握两高的司法政策导向，进行正确的法律思维和法律适用，提高检察人员的法律专业素养和办案水平，提升法律监督的准确性。加强对检答网的运用。充分发挥检答网对检察官办案的参谋助手作用和保障提升案件质量作用。推动法官、检察官交流任职，让检察人员通过参与审理执行工作有更加深入的了解，能够更加准确地找到监督切入点，提出的监督意见也更能够让法官接纳和认同，从而实现更好的法律监督效果。引入专家外援机制，涉及民营经济检察保护的重大疑难复杂案件可邀请法官、律师、专业技术人员及专家学者参加检察官联席会议，通过听取专家学者的分析意见，提升检察人员分析问题、解决问题的能力。
2.提升调查核实能力
可以由最高检牵头制定调查核实工作指引，细化调查核实工作具体标准和操作程序，明确对调查流程、调查核实的启动条件、调查范围、调查方式、调查结果的运用等，帮助检察人员掌握调查核实的基本方法和技巧，提升调查核实的规范化制度化水平。检察人员要敢于善于运用调查核实权开展深层次监督、类案监督，在具体实践中不断提升工作能力。上级检察机关应当加大对下工作指导，及时梳理、研判开展调查核实工作中存在的普遍性疑难复杂问题并给出指导意见，抽调下级院检察人员参与办理上级院开展调查核实的案件，跟案学习，以案代训，有效提升检察人员的调查核实能力。
3.力口强检察人员宣传意识和能力培育
长期以来，检察机关偏重业务办案工作，忽视检察宣传，导致检察工作透明度不高，社会知晓度和认同度不高，严重影响了检察职能的发挥。去年以来，通过“昆山龙哥”案、“涞源反杀”案的办理和宣传报道，检察机关的形象和公信力得到了极大提升，凸显了宣传工作的重要性。作为检察机关对外发声的窗口，宣传工作在新媒体时代应当放在更加重要的位置，广泛宣传检察机关的职能职责、工作成效以及办理的典型案件，在努力做好检察工作的同时讲好检察故事，既可以增进公众对检察工作的了解，保障公众的知情权和监督权，也可以获取公众的支持配合，坚定民营企业通过申请检察监督获得有效司法救济的信心。
（四）规范行使法律监督权，为民营企业营造公平公正的司法环境
1.法律监督事项由“办事模式”向“办案模式”转变
检察机关长期以来未把开展法律监督作为案件办理，以“办事模式”办理监督事项，认为监督事项可办可不办，导致监督过程随意化，监督结果虚化，监督权威弱化。最高检2016年《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》指出要探索实行重大监督事项案件化，为法律监督的规范化指明了路径，将法律监督工作以“办案模式”规范化运作，将办理程序细分为线索受理、初查立案、调查核实、审查处理、跟踪监督等环节，让法律监督活动有始有终、全程可溯。在法律监督事项案件化办理过程中，严格落实最高检关于检察建议公开宣告送达的各项要求，辅之以法律监督案件办理数量、质量、效果的科学评价机制，从而压实法律监督事项办案责任，压缩随意性履职的灰色空间，确保依法监督、规范监督精准监督的实现，有效提升监督权威和质效。
2.提升案件办理的科技化水平
通过智慧检务建设与检察工作的深度融合，引领司法办案转型升级，让信息化智能化成为监督的重要手段，提高办案效率和办案质量，法律监督从被动监督、个案监督、碎片化监督向主动监督、类案监督、系统化监督转变，实现监督效率和效果的同步提升。
（五）充分运用检察智慧消除保护民营企业方面的制度和机制障碍
1.积极行使立法提案权，推动“重公轻私”法律的修订
《立法法》第十四条赋予最高检立法提案权，对刑法中存在的“国…‘民”有别的条款，最高检可以向全国人大提出法律案，推动法律修订。各级检察机关对工作中发现的区别对待不同产权主体的法律规定，可以上报最高检，由最高检进行甄别，对确有必要修改完善的，依法提出修订意见，积极推动实现对民营经济的平等法律保护。
2.推动检察机关统一审批审前强制措施的立法
为强化对侦查权的监督和制约，防止侦查机关滥用侦查权侵害民营企业和其他公民的合法权益，应当增加检察机关对侦查强制行为的司法审查职能。规定侦查机关在行使侦查强制行为时要向检察机关提出适用的申请，检察机关对该项申请的合法性和必要性进行审查，对符合法定条件的申请作出批准的决定，而对不符合法定条件的申请，则作出不予批准的决定。
3.赋予调查核实权的刚性保障
完善调查核实权行使的保障机制，明确规定被调查单位和个人的配合义务，对无正当理由拒不配合检察机关依法开展的调查核实工作的单位和个人，赋予检察机关违法责任追究权，适时修订相关法律规定。
4.推动公检法办案系统互联互通和跨部门数据共享
2019年7月在成都召开的政法领域全面深化改革推进会上，中央政法委书记郭声琨强调，加快推进全国跨部门大数据办案平台建设，实现办案系统互联互通、业务协同，有效解决检察机关获取监督信息渠道不畅的问题。检察机关应当抓住这一契机，加快打造检察机关与公安、法院、监狱的信息共享平台，努力实现检察机关与其他政法机关网上协同办案。利用大数据延伸检察触角，借助大数据分析，为检察监督提供案件线索，将法律监督从被动监督、个案监督、碎片化监督向主动监督、类案监督、系统化监督转变，实现监督效率和效果的同步提升。