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摘 要：针对行政审批的分类改革以及替代性制度建设相关内容，结合改革实践现状，做了简单的论述。从行政审批的分类改革实际情况来说，虽然获得了初步成效，但是改革举措分散化和碎片化等问题依然存在。尤其是多头多层审批和自制信息孤岛以及重审批轻监管问题，已经成为行政审批制度改革面临的主要问题。基于此，深度研究替代性制度的建设，有着重要的意义。
关键词：行政审批；分类改革；替代性；制度建设
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1004-7344（2018）29-0007-02
社会的发展，对行政审批工作，提出了新的要求，全面推行“最多跑一次”改革，成为了必然。为达到“最多跑一次”的目标，积极开展分类改革以及替代性制度建设，有着重要的意义。在具体实践中，各地区要结合自身实际情况，提出有效的手段，比如构建“三位一体政务服务管理模式”，推动改革发展。
1 行政审批类型
从类型角度来说，主要如下：①资源配置类。在市场经济下，重要领域的资源，依然由国家控制，在资源配置时，必然会产生行政审批。国家基于整体发展，控制资源总量，进而实现资源的连续使用以及优化配置。②市场进入类。从生产领域来说，计划经济发展模式下，国家是唯一投资主体。在市场经济发展模式下，投资主体多元化，不过市场进入审批制度延续，由各级政府和相关主管部门负责审批管理，规范企业进入市场行为。③危害控制类。此类行政审批，主要是为了保障公共安全和公共以及他人健康等，进而控制危害行为、危害物品等的审批。
2 行政审批制度改革面临的难题分析
2.1 多头多层审批
从行政审批改革实施实际情况来说，多头多层审批问题依旧存在。具体表现为，同个项目通过了县里审批后，还需要经过市里审批和省里审批。整个审批过程中，项目负责方需要在县里审核、通过市里论证和省里审批，轮回盖章，使得形成审批明面减少暗地里增加。一些部门和地方，对审批事项，以各种形式，比如打包或拆分，把一项变成多项，或者多项压缩为一项。多头多层审批的存在，使得某些部门利用行政审批，不断扩充权利，变相构建利益链条，影响着行政审批改革。
2.2 重视审批轻监管
从本质上来说，审批和监管是密切联系的共同体，缺一不可。进行行政审批改革，在取消和下放权利的同时，还需要强化监督管理，积极强化事中事后监管。从实际情况来说，多数地方都存在着只批不管或者该管不管等问题，成为行政审批的难题，阻碍着改革进程。
2.3 固守信息孤岛
信息化的发展，为行政审批改革提供了契机，借助网络信息技术，能够提高行政审批工作效率。不过某些部门将系统信息平台，作为其扩大自身权利的平台，死守信息，造成信息孤岛问题，影响着联动式审批的开展。表面上来说，信息孤岛是摆在行政审批改革面前的技术问题，实际上需要解决思想问题，即部门本位主义思想。
3 行政审批的分类改革与替代性制度建设建议
3.1 改革建议
3.1.1 深化改革方向
实际上行政审批改革的推进，要不断朝向纵深方向发展。这需要在思想上达成共识，积极破除思想阻力。①要明确改革的出发点。开展行政审批的分类改革，目的是优化区域发展环境，通过减少政府权利，来活化市场，推动改革发展。②要明确具体问题。改革的实施，要坚持问题导向。在行政审批的分类改革方面，重点把握群众反映的问题，注重质量，优化审批程序，减少审批成本。③要树立系统性思维。从行政审批的分类改革角度来说，其为系统工程，涉及的层级较多，因此要系统设计，以省为单位，统筹谋划，整合各方力量，整体推进。
3.1.2 全面落实改革
行政审批的分类改革，在大方向的引领下，要全面落实。以某市为例，在改革进程中，获得了不错的成效，各行政审批部门运行1a以来，总计办理各类审批事项31970件，社会满意程度较高，通过第三方测评，超过90%。其具体采取以下措施：①创新四分离运行模式。推行受理、审查、勘验、批准相互分离的模式，设置了独立运行的统一受理科室以及勘验科室，在具体运行中，前台负责综合受理，后台负责分类审批，实现了统一窗口出证，强化了对行政审批的把控。②优化行政审批流程。开展分类改革，不断优化审批流程，提高审批效率。该城市实行主管局长审批终结制，下放审批权利，调整了内部审批层级，合理的消减了29个签批环节。③重新制定投资项目办理流程。④实行行政审批标准化，规范行政审批。⑤积极开展网上政府建设，提高信息化水平。⑥同步推进县區改革[1]。
3.2 替代性制度建设策略
3.2.1 资源配置类
在改革方面来说，关于国家资源的所有制度，需要加快改革，完善配置机制，实行市场化配置。对国家垄断的资源，同样实行市场化配置，同时要构建科学合理的资源分配机制，提升资源管理的公平性。在替代性制度建设方面，由于才审批兼合同的出让模式，使得国有资源使用权出让环节，会形成许可法律关系和合同法律关系，造成了系列监管问题。究其原因，资源出让方面，混合运用了审批方式以及竞争方式。出让国有资源，当事人通过公平竞争的方式，并且支付相应的价款，获得资源使用权，虽然此权利存在公私之争，不过当事人的权利合法，受到物权法保护。在替代性制度建设方面，采用公平竞争形式，替代以往的审批；运用合同替代许可，具体执行时，利用契约，发挥法律控制的作用。国有资源竞争出让方面，应该取缔当前的审批以及合同模式，用合同制，来完全取代审批制。
3.2.2 市场进入类
对于市场进入类行政审批改革，要从项目审批和市场进入资质审批等方面入手。在具体实行中，投资项目审批制度的落实，是由主管行政机关负责审查投资项目，确定是否允许投资。从实际情况来说，投资项目比较广泛，而且数量很多。对于此情况，在进行审批时，要从项目的具体情况出发，实行审核制度和备案制度。同时要明确政府核准的具体范围，实行目录制度，对于不在目录内的项目，实行备案制度。废除市场进入资质制度，实行事中和事后监管制度，实现市场和资质制度的相互分离。除此之外，放松登记条件，降低进入门槛，推动社会和市场的健康发展。
关于替代性制度的建设，要积极推行备案制度，保证行政部门能够获得更多的投资以及生产经营信息，保障市场监管的有效实施。同时要推行黑名单制度，对失信单位和违法行为的不良生产单位，要加大监管力度，及时清理不适合经营的企业。除此之外，积极推行财政和税收的调节制度，用作市场调节，比如产能过剩的调节等[2]。
3.2.3 危害控制类
在危害控制类行政审批制度的改革中，存在着以下问题：①传统体制下，各类社会活动都在审批控制下。而且立法方面管控社会活动的思维没有发生转变，存在着一般性社会活动的审批立法。②监管职能交叉重叠，增加了审批流程的繁杂性，影响着执行效果。对于上述为例，在改革中，要重点对以管控社会活动为目的的审批制度改革。同时要按照相关法律规定，做好清理工作，规范审批事项。
替代性制度建设：在具体实践中，要积极构建市场和社会的自我规划制度，避免出现重复检验的情况，便于进入市场。实行此制度，国家放弃规定，企业放弃一部分经济活动，并且遵守自我限制协议，避免国家强制措施。除此之外，实行行业自治管理。在行业内部自行制度标准以及审批事项，行业协会拥有标准的制定权以及实施权。适当利用行政手段指导权利，在一定程度上替代行政强制，同时适用审批制度没有覆盖到的领域，能够发挥积极的作用[3]。
4 结束语
文中结合行政审批改革实践，对改革的具体实施，提出了策略。同时分析了三种不同的行政审批，从改革方向和替代性制度的构件方面入手，做了简单的论述，提出了具体的建设建议。
参考文献
[1]王华云.试析行政审批的分类改革与替代性制度建设[J].现代国企研究，2017（14）：163+165.
[2]沈满洪.生态文明制度建设：一个研究框架[J].中共浙江省委党校学报，2016，32（01）：81～86.
[3]王克稳.论行政审批的分类改革与替代性制度建设[J].中国法学，2015（02）：5～28.
收稿日期：2018-8-30
作者简介：詹艳霞（1983-），女，助理工程师，本科，从事用地行政审批工作。
关键词：行政审批；分类改革；替代性；制度建设
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1004-7344（2018）29-0007-02
社会的发展，对行政审批工作，提出了新的要求，全面推行“最多跑一次”改革，成为了必然。为达到“最多跑一次”的目标，积极开展分类改革以及替代性制度建设，有着重要的意义。在具体实践中，各地区要结合自身实际情况，提出有效的手段，比如构建“三位一体政务服务管理模式”，推动改革发展。
1 行政审批类型
从类型角度来说，主要如下：①资源配置类。在市场经济下，重要领域的资源，依然由国家控制，在资源配置时，必然会产生行政审批。国家基于整体发展，控制资源总量，进而实现资源的连续使用以及优化配置。②市场进入类。从生产领域来说，计划经济发展模式下，国家是唯一投资主体。在市场经济发展模式下，投资主体多元化，不过市场进入审批制度延续，由各级政府和相关主管部门负责审批管理，规范企业进入市场行为。③危害控制类。此类行政审批，主要是为了保障公共安全和公共以及他人健康等，进而控制危害行为、危害物品等的审批。
2 行政审批制度改革面临的难题分析
2.1 多头多层审批
从行政审批改革实施实际情况来说，多头多层审批问题依旧存在。具体表现为，同个项目通过了县里审批后，还需要经过市里审批和省里审批。整个审批过程中，项目负责方需要在县里审核、通过市里论证和省里审批，轮回盖章，使得形成审批明面减少暗地里增加。一些部门和地方，对审批事项，以各种形式，比如打包或拆分，把一项变成多项，或者多项压缩为一项。多头多层审批的存在，使得某些部门利用行政审批，不断扩充权利，变相构建利益链条，影响着行政审批改革。
2.2 重视审批轻监管
从本质上来说，审批和监管是密切联系的共同体，缺一不可。进行行政审批改革，在取消和下放权利的同时，还需要强化监督管理，积极强化事中事后监管。从实际情况来说，多数地方都存在着只批不管或者该管不管等问题，成为行政审批的难题，阻碍着改革进程。
2.3 固守信息孤岛
信息化的发展，为行政审批改革提供了契机，借助网络信息技术，能够提高行政审批工作效率。不过某些部门将系统信息平台，作为其扩大自身权利的平台，死守信息，造成信息孤岛问题，影响着联动式审批的开展。表面上来说，信息孤岛是摆在行政审批改革面前的技术问题，实际上需要解决思想问题，即部门本位主义思想。
3 行政审批的分类改革与替代性制度建设建议
3.1 改革建议
3.1.1 深化改革方向
实际上行政审批改革的推进，要不断朝向纵深方向发展。这需要在思想上达成共识，积极破除思想阻力。①要明确改革的出发点。开展行政审批的分类改革，目的是优化区域发展环境，通过减少政府权利，来活化市场，推动改革发展。②要明确具体问题。改革的实施，要坚持问题导向。在行政审批的分类改革方面，重点把握群众反映的问题，注重质量，优化审批程序，减少审批成本。③要树立系统性思维。从行政审批的分类改革角度来说，其为系统工程，涉及的层级较多，因此要系统设计，以省为单位，统筹谋划，整合各方力量，整体推进。
3.1.2 全面落实改革
行政审批的分类改革，在大方向的引领下，要全面落实。以某市为例，在改革进程中，获得了不错的成效，各行政审批部门运行1a以来，总计办理各类审批事项31970件，社会满意程度较高，通过第三方测评，超过90%。其具体采取以下措施：①创新四分离运行模式。推行受理、审查、勘验、批准相互分离的模式，设置了独立运行的统一受理科室以及勘验科室，在具体运行中，前台负责综合受理，后台负责分类审批，实现了统一窗口出证，强化了对行政审批的把控。②优化行政审批流程。开展分类改革，不断优化审批流程，提高审批效率。该城市实行主管局长审批终结制，下放审批权利，调整了内部审批层级，合理的消减了29个签批环节。③重新制定投资项目办理流程。④实行行政审批标准化，规范行政审批。⑤积极开展网上政府建设，提高信息化水平。⑥同步推进县區改革[1]。
3.2 替代性制度建设策略
3.2.1 资源配置类
在改革方面来说，关于国家资源的所有制度，需要加快改革，完善配置机制，实行市场化配置。对国家垄断的资源，同样实行市场化配置，同时要构建科学合理的资源分配机制，提升资源管理的公平性。在替代性制度建设方面，由于才审批兼合同的出让模式，使得国有资源使用权出让环节，会形成许可法律关系和合同法律关系，造成了系列监管问题。究其原因，资源出让方面，混合运用了审批方式以及竞争方式。出让国有资源，当事人通过公平竞争的方式，并且支付相应的价款，获得资源使用权，虽然此权利存在公私之争，不过当事人的权利合法，受到物权法保护。在替代性制度建设方面，采用公平竞争形式，替代以往的审批；运用合同替代许可，具体执行时，利用契约，发挥法律控制的作用。国有资源竞争出让方面，应该取缔当前的审批以及合同模式，用合同制，来完全取代审批制。
3.2.2 市场进入类
对于市场进入类行政审批改革，要从项目审批和市场进入资质审批等方面入手。在具体实行中，投资项目审批制度的落实，是由主管行政机关负责审查投资项目，确定是否允许投资。从实际情况来说，投资项目比较广泛，而且数量很多。对于此情况，在进行审批时，要从项目的具体情况出发，实行审核制度和备案制度。同时要明确政府核准的具体范围，实行目录制度，对于不在目录内的项目，实行备案制度。废除市场进入资质制度，实行事中和事后监管制度，实现市场和资质制度的相互分离。除此之外，放松登记条件，降低进入门槛，推动社会和市场的健康发展。
关于替代性制度的建设，要积极推行备案制度，保证行政部门能够获得更多的投资以及生产经营信息，保障市场监管的有效实施。同时要推行黑名单制度，对失信单位和违法行为的不良生产单位，要加大监管力度，及时清理不适合经营的企业。除此之外，积极推行财政和税收的调节制度，用作市场调节，比如产能过剩的调节等[2]。
3.2.3 危害控制类
在危害控制类行政审批制度的改革中，存在着以下问题：①传统体制下，各类社会活动都在审批控制下。而且立法方面管控社会活动的思维没有发生转变，存在着一般性社会活动的审批立法。②监管职能交叉重叠，增加了审批流程的繁杂性，影响着执行效果。对于上述为例，在改革中，要重点对以管控社会活动为目的的审批制度改革。同时要按照相关法律规定，做好清理工作，规范审批事项。
替代性制度建设：在具体实践中，要积极构建市场和社会的自我规划制度，避免出现重复检验的情况，便于进入市场。实行此制度，国家放弃规定，企业放弃一部分经济活动，并且遵守自我限制协议，避免国家强制措施。除此之外，实行行业自治管理。在行业内部自行制度标准以及审批事项，行业协会拥有标准的制定权以及实施权。适当利用行政手段指导权利，在一定程度上替代行政强制，同时适用审批制度没有覆盖到的领域，能够发挥积极的作用[3]。
4 结束语
文中结合行政审批改革实践，对改革的具体实施，提出了策略。同时分析了三种不同的行政审批，从改革方向和替代性制度的构件方面入手，做了简单的论述，提出了具体的建设建议。
参考文献
[1]王华云.试析行政审批的分类改革与替代性制度建设[J].现代国企研究，2017（14）：163+165.
[2]沈满洪.生态文明制度建设：一个研究框架[J].中共浙江省委党校学报，2016，32（01）：81～86.
[3]王克稳.论行政审批的分类改革与替代性制度建设[J].中国法学，2015（02）：5～28.
收稿日期：2018-8-30
作者简介：詹艳霞（1983-），女，助理工程师，本科，从事用地行政审批工作。