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国务委员兼国务院秘书长华建敏在2004年中央国家机关集中采购工作会议上，深刻阐述了实行政府采购制度的重要意义。他强调指出：“长期以来的分散采购方式，缺乏制度约束和监督机制，采购的随意性大，采购行为透明度低，形不成规模效益，也容易滋生腐败。而集中采购可以有效弥补分散采购的缺陷，通过集中招标，可以减少采购次数，降低采购成本；采购事务集中，透明度高，方便监督，降低监督成本；集中使用采购资金，可以获得规模效益，有利于实施国家有关政府采购的政策目标。因此，加大政府集中采购工作力度，是解决政府采购工作中存在的一些突出问题的有效途径。”
几年来的政府集中采购实践, 也证明了在我国实施政府集中采购，一是有利于充分发挥规模效益，二是有利于发挥政府采购的政策功能，三是有利于降低政府采购活动的监督成本，四是有利于形成公平的竞争环境。作为组织实施政府集中采购机构的政府采购中心，在落实和推行集中采购制度方面，做出了很大的贡献。但是近两年来，政府集中采购却遇到许多困难，集中采购机构也受到了严峻的挑战。
据资料分析，集中采购规模有逐年减少的趋势：2002年全国政府集中采购规模占总采购的72.8%,2003年由于出现了部门集中采购,因此，集中采购、部门集中采购、分散采购分别占总采购规模的61.8%，17.0%,21.2%; 2004年该比例分别为59.5%，21.4%,19%。分析以上数据得出集中采购规模有所下降，而部门集中采购有所增加，分散采购在20%左右。全国各地情况各有不同，但总体趋势是政府集中采购的规模在减小。据笔者所知，某市2004年政府集中采购规模为5亿，2005年骤降为2.1亿元，而该市总的政府采购规模为5.5亿元；某一中等城市2005年政府采购规模为5亿元，而集中采购规模只有4000万元左右等等。尽管全国政府采购的规模在逐年增加，但是集中采购规模却有逐年减少的趋势。
近两年来，政府集中采购业务被委托给社会招标代理机构的现象愈演愈烈。财政部近期又出台了《政府采购代理机构资格认定办法》的31号令，这使得社会中介机构参与政府采购更加合理合法。该《办法》的出台，一方面对于规范社会中介机构参与政府采购市场起到积极的作用，另一方面，也从政府角度阐明中介机构参与政府采购活动是名正言顺的。笔者不反对社会中介机构参与政府采购活动，而且认为，对于一些专业性、技术性有特殊要求的采购项目，由专业招投标公司进行招标可能效果更好一些，比如医院用医疗器械、科研用特殊设备等等。但是如果把大部分项目委托都委托中介机构去做，甚至把集中采购目录以内的一些常规标准化产品采购也由中介机构去做，那么集中采购机构还有存在的必要吗？再加之采购人以“项目特殊”为由，采取部门集中采购和分散采购。那么我国政府采购制度的模式是否还以集中采购为主？集中采购机构也受到了很大的挑战，下一步走向哪里？不知路在何方？
一、我国目前的集中采购机构设置现状分析
1.集中采购机构隶属关系五花八门
从国家和省的层面来看：各省（自治区）直辖市和省会城市、地级市和部分区县都成立了政府集中采购机构即政府采购中心。这些机构的隶属关系五花八门，真可谓“百花齐放”，据不完全统计有十几种之多。它们分别隶属于:省（市）政府直属；机关事务管理局；政府办公厅；国资委；发改委；财政厅（局）；财政局代管；行政上归财政局，业务上归财政局和机关事务管理局；接受市政府采购委员会领导；接受市政府采购专业技术顾问委员会和政府采购行政监督委员会领导； 机械设备成套局；公司性质，无上级。有的省市还设了两个政府采购中心，有的地区没按照政府采购法规定设立集中采购机构，也有的设了采购中心又被撤销等等。真可谓各地有各地的高招，各地有各地的打法。国家没有统一规定和具体说法，一句话，各地想怎么干就怎么干，集中采购机构设置处于无序状态。同时,国家有关部委也相继成立了集中采购机构：2003年成立了中央国家机关政府采购中心；2005年又成立了中共中央国家直属机关政府采购中心、国家税务总局采购中心、海关总署政府采购中心和中国人民银行采购中心等，负责本系统的政府集中采购工作。
从县(市)区级层面来看，也是怎么设的都有，《政府采购法》只是说设区的市、自治州以上人民政府可设集中采购机构，没说各县（市）区不能设集中采购机构。所以全国各县（市）区根据自己的实际情况大部分都设立了政府集中采购机构，有的是独立部门，有的和当地财政部门某个科室合署办公。
2.政府集中采购机构属性各式各样
虽然政府采购法第十六条规定，集中采购机构是非营利事业法人，但是全国的政府集中采购机构的属性既有事业单位依照（或参照）公务员管理的，如中央国家机关政府采购中心、深圳市政府采购中心、北京市政府采购中心等，也有事业单位财政全额拨款（独立法人）的，如上海市政府采购中心、长春市政府采购中心等，也有自筹自支的，如天津市政府采购中心，更有企业公司性质的，如重庆招标采购（集团）有限公司。总体来说，大部分采购中心属于事业单位独立法人和财政全额拨款。
3.政府集中采购机构级别有高有低
从国家层面来看，有正司级；省层面有正厅级和副厅级，也有正处级；从直辖市和省会城市来看，有市级、副局级和正处级；从县（市）区层面来看，有副处级、正科级和副科级等。
４.政府集中采购机构人员编制有多有少
从中央到省市（地州）县（市）区：人员编制从最少1—2个人，到最多50人不等。
5.内设机构有“处”有“部”
采购中心内设机构也是各有千秋，有的内部机构称“处”，如设办公室、综合处、招标处、采购处；大部分内设机构称“部”，如内设办公室、信息部、招标部、货物部、工程部、服务部等等。
6.内部工作流程各有特色
采购中心内部工作流程有三段式操作的，即把一个采购项目分为三段：落实需求、组织招标、履约验收，分别由不同的人完成；也有两段式操作，即落实需求和编写招标文件为一段，组织招标、签署合同为下一段；也有项目负责人制，即一个人对某个项目从头到尾负责到底。
简单分析目前我国政府集中采购设置存在的利弊，笔者认为，由于国家对政府采购执行机构隶属没有统一说法，对政府集中采购工作重视不够，没有一个专门的部门统一管理，任其自由发展。目前还没有人就政府集中采购机构隶属哪个部门更有利于政府采购工作健康发展进行深入的调研，但是这种五花八门的隶属关系，在实际的政府采购工作制造了不少问题：一是由于国家各级政府集中采购机构隶属不同的部门，使得国家有关政府采购的政策、法律和精神不能畅通地贯彻下去，中央级的采购中心对各省的采购中心没有领导和业务指导关系，各省级政府采购中心对各市级政府采购中心也没有领导和业务上指导关系，同样，各省（市）对各县（市）区也没有业务上的领导和指导关系。所以从国家到省、市、县（区），政府集中采购机构之间的链条是断开的，很多政府集中采购机构只能通过国际互联网获得国家的有关政府采购的文件、法律、法规，没有哪个部门向他们传达，集中采购机构也没有参加过上级召开的有关政府采购工作会议（各种媒体组织的会议或培训班除外），即所谓政令不通。同时，这种现象的存在也不利于政府集中采购机构之间的交流学习；二是隶属不同的部门，对政府采购工作的健康发展很不利，例如有的政府集中采购机构行政上隶属一个部门、业务上又隶属于另一个部门，工作很难开展。
这种现象的存在，实际上直接反映了两个问题，一是我国政府采购制度的模式是什么？要不要以集中采购为主？还要表面上集中实际上以委托中介机构采购、部门采购和分散采购为主的采购模式。二是集中采购机构还有没有存在的必要？目前我国很多地方政府集中采购工作出现了明显的倒退现象。这些都极大地影响了我国政府采购制度的推行，也影响我国政府采购政策功能的发挥和实现。国家有关部门和领导应该认真研究这些问题，特别是集中采购机构设置原则以及与财政监管部门的职责划分问题。
二、 政府集中采购机构面临的困境
1.集中采购机构的作用没有得到足够的重视和充分发挥
集中采购机构没有得到国家有关部门和领导的足够重视，没有充分发挥集中采购机构在全面推进政府采购制度改革中的重要作用。集中采购机构的设置和隶属关系五花八门，处于无序状态，机构属性各式各样，非常混乱；国家层面没有统一管理集中采购机构的机构；集中采购的规模效益不明显；政府集中采购机构没有任何行政权力，想做好做强的信心受到限制。
2.集中采购机构存在不断被弱化的趋势
目前，集中采购机构有逐渐被弱化的趋势，国内的外部环境对集中采购机构的健康发展很不利。具体表现在：
一是集中采购业务量在逐渐减少，而委托给社会招标公司的政府采购业务量却在逐年增加。
二是部门集中采购和分散采购（自采）在逐渐增多。财政监管部门凭借关系权重，不考虑政府集中采购目录，让某些“特殊”的采购人分散采购或变相分散采购，避开政府集中采购的事经常发生。由于监管部门的行政自由裁量权不受任何约束，导致集中采购和分散采购的界限越来越不清楚，只要某单位说“项目特殊”，或者上级领导有话，监管部门就可以把本应集中采购的项目批准为部门集中采购或分散采购。
三是监管部门直接把政府采购业务（包括集中采购目录以内的项目）委托给社会中介机构。这实际上是在弱化集中采购机构、排挤集中采购机构。华建敏秘书长在2004年中央国家机关集中采购工作会议上指出：“据我了解，有的部门将纳入集中采购目录的项目，委托社会中介代理机构进行采购，不惜花费高额的代理费用，这既不符合国务院的有关规定，也浪费了财政资金，应当坚决纠正。”为什么各地政府采购监管部门和一些采购人热衷于把集中采购目录以内的项目委托给社会中介机构呢？而且此种现象越来越严重呢？原因不排除中介机构“听话”，能够按照某些人的“旨意”办，能够满足采购人的各种要求，集中采购机构办不到的事中介机构可以办,各方利益都能得到满足，唯独国家受损失。
四是集中采购机构的职责范围在缩小。某些地方集中采购机构的职责范围只从接受采购计划开始到组织招标结束。实际上这种划分是把政府采购的完整链条人为地断开了，对整体政府采购工作开展十分不利，因为招标结束只是政府采购合同履约的开始，验证招标结果好坏最有效的办法就是看合同执行后的履约验收情况。
3.监管部门和集中采购机构职责划分不清
监管部门越位：一是在监管过程中，插手具体政府采购业务，有时干扰专家正常评标，甚至提出废标。二是监管部门当采购人，凡采用协议供货或公开招标方式采购的服务类项目，监管部门都要当采购人。采购监管部门虽然也是政府机关，但其身份特殊，它是负责对采购人、代理机构和供应商的管理和监督，监管部门如果当采购人如何对自己进行监督？
监管部门缺位：一是根据国家有关政策法规，认真研究如何发挥政府采购政策功能，支持中小企业发展，支持自主创新和支持购买国货和节能产品；对我国2007年12月开始加入GPA，开放我国政府采购市场做些什么等一系列方针政策的制定缺乏积极性；二是对如何扩大政府采购规模，如何把应该纳入政府采购的项目都纳入政府采购没有具体措施；三是对采购人的不良行为规范无力，对违约供应商的处罚不力。
监管部门错位：一是不依法审批采购项目的招标方式。特别是对单一来源方式审批把关不严。比如某地集中政府采购目录明确规定，50万元以上的项目采用公开招标方式，可是预算为900万元的土建项目却审批为单一来源采购，预算为280万元的网络工程项目审批为竞争性谈判等等。对于土建项目是不符合单一来源采购要求的，大家都知道哪个城市的建筑公司都不止一家。
现在采购人通过几年的政府采购实践摸索出一些“经验”，当他们发现在采购中心做工作很难达到自己目的时，开始从“根”上做工作，即做采购监管部门的工作，首先，争取把公开招标方式改为邀请招标或竞争性谈判，其次，把竞争性谈判方式改为单一来源方式，如果有力度可直接把公开招标改为单一来源方式。因为公开招标的方式是最公平，最具有竞争性而不容易搞小动作的，其他方式次之。单一来源是最不公平和没有竞争性的。据统计某地区2005年的政府集中采购，单一来源采购方式的资金占总采购额的20%以上，如此高的比例值得深思。而同年全国单一来源比例只为5.7%。
二是不依法审批部门集中采购和分散采购，部门集中采购实质上就是分散采购，因为它可以委托社会中介机构进行招标。很多项目严格意义上都应由集中采购机构招标，但是都由监管部门审批为部门采购或分散采购了。
三是不通过招标的方式委托社会中介机构。按照《政府采购法》规定“任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构”，但是事实上委托哪家社会中介机构招标都由监管部门来定，而且不按程序委托，后期可能存在寻租行为。
三、 借鉴发达国家政府采购经验，加强我国政府集中采购
1.美国联邦政府采购的做法
美国联邦政府采购已有两百多年的历史， 1949年以前，也是由各个部门依法自行采购，这种完全分散的采购模式造成了重复采购和效率低下。后来通过调查，发现分散采购组织管理的弊病，根据调查报告，美国国会制定了《联邦财产与行政事务服务法》，依据该法设立了联邦事务服务局，该局有权让所有的联邦政府机构进行采购，有权设立标准和规范，有权采购和储存物品，有权在政府部门之间调剂采购物品。1974年又成立了美国联邦采购政策办公室，负责制定统一的政府采购政策。
在美国，政府采购人员均属于政府公务员，政府采购专门的监督管理机构有联邦会计总署和联邦政府采购政策办公室，不存在与采购机构相对应的监督管理机构。
2.韩国的政府采购做法
韩国实行的是高度集中的政府采购。韩国中央政府在财政部下设采购厅，由采购厅统一负责政府集中采购工作。采购厅是副部级单位，厅长由总统任命，工作人员为国家公务员，完全独立自主操作。集中采购的程度是采取“集大放小”，根据不同的采购主体确定不同的限额标准。采购厅还有权接受并处理供应商的质疑。
3.香港特区政府采购做法
香港实行的是高度集中的政府采购制度，只有小额物品由各部门直接采购。所有的政府采购均由政府部门直接进行，不涉及任何中介机构。其政府采购机构是1938年成立的政府物料供应处，现为政府物流服务署。该署为香港特区政府的专职采购机构。
上述国家和地区政府集中采购机构的特点是（1）集中采购机构属于国家行政机关，集中采购机构的工作人员属于国家公务员，享有广泛的职权，这使得集中采购机构能够独立依法操作；（2）不专门设和采购中心相对应的采购监督机构；（3）政府采购不委托中介机构来做，都由集中采购机构来完成。不难看出，上述国家和地区的集中采购机构在实现政府采购目标方面起到了巨大的作用，特别是在实现政府采购的宏观调控功能方面，以及实现经济社会目标方面起到了不可替代的作用。
三、政府采购机构设置的几点建议
政府采购是我国财政支出改革的主要内容，是建立公共财政框架的必要措施，是市场经济国家通行的做法，是从源头上治理商业贿赂的治本之策。实行政府集中采购，有利于加强财政支出管理，提高财政资金的使用效益,促进廉政建设，其意义是十分重大的。针对目前我国政府采购存在的问题，提出以下几点建议：
1.国家有关部门和领导应高度重视政府采购工作
要进一步加深对政府采购制度建设重要性的认识，我国政府采购加入GPA已经有了时间表，开放政府采购市场已经进入倒计时，各部门之间的利益之争已上升到国家利益之争了。因此，要充分认识搞好政府采购的重要性和紧迫感，要把政府采购制度建设和我国经济发展、加入世贸组织和国际接轨紧密结合起来。对政府采购工作中存在的问题要及时解决，国家监察、审计、财政、集中采购机构以及各部门要密切配合、通力协作，共同推动政府采购制度的顺利实施。
2.完善相关配套制度，尽快出台《政府采购法》实施细则
为进一步规范政府采购行为，使政府采购工作的开展有更详细的法律依据，建议国家尽快出台政府采购法实施则，也要尽早着手修改《政府采购法》，以支持和促进政府采购制度改革的进一步发展；要加强政府采购计划管理和完善政府采购监管制度；建立有效的制约机制，让纪检、监察、审计等部门及社会各界参与对重大项目政府采购的监督检查，形成多层次、全方位的监督体系，有利于从源头上反击政府采购中的商业贿赂行为。
3.成立国家采购委员会
借鉴国外政府采购的经验，以及我国几年来政府采购的实践，建议设立国家政府采购委员会，统一负责全国政府采购的政策法规的制定、修订和监督执行，负责全国集中采购机构的管理，供应商投诉仲裁处理等工作。委员会下设政府采购局和政府采购仲采委员会。各级政府也相应设立政府采购委员会，委员会可不专设，只是由有关部门参与的协调性机构。
4.各级政府集中采购机构应隶属本级人民政府
鉴于目前政府集中采购机构隶属关系混乱的状况，政府应加强对集中采购机构建设的管理，笔者通过对目前国内集中采购机构的各种隶属关系的利弊分析，认为应该隶属于本级人民政府较合适。深圳模式、上海模式和山西模式值得借鉴：深圳市政府采购中心隶属深圳市政府；上海市成立了政府采购委会；山西省省级政府采购中心隶属山西省采购委员会领导。
本文入选“全国政府采购论文大赛优秀论文”
几年来的政府集中采购实践, 也证明了在我国实施政府集中采购，一是有利于充分发挥规模效益，二是有利于发挥政府采购的政策功能，三是有利于降低政府采购活动的监督成本，四是有利于形成公平的竞争环境。作为组织实施政府集中采购机构的政府采购中心，在落实和推行集中采购制度方面，做出了很大的贡献。但是近两年来，政府集中采购却遇到许多困难，集中采购机构也受到了严峻的挑战。
据资料分析，集中采购规模有逐年减少的趋势：2002年全国政府集中采购规模占总采购的72.8%,2003年由于出现了部门集中采购,因此，集中采购、部门集中采购、分散采购分别占总采购规模的61.8%，17.0%,21.2%; 2004年该比例分别为59.5%，21.4%,19%。分析以上数据得出集中采购规模有所下降，而部门集中采购有所增加，分散采购在20%左右。全国各地情况各有不同，但总体趋势是政府集中采购的规模在减小。据笔者所知，某市2004年政府集中采购规模为5亿，2005年骤降为2.1亿元，而该市总的政府采购规模为5.5亿元；某一中等城市2005年政府采购规模为5亿元，而集中采购规模只有4000万元左右等等。尽管全国政府采购的规模在逐年增加，但是集中采购规模却有逐年减少的趋势。
近两年来，政府集中采购业务被委托给社会招标代理机构的现象愈演愈烈。财政部近期又出台了《政府采购代理机构资格认定办法》的31号令，这使得社会中介机构参与政府采购更加合理合法。该《办法》的出台，一方面对于规范社会中介机构参与政府采购市场起到积极的作用，另一方面，也从政府角度阐明中介机构参与政府采购活动是名正言顺的。笔者不反对社会中介机构参与政府采购活动，而且认为，对于一些专业性、技术性有特殊要求的采购项目，由专业招投标公司进行招标可能效果更好一些，比如医院用医疗器械、科研用特殊设备等等。但是如果把大部分项目委托都委托中介机构去做，甚至把集中采购目录以内的一些常规标准化产品采购也由中介机构去做，那么集中采购机构还有存在的必要吗？再加之采购人以“项目特殊”为由，采取部门集中采购和分散采购。那么我国政府采购制度的模式是否还以集中采购为主？集中采购机构也受到了很大的挑战，下一步走向哪里？不知路在何方？
一、我国目前的集中采购机构设置现状分析
1.集中采购机构隶属关系五花八门
从国家和省的层面来看：各省（自治区）直辖市和省会城市、地级市和部分区县都成立了政府集中采购机构即政府采购中心。这些机构的隶属关系五花八门，真可谓“百花齐放”，据不完全统计有十几种之多。它们分别隶属于:省（市）政府直属；机关事务管理局；政府办公厅；国资委；发改委；财政厅（局）；财政局代管；行政上归财政局，业务上归财政局和机关事务管理局；接受市政府采购委员会领导；接受市政府采购专业技术顾问委员会和政府采购行政监督委员会领导； 机械设备成套局；公司性质，无上级。有的省市还设了两个政府采购中心，有的地区没按照政府采购法规定设立集中采购机构，也有的设了采购中心又被撤销等等。真可谓各地有各地的高招，各地有各地的打法。国家没有统一规定和具体说法，一句话，各地想怎么干就怎么干，集中采购机构设置处于无序状态。同时,国家有关部委也相继成立了集中采购机构：2003年成立了中央国家机关政府采购中心；2005年又成立了中共中央国家直属机关政府采购中心、国家税务总局采购中心、海关总署政府采购中心和中国人民银行采购中心等，负责本系统的政府集中采购工作。
从县(市)区级层面来看，也是怎么设的都有，《政府采购法》只是说设区的市、自治州以上人民政府可设集中采购机构，没说各县（市）区不能设集中采购机构。所以全国各县（市）区根据自己的实际情况大部分都设立了政府集中采购机构，有的是独立部门，有的和当地财政部门某个科室合署办公。
2.政府集中采购机构属性各式各样
虽然政府采购法第十六条规定，集中采购机构是非营利事业法人，但是全国的政府集中采购机构的属性既有事业单位依照（或参照）公务员管理的，如中央国家机关政府采购中心、深圳市政府采购中心、北京市政府采购中心等，也有事业单位财政全额拨款（独立法人）的，如上海市政府采购中心、长春市政府采购中心等，也有自筹自支的，如天津市政府采购中心，更有企业公司性质的，如重庆招标采购（集团）有限公司。总体来说，大部分采购中心属于事业单位独立法人和财政全额拨款。
3.政府集中采购机构级别有高有低
从国家层面来看，有正司级；省层面有正厅级和副厅级，也有正处级；从直辖市和省会城市来看，有市级、副局级和正处级；从县（市）区层面来看，有副处级、正科级和副科级等。
４.政府集中采购机构人员编制有多有少
从中央到省市（地州）县（市）区：人员编制从最少1—2个人，到最多50人不等。
5.内设机构有“处”有“部”
采购中心内设机构也是各有千秋，有的内部机构称“处”，如设办公室、综合处、招标处、采购处；大部分内设机构称“部”，如内设办公室、信息部、招标部、货物部、工程部、服务部等等。
6.内部工作流程各有特色
采购中心内部工作流程有三段式操作的，即把一个采购项目分为三段：落实需求、组织招标、履约验收，分别由不同的人完成；也有两段式操作，即落实需求和编写招标文件为一段，组织招标、签署合同为下一段；也有项目负责人制，即一个人对某个项目从头到尾负责到底。
简单分析目前我国政府集中采购设置存在的利弊，笔者认为，由于国家对政府采购执行机构隶属没有统一说法，对政府集中采购工作重视不够，没有一个专门的部门统一管理，任其自由发展。目前还没有人就政府集中采购机构隶属哪个部门更有利于政府采购工作健康发展进行深入的调研，但是这种五花八门的隶属关系，在实际的政府采购工作制造了不少问题：一是由于国家各级政府集中采购机构隶属不同的部门，使得国家有关政府采购的政策、法律和精神不能畅通地贯彻下去，中央级的采购中心对各省的采购中心没有领导和业务指导关系，各省级政府采购中心对各市级政府采购中心也没有领导和业务上指导关系，同样，各省（市）对各县（市）区也没有业务上的领导和指导关系。所以从国家到省、市、县（区），政府集中采购机构之间的链条是断开的，很多政府集中采购机构只能通过国际互联网获得国家的有关政府采购的文件、法律、法规，没有哪个部门向他们传达，集中采购机构也没有参加过上级召开的有关政府采购工作会议（各种媒体组织的会议或培训班除外），即所谓政令不通。同时，这种现象的存在也不利于政府集中采购机构之间的交流学习；二是隶属不同的部门，对政府采购工作的健康发展很不利，例如有的政府集中采购机构行政上隶属一个部门、业务上又隶属于另一个部门，工作很难开展。
这种现象的存在，实际上直接反映了两个问题，一是我国政府采购制度的模式是什么？要不要以集中采购为主？还要表面上集中实际上以委托中介机构采购、部门采购和分散采购为主的采购模式。二是集中采购机构还有没有存在的必要？目前我国很多地方政府集中采购工作出现了明显的倒退现象。这些都极大地影响了我国政府采购制度的推行，也影响我国政府采购政策功能的发挥和实现。国家有关部门和领导应该认真研究这些问题，特别是集中采购机构设置原则以及与财政监管部门的职责划分问题。
二、 政府集中采购机构面临的困境
1.集中采购机构的作用没有得到足够的重视和充分发挥
集中采购机构没有得到国家有关部门和领导的足够重视，没有充分发挥集中采购机构在全面推进政府采购制度改革中的重要作用。集中采购机构的设置和隶属关系五花八门，处于无序状态，机构属性各式各样，非常混乱；国家层面没有统一管理集中采购机构的机构；集中采购的规模效益不明显；政府集中采购机构没有任何行政权力，想做好做强的信心受到限制。
2.集中采购机构存在不断被弱化的趋势
目前，集中采购机构有逐渐被弱化的趋势，国内的外部环境对集中采购机构的健康发展很不利。具体表现在：
一是集中采购业务量在逐渐减少，而委托给社会招标公司的政府采购业务量却在逐年增加。
二是部门集中采购和分散采购（自采）在逐渐增多。财政监管部门凭借关系权重，不考虑政府集中采购目录，让某些“特殊”的采购人分散采购或变相分散采购，避开政府集中采购的事经常发生。由于监管部门的行政自由裁量权不受任何约束，导致集中采购和分散采购的界限越来越不清楚，只要某单位说“项目特殊”，或者上级领导有话，监管部门就可以把本应集中采购的项目批准为部门集中采购或分散采购。
三是监管部门直接把政府采购业务（包括集中采购目录以内的项目）委托给社会中介机构。这实际上是在弱化集中采购机构、排挤集中采购机构。华建敏秘书长在2004年中央国家机关集中采购工作会议上指出：“据我了解，有的部门将纳入集中采购目录的项目，委托社会中介代理机构进行采购，不惜花费高额的代理费用，这既不符合国务院的有关规定，也浪费了财政资金，应当坚决纠正。”为什么各地政府采购监管部门和一些采购人热衷于把集中采购目录以内的项目委托给社会中介机构呢？而且此种现象越来越严重呢？原因不排除中介机构“听话”，能够按照某些人的“旨意”办，能够满足采购人的各种要求，集中采购机构办不到的事中介机构可以办,各方利益都能得到满足，唯独国家受损失。
四是集中采购机构的职责范围在缩小。某些地方集中采购机构的职责范围只从接受采购计划开始到组织招标结束。实际上这种划分是把政府采购的完整链条人为地断开了，对整体政府采购工作开展十分不利，因为招标结束只是政府采购合同履约的开始，验证招标结果好坏最有效的办法就是看合同执行后的履约验收情况。
3.监管部门和集中采购机构职责划分不清
监管部门越位：一是在监管过程中，插手具体政府采购业务，有时干扰专家正常评标，甚至提出废标。二是监管部门当采购人，凡采用协议供货或公开招标方式采购的服务类项目，监管部门都要当采购人。采购监管部门虽然也是政府机关，但其身份特殊，它是负责对采购人、代理机构和供应商的管理和监督，监管部门如果当采购人如何对自己进行监督？
监管部门缺位：一是根据国家有关政策法规，认真研究如何发挥政府采购政策功能，支持中小企业发展，支持自主创新和支持购买国货和节能产品；对我国2007年12月开始加入GPA，开放我国政府采购市场做些什么等一系列方针政策的制定缺乏积极性；二是对如何扩大政府采购规模，如何把应该纳入政府采购的项目都纳入政府采购没有具体措施；三是对采购人的不良行为规范无力，对违约供应商的处罚不力。
监管部门错位：一是不依法审批采购项目的招标方式。特别是对单一来源方式审批把关不严。比如某地集中政府采购目录明确规定，50万元以上的项目采用公开招标方式，可是预算为900万元的土建项目却审批为单一来源采购，预算为280万元的网络工程项目审批为竞争性谈判等等。对于土建项目是不符合单一来源采购要求的，大家都知道哪个城市的建筑公司都不止一家。
现在采购人通过几年的政府采购实践摸索出一些“经验”，当他们发现在采购中心做工作很难达到自己目的时，开始从“根”上做工作，即做采购监管部门的工作，首先，争取把公开招标方式改为邀请招标或竞争性谈判，其次，把竞争性谈判方式改为单一来源方式，如果有力度可直接把公开招标改为单一来源方式。因为公开招标的方式是最公平，最具有竞争性而不容易搞小动作的，其他方式次之。单一来源是最不公平和没有竞争性的。据统计某地区2005年的政府集中采购，单一来源采购方式的资金占总采购额的20%以上，如此高的比例值得深思。而同年全国单一来源比例只为5.7%。
二是不依法审批部门集中采购和分散采购，部门集中采购实质上就是分散采购，因为它可以委托社会中介机构进行招标。很多项目严格意义上都应由集中采购机构招标，但是都由监管部门审批为部门采购或分散采购了。
三是不通过招标的方式委托社会中介机构。按照《政府采购法》规定“任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构”，但是事实上委托哪家社会中介机构招标都由监管部门来定，而且不按程序委托，后期可能存在寻租行为。
三、 借鉴发达国家政府采购经验，加强我国政府集中采购
1.美国联邦政府采购的做法
美国联邦政府采购已有两百多年的历史， 1949年以前，也是由各个部门依法自行采购，这种完全分散的采购模式造成了重复采购和效率低下。后来通过调查，发现分散采购组织管理的弊病，根据调查报告，美国国会制定了《联邦财产与行政事务服务法》，依据该法设立了联邦事务服务局，该局有权让所有的联邦政府机构进行采购，有权设立标准和规范，有权采购和储存物品，有权在政府部门之间调剂采购物品。1974年又成立了美国联邦采购政策办公室，负责制定统一的政府采购政策。
在美国，政府采购人员均属于政府公务员，政府采购专门的监督管理机构有联邦会计总署和联邦政府采购政策办公室，不存在与采购机构相对应的监督管理机构。
2.韩国的政府采购做法
韩国实行的是高度集中的政府采购。韩国中央政府在财政部下设采购厅，由采购厅统一负责政府集中采购工作。采购厅是副部级单位，厅长由总统任命，工作人员为国家公务员，完全独立自主操作。集中采购的程度是采取“集大放小”，根据不同的采购主体确定不同的限额标准。采购厅还有权接受并处理供应商的质疑。
3.香港特区政府采购做法
香港实行的是高度集中的政府采购制度，只有小额物品由各部门直接采购。所有的政府采购均由政府部门直接进行，不涉及任何中介机构。其政府采购机构是1938年成立的政府物料供应处，现为政府物流服务署。该署为香港特区政府的专职采购机构。
上述国家和地区政府集中采购机构的特点是（1）集中采购机构属于国家行政机关，集中采购机构的工作人员属于国家公务员，享有广泛的职权，这使得集中采购机构能够独立依法操作；（2）不专门设和采购中心相对应的采购监督机构；（3）政府采购不委托中介机构来做，都由集中采购机构来完成。不难看出，上述国家和地区的集中采购机构在实现政府采购目标方面起到了巨大的作用，特别是在实现政府采购的宏观调控功能方面，以及实现经济社会目标方面起到了不可替代的作用。
三、政府采购机构设置的几点建议
政府采购是我国财政支出改革的主要内容，是建立公共财政框架的必要措施，是市场经济国家通行的做法，是从源头上治理商业贿赂的治本之策。实行政府集中采购，有利于加强财政支出管理，提高财政资金的使用效益,促进廉政建设，其意义是十分重大的。针对目前我国政府采购存在的问题，提出以下几点建议：
1.国家有关部门和领导应高度重视政府采购工作
要进一步加深对政府采购制度建设重要性的认识，我国政府采购加入GPA已经有了时间表，开放政府采购市场已经进入倒计时，各部门之间的利益之争已上升到国家利益之争了。因此，要充分认识搞好政府采购的重要性和紧迫感，要把政府采购制度建设和我国经济发展、加入世贸组织和国际接轨紧密结合起来。对政府采购工作中存在的问题要及时解决，国家监察、审计、财政、集中采购机构以及各部门要密切配合、通力协作，共同推动政府采购制度的顺利实施。
2.完善相关配套制度，尽快出台《政府采购法》实施细则
为进一步规范政府采购行为，使政府采购工作的开展有更详细的法律依据，建议国家尽快出台政府采购法实施则，也要尽早着手修改《政府采购法》，以支持和促进政府采购制度改革的进一步发展；要加强政府采购计划管理和完善政府采购监管制度；建立有效的制约机制，让纪检、监察、审计等部门及社会各界参与对重大项目政府采购的监督检查，形成多层次、全方位的监督体系，有利于从源头上反击政府采购中的商业贿赂行为。
3.成立国家采购委员会
借鉴国外政府采购的经验，以及我国几年来政府采购的实践，建议设立国家政府采购委员会，统一负责全国政府采购的政策法规的制定、修订和监督执行，负责全国集中采购机构的管理，供应商投诉仲裁处理等工作。委员会下设政府采购局和政府采购仲采委员会。各级政府也相应设立政府采购委员会，委员会可不专设，只是由有关部门参与的协调性机构。
4.各级政府集中采购机构应隶属本级人民政府
鉴于目前政府集中采购机构隶属关系混乱的状况，政府应加强对集中采购机构建设的管理，笔者通过对目前国内集中采购机构的各种隶属关系的利弊分析，认为应该隶属于本级人民政府较合适。深圳模式、上海模式和山西模式值得借鉴：深圳市政府采购中心隶属深圳市政府；上海市成立了政府采购委会；山西省省级政府采购中心隶属山西省采购委员会领导。
本文入选“全国政府采购论文大赛优秀论文”