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摘要：行政程序对于促进行政权的合理行使、保障行政相对人的合法权益、促进行政效率的提高具有重要作用，我国行政程序的法律化虽然取得了一些可喜的成绩，但是仍存在着“重实体轻程序”、立法总体上较为落后、程序规范普遍存在操作性不强的缺陷等问题。本文针对这些现状，吸取西方国家行政程序法律精华，并结合我国行政程序法律化的实践，对行政程序法的基本原则和基本制度进行一些有益的探索。
关键词：行政程序；法律化；原则；制度
行政程序法律化是依法治国方略的基本要求，也是我国行政法治发展的必然趋势。推进行政程序法律化的发展，首先需要解决的问题是确立行政程序法的基本原则。确立什么样的基本原则，对行政程序法的具体内容关系极大。在不同的原则指导下制定的行政程序法，其具体规则和制度往往会有明显的差别。其次，行政程序法律化的具体表现形式为建立我国完整的行政程序法体系，在基本原则的价值理念指导下建立的与其相对应的法律制度将是行政程序法律化的具体实现路径。本文将对行政程序法应当确立的基本原则及基本制度做一些有益的探索。
一、我国行政程序法律化应当确立的基本原则
从我国国情出发，并参照西方国家的行政程序法律的科学精髓，我国行政程序法的基本原则应当包括以下内容：
(1)公正原则。公正原则是现代行政程序的起码原则，是行政民主化的必然要求，因此许多国家的行政程序法都贯彻了这一原则。行政程序法的公正原则，是指行政程序法的设定和适用应当符合公平正义的观念，避免和排除可能影响行政主体公正行使权力的各种因素，使行政相对人受到公正的对待。公正原则的核心是要通过适当的程序安排排除和避免那些可能导致不公正结果的因素。根据历史的经验，贯彻程序公正原则，避免导致不公正结果或者减少导致不公正结果的可能性，公正原则主要由以下程序制度表现出来：一是回避制度。即与当事人有利害关系的行政人员应当避免参与有关的行政行为，以免造成行为上有偏见的事实嫌疑。二是合议程序。即行政决定由若干行政人员经合议做出，以便充分表示行政决定的公正性。三是辩论程序。当事人各方有平等的陈述权。四是调查程序。即行政人员不抱偏见地了解必要的事实真相，而调查本身就是排除偏见的有效手段。
(2)公开原则。公开原则是指重大的行政行为，尤其是与公民权利义务直接相关的行政行为，要通过一定的行政程序让公民了解，这些行政行为主要是指行政规范，做出行政处理决定和处罚决定、实施强制执行以及实施行政司法的行为。公开原则是政府活动公开化在行政程序上的具体化，是公民参政权的延伸。行政行为的公开将提高公民对行政机关的信任度，使公民能够监督行政机关及其工作人员是否依法行政，从而帮助克服官僚主义，同时也有利于公民对于政府工作的了解。行政公开主要应包括两个方面的内容：一是情报公开。凡是涉及行政相对人权利义务的有关行政法规、规章、行政决定及政府据以做出相应决定的有关信息、资料、规则等，只要不属于保密范围的，都应向社会公开，任何公民或其他组织均有权依法查阅和复制。行政机关不得以任何方式强迫公民服从应公开而没有公开的法规、规章和文件。哪些属于应当保密的文件，法律必须做出明确、具体的规定，不存在自由裁量的余地。二是行为过程公开。这就要求行政机关在做出影响行政相对人权益的行为时，应当公开其做出该行为的时间、地点、性质、事实根据、法律依据、主要内容及相对人依法所享有的救济权利。
(3)效率原则。行政程序法的效率原则，是指行政程序的设计和适用应当有利于保证行政管理活动的效率，尽量减少不必要的或烦琐的环节、手续，以加快行政系统的运转速度，提高行政活动的效率。效率是行政管理的基本特征，也是其价值之所在。面对纷繁复杂、瞬息万变的社会，没有高效率的行政管理，国家的稳定、经济的发展都只能是一种美好的期待。行政与效率的这种本质联系，决定了行政程序法必须将效率作为其重要的或基本的目标。事实上，所有国家都在不同程度上把效率作为一条基本原则贯穿于各自的行政程序法中。不讲效率的行政程序法必然是没有生命力的。
(4)民主参与原则。有效参与是行政程序的核心。现代民主国家，都不会忽视行政相对人对行政过程的参与程度，特别是随着政府行政权力的不断扩大，委任立法的不断增多，仅仅依靠选举制、代议制来反映民意，实现民主已明显与形势不相适应了。公民对行政过程的参与机制便成为一个现在各国立法者不容忽视的问题。民主参与原则是行政程序法的基本原则之一，又是行政法制的必然要求。行政程序的民主参与原则是指行政程序的设计与运作应确保公民的有效参与，听取并体现公民的意见与呼声。其基本内涵是：公民有依照行政程序法的规定享有有效参与行政管理的权利；行政机关在进行决策、制定规范性文件时，应充分听取行政相对人的意见并赋予其知情权、申辩权、听证权等。
二、我国行政程序法律化应当建立的基本制度
行政程序法的基本制度是由行政程序法的基本原则决定的，是行政程序法基本原则的具体化。离开了行政程序法的基本制度，行政程序法的基本原则就难以得到实际的贯彻，难以发挥其应有的功能。因此，健全依法行政程序，在明确了基本原则之后，必须建立一系列完善的基本制度。我国的行政程序法应当确立哪些基本制度，对此，学者们的看法不尽相同。我们认为，行政程序法的基本制度应该是指那些具有普遍意义，能够反映行政程序法的总体特征的重要的程序制度。基于这种理解，笔者认为，我国行政程序法的基本制度应当包括以下几个方面：
(1)行政听证制度。听证是行政主体在做出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政主体告知决定理由和听证权利，使行政相对人有机会发表自己的观点、陈述自己的意见，这就使行政主体作出的行政决定更符合实际的一种法律制度。听证是现代行政程序法最主要的程序制度之一，是实现公正原则最重要的保证。可见，行政听证制度是行政程序的核心。离开行政听证程序，公正是难以实现的。由于听证具有十分重要的意义，因此，世界上许多国家都用法律把它作为基本的行政程序确定下来。其中以美国的听证制度最为完善。笔者认为，在完善我国的行政听证制度的过程中，需要注意解决好以下几个方面的问题：①听证制度的适用范围。听证是一种高成本的行政程序，举行听证需要政府额外付出一定的人力、物力和财力。正是由于这种原因，听证不可能适用于所有的行政行为。从实践方面看，各国都对听证的适用范围作了一定的限制。目前我国的听证制度的适用范围还十分有限，学术界普遍呼吁扩大听证的适用范围。笔者认为，从一般意义上来讲，扩大听证的适用范围是有必要的，但应当注意结合我国的国情，避免盲目地与西方国家攀比。鉴于听证制度在我国还处于创立阶段，需要摸索经验；同时，考虑到我国目前对行政成本的承受能力有限，现阶段我国的听证的适用范围不宜太大。为此，确定听证适用范围的标准宜采用“行为标准”，根据行政行为的性质和种类来确定听证的适用范围。这样一方面比较容易掌握，另一方面也便于将听证控制在一个适当的范围。当然，对于同一类行政行为，则可以根据对相对人权益影响程度来确定听证的适用范围。②听证的形式。听证采取什么形式进行，也是一个需要认真研究的问题。如果将听证仅仅理解为采取正式的听证会的形式进行的听证，那么听证的适用范围就会受到很大的限制。实际上，听证的实质是行政主体在作出行政决定之前听取利害关系人的意见，因此，听证的形式不一定只限于采取听证会的形式，还可以采取其他形式，如书面形式等。这样就比较容易扩大听证的适用范围，也可以使听证制度具有一定的灵活性。当然，对于听证的形式，应当在法律中明确加以规定。一般而言，除了事关重大事项的听证必须采取听证会的形式进行之外，其他事项的听证形式可以由行政主体根据实际情况进行决定。目前，我国行政听证制度主要有三种形式：行政立法听证、行政处罚听证、政府定价听证。政府定价听证开展比较正常，使用的形式比较多样，适用范围比较广泛，而其他两种形式则开展不正常，没有走上规范化、科学化的轨道。③听证的记录。为了防止听证流于形式，应当强化听证记录的法律意义。具体说，可以借鉴美国行政程序法中规定的“案卷排他原则”，要求行政主体将听证记录同听证过程中提供的相关文件一起做成听证案卷，并且只能以听证案卷过程中的材料作为行政决定的依据，案卷之外的未经过听证的材料不能作为行政决定的依据。行政听证制度应包括以下内容：一是告知和通知。告知是行政机关作出决定前将决定的事实和法律理由以法定形式告知利害关系人；通知是行政机关将有关的事项在法定期限内通知利害关系人，以使利害关系人做好听证的准备。二是公开听证。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，听证须公开进行。三是委托代理。在听证中，行政相对人不能参加听证的，可以委托代理人参加听证，以维护自己的合法权益。四是辩论。行政相对人对行政机关提出决定的事实和法律依据，可以提出质疑和反诘，从而使行政决定更加公正、合理。五是制作笔录。听证过程必须以笔录的形式进行保 存。
(2)行政公开制度。依法行政的内在要求之一是行政公开，因此，行政公开制度的确立和完善是我国推行依法治国方略的必然要求，是实现公正行政程序的前提和基础。行政公开亦称政务公开，是指行政主体的一切行政活动除法律规定不得公开的以外，一律公开，即必须将行政权力运行的法律依据、相关的情报资料以及行政过程与结果使相对人和公众知悉。行政公开是主权在民的体现，是民主政治之体现，其目的在于实现公民的知情权、了解权、政治参与权等基本人权，满足公民对信息的需要，促进公民对行政的参与，增加公民对行政机关的信赖，加强行政的透明度，防止权力腐败和权力不正当行使。正如杰佛逊所言：“阳光能够杀病菌，路灯以防小偷。”阳光是最好的防腐剂，公开是腐败的天敌，一切腐败行为都产生于“暗箱操作”和幕后交易。行政公开作为一种直接、快捷、广泛、低成本的政府管理方式，它能减少政务管理的中间环节，变“暗箱”为明示，保证行政管理行为的规范、明确、高效。行政公开作为现代行政的一项基本原则已为各国所确认，并通过一系列法律规定予以制度化、具体化。我国行政公开制度应包括两方面内容：一方面，行政机关制定或决定的文件、信息情报公开。一切政府文件除法律规定应保密的以外，应一律公开，不仅要公开通过的决议、决定、命令、文件等内容，而且要公开作出行政行为的依据。另一方面，行政机关的行政决策活动、行政过程及结果公开。不仅行政立法过程要公开，而且行政会议和行政决策也要公开。
(3)调查制度。调查制度，是指行政程序法所规定的有关行政主体的调查义务及获取行政信息的方式、手段和步骤的制度。调查是行政机关获得行政信息的手段。掌握必要的信息是行政主体迅速有效地进行行政管理的必要条件，也是其正确处理各种行政事务的基础。因此，任何行政行为都需要进行调查，也就是说，调查是实施行政行为的必经程序。调查的目的是要了解事实真相，因此，行政人员在调查过程中必须坚持实事求是的原则，广泛地、不抱偏见地搜集各种信息。此外，在调查过程中，行政主体有时需要向当事人或其他人获取信息，这必然会涉及个人或组织的权益。为了避免给个人或组织的合法权益造成损害，行政主体必须严格按照法律所规定的方式和步骤进行调查，而不能以调查的需要为由随心所欲。调查制度应该包括以下内容：第一，行政主体的调查义务，即行政主体在作出行政决定之前必须进行必要的调查；第二，行政主体的调查权，包括调查的范围、方法、手段等；第三，行政主体不履行调查义务的法律后果。
(4)回避制度。行政程序法的回避制度，是指与所处理的行政事务有利害关系的行政人员不得参与处理该项行政事务的程序制度。回避制度是公正原则的必然要求，英国普通法中的自然公正原则的基本内涵之一就是任何人不得为自己案件的法官。这一原则具体到行政领域，就是要求禁止与所处理的行政事务有利害关系的行政人员参与该事务的处理。规定回避程序的根本目的，是保证行政权力的公正行使，避免或排除因与处理的行政事务有利害关系的行政人员的参与而可能造成的偏见和不公正。回避程序是现代国家的行政程序法普遍确认或规定的基本制度之一。在英国，法律明确要求行政决定必须由与此决定没有财产方面的牵连或其他足以影响行政决定的公正性的非财产因素牵连的官员作出，否则，法官将宣布行政决定无效。回避程序在美国的《联邦行政程序法》中有更具体的规定。根据《联邦行政程序法》的规定，在实施行政行为的过程中，主持听证和作出裁决的人必须大公无私，无所偏袒。这一规定在美国法律中称为排除偏见原则。根据排除偏见原则，为了达到行政权力公平行使的目的，凡是在具体案件中存在法律偏见的行政人员都应当回避。按照美国法院的解释，法律偏见包括两个方面的内容：一是利害关系。利害关系主要是指经济上的利害。凡因案件的裁决而直接得到利益或丧失利益的人，就是具有利害关系的人。由与案件有利害关系的行政人员进行裁决，明显违反了任何人不能为自己案件的法官的原则。因此，与案件有利害关系的行政人员应当回避。引起回避的利害关系不以行政人员本人的切身利益为限，它还包括行政人员最近的亲属，如配偶或直系血亲的个人利害关系。二是个人的偏见。个人偏见是指行政人员对当事人一方或者其所属团体有偏爱或憎恶。由于这种偏爱或憎恶的存在，行政人员很难坚持公正的立场，因此，有个人偏见的行政人员也应当回避。美国行政程序中的回避分为主动回避和申请回避。从目前的情况看，我国行政程序的制度还存在一些需要进一步完善的问题，主要有四：其一，回避制度的规定还不是很具体，操作起来比较困难，比如，什么是“利害关系人”，法律并没有统一的界定。其二，有些规定不一致。比如，有的规定回避的条件是“有利害关系”，有的规定回避的条件是“有直接的利害关系”。其三，对违反回避制度的法律后果没有明确规定。其四，回避制度还没有作为一项普遍的程序制度建立起来，其使用范围还十分有限。
(5)告知制度。告知制度，是指行政主体在实施行政行为的过程中必须将与行政行为有关的情况及时地告诉和通知相对人的制度。告知制度主要包括以下程序规则：①表明身份程序。表明身份，是指行政机关及其行政工作人员在实施行政行为时应以适当的方式让有关当事人了解自己的公务身份。表明身份是行政主体负有的一项程序义务。要求行政主体在执行公务时表明身份，可以将行政主体置于相对人的监督之下，同时也有利于行政机关及其工作人员顺利地履行职务。当事人一旦明白了行政执法者的身份并且确认其具有合法性以后，就会自觉地给予协助和配合，这样就可以减少或避免行政管理过程中可能出现的阻力和障碍，使行政行为得以顺利进行。在实践中，行政主体表明身份的具体方式是多种多样的，就行政工作人员来说，表明身份的方式概括起来主要有两种，一种是佩戴某种公务标志，穿着制服，戴袖章或臂章等；另一种方式是出示证件，如工作证以及对证明执法具有合法主体资格的必不可少的其他证件。表明身份作为一种法律义务具有一定的强制性：行政主体如果在实施行政行为时不向当事人表明自己的身份，将构成程序上的违法；行政相对人在行政主体针对自己实施行政行为时，有权要求其出示证件或以其他方式证明其身份，行政主体不表明身份的，行政管理相对人有权拒绝服从，并且对因此而产生的后果不负任何责任，有关方面也不得因此追究行政管理相对人的责任。②通知程序。行政程序法中的通知，是指行政主体将特定的行政事项通知有关的行政相对人，以便其行使有关权利的程序。从通知的时间上来看，通知可以分为事先通知和事后通知。事先通知是指在正式作出行政决定之前所作的通知。例如我国《行政处罚法》规定，行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点。行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。这种通知就属于事先通知。事后通知是指行政主体作出行政决定以后所进行的通知。例如《行政处罚法》规定，行政处罚决定书应在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政决定书应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。这种通知属于事后通知。通知是行政主体的一项程序义务，行政主体不依法履行通知义务，将可能影响其实施的行政行为的法律效 力。
(6)审裁分离制度。审裁分离是指行政主体的审查案件职能和对案件裁决的职能，分别由其内部不同的机构或人员来行使，确保行政相对人的合法权益不受侵犯。在行政程序中，如果审查案件的人同时又具有对案件作裁决的权力，那么，行政相对人的合法权益就难以获得保障。因为，审查案件的人参与裁决案件，必然是以他调查审查案件时所获得的证据为基础，这种先入为主的意识妨碍其全面听取行政相对人提出的不同意见，必然影响案件的公正裁决。由于行政主体审裁案件不同于法院，法院审判案件是以独立的第三者身份的法律地位出现，而行政主体在行政案件中，既是案件的调查审查者又是案件的裁决者，职能分离对于行政主体来说尤为重要。因此，通过审裁分离制度可以在行政主体内部实现审查权与裁决权相互分离，达到相互制约，保证行政案件裁决的公正性，保证行政管理目标的顺利进行。根据不同情况，审裁分离可分别采取内部审裁分离、审裁完全分离两种形式。
作者单位：中国物资出版社
关键词：行政程序；法律化；原则；制度
行政程序法律化是依法治国方略的基本要求，也是我国行政法治发展的必然趋势。推进行政程序法律化的发展，首先需要解决的问题是确立行政程序法的基本原则。确立什么样的基本原则，对行政程序法的具体内容关系极大。在不同的原则指导下制定的行政程序法，其具体规则和制度往往会有明显的差别。其次，行政程序法律化的具体表现形式为建立我国完整的行政程序法体系，在基本原则的价值理念指导下建立的与其相对应的法律制度将是行政程序法律化的具体实现路径。本文将对行政程序法应当确立的基本原则及基本制度做一些有益的探索。
一、我国行政程序法律化应当确立的基本原则
从我国国情出发，并参照西方国家的行政程序法律的科学精髓，我国行政程序法的基本原则应当包括以下内容：
(1)公正原则。公正原则是现代行政程序的起码原则，是行政民主化的必然要求，因此许多国家的行政程序法都贯彻了这一原则。行政程序法的公正原则，是指行政程序法的设定和适用应当符合公平正义的观念，避免和排除可能影响行政主体公正行使权力的各种因素，使行政相对人受到公正的对待。公正原则的核心是要通过适当的程序安排排除和避免那些可能导致不公正结果的因素。根据历史的经验，贯彻程序公正原则，避免导致不公正结果或者减少导致不公正结果的可能性，公正原则主要由以下程序制度表现出来：一是回避制度。即与当事人有利害关系的行政人员应当避免参与有关的行政行为，以免造成行为上有偏见的事实嫌疑。二是合议程序。即行政决定由若干行政人员经合议做出，以便充分表示行政决定的公正性。三是辩论程序。当事人各方有平等的陈述权。四是调查程序。即行政人员不抱偏见地了解必要的事实真相，而调查本身就是排除偏见的有效手段。
(2)公开原则。公开原则是指重大的行政行为，尤其是与公民权利义务直接相关的行政行为，要通过一定的行政程序让公民了解，这些行政行为主要是指行政规范，做出行政处理决定和处罚决定、实施强制执行以及实施行政司法的行为。公开原则是政府活动公开化在行政程序上的具体化，是公民参政权的延伸。行政行为的公开将提高公民对行政机关的信任度，使公民能够监督行政机关及其工作人员是否依法行政，从而帮助克服官僚主义，同时也有利于公民对于政府工作的了解。行政公开主要应包括两个方面的内容：一是情报公开。凡是涉及行政相对人权利义务的有关行政法规、规章、行政决定及政府据以做出相应决定的有关信息、资料、规则等，只要不属于保密范围的，都应向社会公开，任何公民或其他组织均有权依法查阅和复制。行政机关不得以任何方式强迫公民服从应公开而没有公开的法规、规章和文件。哪些属于应当保密的文件，法律必须做出明确、具体的规定，不存在自由裁量的余地。二是行为过程公开。这就要求行政机关在做出影响行政相对人权益的行为时，应当公开其做出该行为的时间、地点、性质、事实根据、法律依据、主要内容及相对人依法所享有的救济权利。
(3)效率原则。行政程序法的效率原则，是指行政程序的设计和适用应当有利于保证行政管理活动的效率，尽量减少不必要的或烦琐的环节、手续，以加快行政系统的运转速度，提高行政活动的效率。效率是行政管理的基本特征，也是其价值之所在。面对纷繁复杂、瞬息万变的社会，没有高效率的行政管理，国家的稳定、经济的发展都只能是一种美好的期待。行政与效率的这种本质联系，决定了行政程序法必须将效率作为其重要的或基本的目标。事实上，所有国家都在不同程度上把效率作为一条基本原则贯穿于各自的行政程序法中。不讲效率的行政程序法必然是没有生命力的。
(4)民主参与原则。有效参与是行政程序的核心。现代民主国家，都不会忽视行政相对人对行政过程的参与程度，特别是随着政府行政权力的不断扩大，委任立法的不断增多，仅仅依靠选举制、代议制来反映民意，实现民主已明显与形势不相适应了。公民对行政过程的参与机制便成为一个现在各国立法者不容忽视的问题。民主参与原则是行政程序法的基本原则之一，又是行政法制的必然要求。行政程序的民主参与原则是指行政程序的设计与运作应确保公民的有效参与，听取并体现公民的意见与呼声。其基本内涵是：公民有依照行政程序法的规定享有有效参与行政管理的权利；行政机关在进行决策、制定规范性文件时，应充分听取行政相对人的意见并赋予其知情权、申辩权、听证权等。
二、我国行政程序法律化应当建立的基本制度
行政程序法的基本制度是由行政程序法的基本原则决定的，是行政程序法基本原则的具体化。离开了行政程序法的基本制度，行政程序法的基本原则就难以得到实际的贯彻，难以发挥其应有的功能。因此，健全依法行政程序，在明确了基本原则之后，必须建立一系列完善的基本制度。我国的行政程序法应当确立哪些基本制度，对此，学者们的看法不尽相同。我们认为，行政程序法的基本制度应该是指那些具有普遍意义，能够反映行政程序法的总体特征的重要的程序制度。基于这种理解，笔者认为，我国行政程序法的基本制度应当包括以下几个方面：
(1)行政听证制度。听证是行政主体在做出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政主体告知决定理由和听证权利，使行政相对人有机会发表自己的观点、陈述自己的意见，这就使行政主体作出的行政决定更符合实际的一种法律制度。听证是现代行政程序法最主要的程序制度之一，是实现公正原则最重要的保证。可见，行政听证制度是行政程序的核心。离开行政听证程序，公正是难以实现的。由于听证具有十分重要的意义，因此，世界上许多国家都用法律把它作为基本的行政程序确定下来。其中以美国的听证制度最为完善。笔者认为，在完善我国的行政听证制度的过程中，需要注意解决好以下几个方面的问题：①听证制度的适用范围。听证是一种高成本的行政程序，举行听证需要政府额外付出一定的人力、物力和财力。正是由于这种原因，听证不可能适用于所有的行政行为。从实践方面看，各国都对听证的适用范围作了一定的限制。目前我国的听证制度的适用范围还十分有限，学术界普遍呼吁扩大听证的适用范围。笔者认为，从一般意义上来讲，扩大听证的适用范围是有必要的，但应当注意结合我国的国情，避免盲目地与西方国家攀比。鉴于听证制度在我国还处于创立阶段，需要摸索经验；同时，考虑到我国目前对行政成本的承受能力有限，现阶段我国的听证的适用范围不宜太大。为此，确定听证适用范围的标准宜采用“行为标准”，根据行政行为的性质和种类来确定听证的适用范围。这样一方面比较容易掌握，另一方面也便于将听证控制在一个适当的范围。当然，对于同一类行政行为，则可以根据对相对人权益影响程度来确定听证的适用范围。②听证的形式。听证采取什么形式进行，也是一个需要认真研究的问题。如果将听证仅仅理解为采取正式的听证会的形式进行的听证，那么听证的适用范围就会受到很大的限制。实际上，听证的实质是行政主体在作出行政决定之前听取利害关系人的意见，因此，听证的形式不一定只限于采取听证会的形式，还可以采取其他形式，如书面形式等。这样就比较容易扩大听证的适用范围，也可以使听证制度具有一定的灵活性。当然，对于听证的形式，应当在法律中明确加以规定。一般而言，除了事关重大事项的听证必须采取听证会的形式进行之外，其他事项的听证形式可以由行政主体根据实际情况进行决定。目前，我国行政听证制度主要有三种形式：行政立法听证、行政处罚听证、政府定价听证。政府定价听证开展比较正常，使用的形式比较多样，适用范围比较广泛，而其他两种形式则开展不正常，没有走上规范化、科学化的轨道。③听证的记录。为了防止听证流于形式，应当强化听证记录的法律意义。具体说，可以借鉴美国行政程序法中规定的“案卷排他原则”，要求行政主体将听证记录同听证过程中提供的相关文件一起做成听证案卷，并且只能以听证案卷过程中的材料作为行政决定的依据，案卷之外的未经过听证的材料不能作为行政决定的依据。行政听证制度应包括以下内容：一是告知和通知。告知是行政机关作出决定前将决定的事实和法律理由以法定形式告知利害关系人；通知是行政机关将有关的事项在法定期限内通知利害关系人，以使利害关系人做好听证的准备。二是公开听证。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，听证须公开进行。三是委托代理。在听证中，行政相对人不能参加听证的，可以委托代理人参加听证，以维护自己的合法权益。四是辩论。行政相对人对行政机关提出决定的事实和法律依据，可以提出质疑和反诘，从而使行政决定更加公正、合理。五是制作笔录。听证过程必须以笔录的形式进行保 存。
(2)行政公开制度。依法行政的内在要求之一是行政公开，因此，行政公开制度的确立和完善是我国推行依法治国方略的必然要求，是实现公正行政程序的前提和基础。行政公开亦称政务公开，是指行政主体的一切行政活动除法律规定不得公开的以外，一律公开，即必须将行政权力运行的法律依据、相关的情报资料以及行政过程与结果使相对人和公众知悉。行政公开是主权在民的体现，是民主政治之体现，其目的在于实现公民的知情权、了解权、政治参与权等基本人权，满足公民对信息的需要，促进公民对行政的参与，增加公民对行政机关的信赖，加强行政的透明度，防止权力腐败和权力不正当行使。正如杰佛逊所言：“阳光能够杀病菌，路灯以防小偷。”阳光是最好的防腐剂，公开是腐败的天敌，一切腐败行为都产生于“暗箱操作”和幕后交易。行政公开作为一种直接、快捷、广泛、低成本的政府管理方式，它能减少政务管理的中间环节，变“暗箱”为明示，保证行政管理行为的规范、明确、高效。行政公开作为现代行政的一项基本原则已为各国所确认，并通过一系列法律规定予以制度化、具体化。我国行政公开制度应包括两方面内容：一方面，行政机关制定或决定的文件、信息情报公开。一切政府文件除法律规定应保密的以外，应一律公开，不仅要公开通过的决议、决定、命令、文件等内容，而且要公开作出行政行为的依据。另一方面，行政机关的行政决策活动、行政过程及结果公开。不仅行政立法过程要公开，而且行政会议和行政决策也要公开。
(3)调查制度。调查制度，是指行政程序法所规定的有关行政主体的调查义务及获取行政信息的方式、手段和步骤的制度。调查是行政机关获得行政信息的手段。掌握必要的信息是行政主体迅速有效地进行行政管理的必要条件，也是其正确处理各种行政事务的基础。因此，任何行政行为都需要进行调查，也就是说，调查是实施行政行为的必经程序。调查的目的是要了解事实真相，因此，行政人员在调查过程中必须坚持实事求是的原则，广泛地、不抱偏见地搜集各种信息。此外，在调查过程中，行政主体有时需要向当事人或其他人获取信息，这必然会涉及个人或组织的权益。为了避免给个人或组织的合法权益造成损害，行政主体必须严格按照法律所规定的方式和步骤进行调查，而不能以调查的需要为由随心所欲。调查制度应该包括以下内容：第一，行政主体的调查义务，即行政主体在作出行政决定之前必须进行必要的调查；第二，行政主体的调查权，包括调查的范围、方法、手段等；第三，行政主体不履行调查义务的法律后果。
(4)回避制度。行政程序法的回避制度，是指与所处理的行政事务有利害关系的行政人员不得参与处理该项行政事务的程序制度。回避制度是公正原则的必然要求，英国普通法中的自然公正原则的基本内涵之一就是任何人不得为自己案件的法官。这一原则具体到行政领域，就是要求禁止与所处理的行政事务有利害关系的行政人员参与该事务的处理。规定回避程序的根本目的，是保证行政权力的公正行使，避免或排除因与处理的行政事务有利害关系的行政人员的参与而可能造成的偏见和不公正。回避程序是现代国家的行政程序法普遍确认或规定的基本制度之一。在英国，法律明确要求行政决定必须由与此决定没有财产方面的牵连或其他足以影响行政决定的公正性的非财产因素牵连的官员作出，否则，法官将宣布行政决定无效。回避程序在美国的《联邦行政程序法》中有更具体的规定。根据《联邦行政程序法》的规定，在实施行政行为的过程中，主持听证和作出裁决的人必须大公无私，无所偏袒。这一规定在美国法律中称为排除偏见原则。根据排除偏见原则，为了达到行政权力公平行使的目的，凡是在具体案件中存在法律偏见的行政人员都应当回避。按照美国法院的解释，法律偏见包括两个方面的内容：一是利害关系。利害关系主要是指经济上的利害。凡因案件的裁决而直接得到利益或丧失利益的人，就是具有利害关系的人。由与案件有利害关系的行政人员进行裁决，明显违反了任何人不能为自己案件的法官的原则。因此，与案件有利害关系的行政人员应当回避。引起回避的利害关系不以行政人员本人的切身利益为限，它还包括行政人员最近的亲属，如配偶或直系血亲的个人利害关系。二是个人的偏见。个人偏见是指行政人员对当事人一方或者其所属团体有偏爱或憎恶。由于这种偏爱或憎恶的存在，行政人员很难坚持公正的立场，因此，有个人偏见的行政人员也应当回避。美国行政程序中的回避分为主动回避和申请回避。从目前的情况看，我国行政程序的制度还存在一些需要进一步完善的问题，主要有四：其一，回避制度的规定还不是很具体，操作起来比较困难，比如，什么是“利害关系人”，法律并没有统一的界定。其二，有些规定不一致。比如，有的规定回避的条件是“有利害关系”，有的规定回避的条件是“有直接的利害关系”。其三，对违反回避制度的法律后果没有明确规定。其四，回避制度还没有作为一项普遍的程序制度建立起来，其使用范围还十分有限。
(5)告知制度。告知制度，是指行政主体在实施行政行为的过程中必须将与行政行为有关的情况及时地告诉和通知相对人的制度。告知制度主要包括以下程序规则：①表明身份程序。表明身份，是指行政机关及其行政工作人员在实施行政行为时应以适当的方式让有关当事人了解自己的公务身份。表明身份是行政主体负有的一项程序义务。要求行政主体在执行公务时表明身份，可以将行政主体置于相对人的监督之下，同时也有利于行政机关及其工作人员顺利地履行职务。当事人一旦明白了行政执法者的身份并且确认其具有合法性以后，就会自觉地给予协助和配合，这样就可以减少或避免行政管理过程中可能出现的阻力和障碍，使行政行为得以顺利进行。在实践中，行政主体表明身份的具体方式是多种多样的，就行政工作人员来说，表明身份的方式概括起来主要有两种，一种是佩戴某种公务标志，穿着制服，戴袖章或臂章等；另一种方式是出示证件，如工作证以及对证明执法具有合法主体资格的必不可少的其他证件。表明身份作为一种法律义务具有一定的强制性：行政主体如果在实施行政行为时不向当事人表明自己的身份，将构成程序上的违法；行政相对人在行政主体针对自己实施行政行为时，有权要求其出示证件或以其他方式证明其身份，行政主体不表明身份的，行政管理相对人有权拒绝服从，并且对因此而产生的后果不负任何责任，有关方面也不得因此追究行政管理相对人的责任。②通知程序。行政程序法中的通知，是指行政主体将特定的行政事项通知有关的行政相对人，以便其行使有关权利的程序。从通知的时间上来看，通知可以分为事先通知和事后通知。事先通知是指在正式作出行政决定之前所作的通知。例如我国《行政处罚法》规定，行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点。行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。这种通知就属于事先通知。事后通知是指行政主体作出行政决定以后所进行的通知。例如《行政处罚法》规定，行政处罚决定书应在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政决定书应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。这种通知属于事后通知。通知是行政主体的一项程序义务，行政主体不依法履行通知义务，将可能影响其实施的行政行为的法律效 力。
(6)审裁分离制度。审裁分离是指行政主体的审查案件职能和对案件裁决的职能，分别由其内部不同的机构或人员来行使，确保行政相对人的合法权益不受侵犯。在行政程序中，如果审查案件的人同时又具有对案件作裁决的权力，那么，行政相对人的合法权益就难以获得保障。因为，审查案件的人参与裁决案件，必然是以他调查审查案件时所获得的证据为基础，这种先入为主的意识妨碍其全面听取行政相对人提出的不同意见，必然影响案件的公正裁决。由于行政主体审裁案件不同于法院，法院审判案件是以独立的第三者身份的法律地位出现，而行政主体在行政案件中，既是案件的调查审查者又是案件的裁决者，职能分离对于行政主体来说尤为重要。因此，通过审裁分离制度可以在行政主体内部实现审查权与裁决权相互分离，达到相互制约，保证行政案件裁决的公正性，保证行政管理目标的顺利进行。根据不同情况，审裁分离可分别采取内部审裁分离、审裁完全分离两种形式。
作者单位：中国物资出版社