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长期以来我国收入差距持续扩大。从国际发展的经验来看，基尼系数超过0.4就进入了贫富差距拉大的黄灯区，0.5则是红色警戒线，高于这个水平，说明收入差距过大，可能导致经济发展失衡和社会发展失序。无论是世界银行的测算，还是国家统计局公布的数据，目前我国基尼系数都超过0.46，并且仍呈现出继续扩大的趋势。缓解收入差距扩大趋势，是促进社会公平、建设和谐社会的必然要求。
一、如何判断我国收入差距状况
要对收入差距状况形成全面的判断，应该考虑三个层面的问题：一是收入差距水平是否在合理范围内，二是收入差距是否在可承受范围内，三是收入差距变动是否在政府的控制能力范围内。
（一）收入差距水平是否合理
判断的标准并不在于差距水平的高低，而是取决于前因（即差距形成的原因是否合理）和后果（是否对经济社会产生消极影响）。我们的初步判断是：“当前我国居民收入差距过大，已经超过了合理界限。主要表现在：
1、收入差距很大程度上是由不合理因素（如城乡分割、地区差异、行业垄断等），甚至是非法因素如腐败造成的。
2、收入差距过大已经对经济社会发展形成了一定的负面影响，如影响到消费的增长，也影响到社会心态的和谐。
（二）收入差距是否在可承受范围内
对承受力的判断标准，更多的是基于差距产生的后果，一是宏观上，是否对经济社会发展造成了破坏性的影响，引发经济波动甚至经济危机；二是微观上，是否超过了居民的心理承受能力，引发社会冲突甚至社会动荡。我们的判断是：收入差距水平仍在社会可承受范围内，但已成为潜在的社会风险因素。主要表现在：
1、当前经济持续发展、城乡居民收入水平都有不同程度提高，社会心态相对平和。据我们对中西部地区160个县城乡居民的问卷调查，认为当前社会较为公平和非常公平的合计37%，认为当前社会很不公平的占34.3%，说不清的占28.8%。公平感得分接近中性。
2、当前收入差距承受力已经接近限值，如果差距进一步扩大，将面临引发社会冲突的极大风险，频繁发生的群体性事件不断敲响我们的警钟。同一调查显示，城乡居民认为腐败和贫富差距是当前最严重的社会问题。
（三）收入差距扩大是否可以控制
对差距可控性的判断标准，主要体现在调节手段的有效性上。在初次分配阶段，差距产生的不合理因素或不公平因素越大，则差距缩小的潜在可能性也越大，但最终效果则取决于能否有效消除不合理因素和不公平因素。再分配阶段，再分配政策的缺失，也为缩小收入差距提供了干预空间，同样其效果取决于能否有效发挥再分配调节手段的作用。我们的判断建立在政府缓解差距扩大的决心和预期的调节手段上，因而较为乐观：在公平分配的目标下，收入差距扩大的趋势能够得到有效缓解。
1、消除初次分配领域的不公平因素的政策手段，有三种类型：（1）长期性的制度变革，如城乡二元结构，区域非均衡发展，完善市场机制等；（2）需要长期努力，但近期内能见成效的措施，如反腐败，垄断行业改革等；（3）近期内能有效解决问题的政策，如最低工资、企业内部分配制度改革等。在今后一段时期内，三种政策手段都会对调节收入差距产生一定贡献。
2、再分配政策对收入差距调节力度弱，收入差距调节有较大的缓冲余地。其中完善城乡社会保障制度条件趋于成熟；税收制度改革仍在酝酿，但调节收入差距的税收手段得到越来越多的运用；公共财政体系的建立将保障低收入群体更多地受益于政府公共支出。
二、我国收入差距扩大的主要因素
初次分配秩序混乱、再分配调节力度不足，是我国当前收入分配制度存在的突出问题，也是造成收入差距不断扩大的主要制度性因素。
（一）初次分配秩序混乱
初次分配个人收入差距扩大，其中既有合理的因素，如在坚持起点平等的原则上，按劳分配为主，生产要素参与分配，会在不同程度上扩大个人的收入差距。同时也有不合理的因素，如由于城乡分割、地区差异性政策造成的竞争起点不平等，以及行业垄断形成的高收入等。另外，更有腐败等不合法因素。
（二）再分配调节力度弱
收入再分配阶段可以分为两个过程：一是转移支出，其主要手段是税收；二是转移收入，其主要手段是社会保障和政府公共支出。无论税收政策还是社会保障政策，对收入差距的调节作用都不明显。
税收政策的调节作用不合理。目前我国在初次分配环节的税收，大概占到GDP的18%之间，高于多数西方国家，如美国是8.5%，德国、法国、意大利等欧洲国家一般在10—14%左右。在再分配环节，主要是所得税占GDP的比重，美国8.5%，德国12.9%，法国14.3%，加拿大13.7%；而我国只占7%左右。说明我国在初次分配环节税收比重比较高，而再分配环节税收比重比较低。也就是说，我们在鼓励生产创造和调节社会收入差距上还没有很好地利用税收政策的有效性。
转移收入的调节作用较弱。首先，救济性再分配力度小，特别是农村社会保障制度还没有建立。其次，补偿性再分配机制不健全，工伤保险覆盖面较小，2005年参保人数仅8478万人。第三，保险性再分配的覆盖面片小。到2005年，城镇职工参加基本养老保险、基本医疗保险和失业保险的人数仅相当于城镇从业人员总数的48%、36.9%、39%。农村社会养老保险长期处于停滞甚至萎缩状态，目前参保人数仅为5000多万，领取养老金人口不到农村老年人口的4%。第四，城镇社会保障是社会统筹与个人账户相结合的模式，且以个人账户为主，农村则是完全储蓄积累模式，虽然有政府的中介作用，但很少涉及收入再分配和政府转移支付。第五，对弱势群体的公共转移支付力度不够，公正性再分配对收入的调节作用还不明显。第六，无论是救济性再分配、补偿性再分配、还是保险性再分配，着眼点都放在城镇居民身上，进一步加大了城乡差距。
三、缓解收入差距扩大的制度安排
（一）实现公平分配的制度框架
公平分配是起点公平、过程公平和结果公平的统一。缓解收入差距扩大趋势，需要根据不同阶段公平缺失的类型和原因，采取相应的政策措施。因而，实现公平分配的目标，也需要从起点、过程和结果三个方面入手，相应的政策体系包括：起点干预政策体系，过程干预政策体系，结果干预政策体系。
（二）实现公平分配的政策路径分析
1．起点干预政策体系
宏观干预政策：由于我国当前的城乡二元结构以及区域不均衡发展，城乡之间、不同地区之间在起跑线上就处于不平等的地位。因此，需要通过城乡统筹发展和实施区域开发战略，缩小地区、城乡之间的差距，为不同地区的企业和居民创造公平的竞争环境和公平的分配秩序。
微观干预政策：着眼于为个体提供公平发展的机会，主要表现为教育和培训、就业服务、以及公共医疗卫生服务等公共服务的均等化。
2．过程干预政策体系
其基本目标是维护初次收入分配的过程公平，建立公平的初次分配秩序。主要包括完善要素市场，规范市场主体行为、改革产权制度，完善工资制度等政策手段，以及改革造成不合理收入的相关制度等。
3．结果干预政策体系
是在初次分配基础上对收入的再调节，其基本原则是结果公平。其基本政策路径是：着力提高低收入者收入水平，扩大中等收入者比重，有效调节过高收入。相应的政策手段包括税收政策（调整过高收入阶层）、公共财政政策（扩大中等收入阶层，救助低收入阶层），社会保障政策（扩大中等收入阶层、保障低收入阶层）。公共财政支出和社会保障制度的最大受益人群无疑是低收入阶层，同时，教育、就业等公共服务支出还为中低收入阶层提高收入创造公平的机会，有助于扩大中等收入阶层规模；社会保障制度还平和中等收入阶层的社会心态，有助于形成社会和谐稳定的中坚力量。
四、缓解收入差距扩大的阶段性目标及政策手段的选择
更加注重社会公平是今后我国收入分配制度改革的主旋律。在当前收入差距不断扩大的形势下，首要的目标是努力缓解收入差距扩大的趋势，在此基础上，考虑逐步缩小收入差距。根据小康社会的远景设想，到2015年我国将初步实现现代化，预期人均GDP将达到3000美元左右；到2020年全面建设小康社会将达到阶段性目标，预期人均GDP达到4000—5000美元。与和谐社会目标相一致，转型期分配制度改革的目标可以表述为：
总体目标：完善公平的分配制度，促进社会公平和社会和谐。收入差距扩大趋势减缓并逐步缩小，到2020年稳定在0.4以内；城乡、区域发展趋于协调；初次分配：理顺分配秩序和分配关系,完善市场机制；再分配：健全有效的调节手段，完善再分配机制。
实现公平分配是一个长期的过程，需要各项政策措施协调推进。在不同阶段，针对所面临问题的类型和成因，以及解决问题的紧迫性、严重性和操作性，又须确定不同政策的优先权，明确各项政策措施着力点。
基础性改革：贯穿转型期改革的全过程（2007—2020年）
目标：完善市场机制，规范收入分配关系，合理收入差距。
政策组合：基础性改革的原则性目标是实现起点公平和过程公平，相应的政策组合包括两个方面：一是优化发展环境，二是完善市场机制。两者是促进公平分配的制度平台，但从改革的难度看，不可能在短期内就可以完成任务，势必贯穿整个转型期。
政策重点一：经济增长方式和发展战略的选择。
国际和国内经济发展的经验表明，仅仅依靠收入分配政策并不能从根本上改善收入分配不公的问题，经济发展战略的选择往往起着关键性的作用。其中，经济增长方式的转变、城乡统筹发展、区域协调发展战略对我国收入分配公平有显著的影响。
政策重点二：完善劳动力市场；规范市场主体行为；改革产权制度。
建立社会主义市场经济是一个长期的过程，其中完善要素市场、规范市场主体行为、改革产权制度是推进公平分配，保障收入分配的过程公平的前提和基础。
（一）第一阶段：2007—2010年
目标：初次收入分配趋于合理，收入差距增长趋势放缓，基尼系数保持在0.5之内。
政策组合：这一阶段主要解决收入分配中面临的迫切问题。首先，这一时期仍将是我国经济高速发展时期，国家仍会继续鼓励个人合法提高收入；在市场机制作用下，按劳分配和按要素分配会得到更进一步体现，初次分配的收入差距会进一步扩大。另一方面，为低收入者提供基本生活保障是最为紧迫的任务，提高低收入者的收入水平，是在不阻碍合法收入增长前提下，缓解收入差距最为有效的手段。通过再分配手段的调节，特别是社会保障制度的完善，收入差距扩大的趋势有望得到缓解，基尼系数能够控制在5%以内。与此同时，这一时期也是收入分配秩序较为混乱的阶段，必须同步加大对腐败的打击力度、对垄断的限制，才能在收入差距扩大的过程中维持平和的社会心态。相应的政策组合包括三个主要内容：
政策重点一：以农村最低生活保障、农村医疗保险、农村养老保险为重点，完善社会保障制度。根据我们的测算，如果农村最低生活保障覆盖当前2365万贫困人口，根据保障水平不同，需要财政支出190亿元（月人均补差40元）—260亿元（月人均补差70元）。按260亿元投入模拟测算，可以使农村内部基尼系数下降5.05%，使全国基尼系数下降1.03%。
同样，如果按照月人均100元的支付标准，农村养老保险领取比例由当前的4%提高到10%，全国基尼系数可以下降0.79%；如果提高到50%，基尼系数可以下降1.97%。
政策重点二：（1）理顺劳动分配的市场关系，以最低工资制度和工资集体协商机制为重点，完善企业工资形成和工资增长机制，着重提高一线工人（包括农民工）工资水平；（2）以国有单位工资改革为重点，完善体制内分配关系；建立非国有企业工资形成和增长机制，扩大中等收入阶层比重。
劳动分配关系的理顺，一方面可以直接提高低收入者的收入水平；另一方面可以有效扩大中等收入者比重。这将对缩小收入差距产生长期而显著的效果。
政策重点三：垄断行业改革，反腐倡廉，尽可能减少不合理、不合法收入。
收入差距大不会必然导致社会动荡，不合理的收入差距才是社会动荡的潜在风险因素。目前，垄断行业、腐败是导致民怨极大的两个问题。
（二）第二阶段：2011—2015年
目标：初次分配关系逐步理顺，收入差距水平趋于稳定或略有回落，收入增长更为合理，到2015年基尼系数保持在0.45以内。
政策组合：在这一阶段，当前影响收入分配公平的一些中长期问题将逐步得到解决，相应的政策组合有三个重点：一是建立公共财政体系，初步实现公共服务均等化；二是完善税收制度，合理调节中高收入；三是加速推进城乡协调发展、地区协调发展。
政策重点一：建立和完善公共财政制度，初步实现教育、就业等公共服务均等化。教育、就业、医疗等公共服务主要通过提升弱势群体的人力资本，达到提高其收入水平的目的。这对缩小收入差距虽然只是一个间接的过程，但却是扩大中等收入阶层、从根本上改善收入分配格局的有效途径。
政策重点二：完善税收制度，初步形成有效调节收入差距的税收体系。直接税特别是个人所得税是调解收入差距的有效手段。英国2004年通过直接税使其基尼系数下降了5.8%。比照国际经验，发达国家个人所得税占税收总收入的比重一般为30—50%，发展中国家也达到8—12%。2005年中国这一比重为6.78%，2006年又下降为6.52%。
政策重点三：城乡一体化进程加快，区域发展战略取得阶段性成效，城乡差距、地区差距进一步缩小。城乡差距对当前全国收入差距的贡献约占30—40%，而地区差距的贡献也在20%左右。城乡、地区协调发展的加快，无疑会对缓解收入差距扩大趋势产生积极作用。
（三）第三阶段：2015—2020年
目标：初次分配制度基本完善，收入差距水平进一步回落，基尼系数保持在0.4以内。
政策组合：这一阶段的重点是，对前期改革遗留问题和新出现问题的攻坚，初次分配秩序基本趋于合理，再分配制度趋于完善，改革重点应该落实在对公平分配有决定性意义的长期性制度建设上。通过有效的制度安排，收入差距水平应该能够回归到合理的范围内。
政策重点一：完善要素市场、规范经济主体行为、合理化产权制度，初步形成公平有效的初次分配秩序。
政策重点二：再分配调节机制进一步完善，公平的分配制度模式初步形成。
政策重点三：城乡一体化和区域协调发展进程加快，城乡、地区差距显著缩小。
（作者单位：国家发展改革委经济所）
一、如何判断我国收入差距状况
要对收入差距状况形成全面的判断，应该考虑三个层面的问题：一是收入差距水平是否在合理范围内，二是收入差距是否在可承受范围内，三是收入差距变动是否在政府的控制能力范围内。
（一）收入差距水平是否合理
判断的标准并不在于差距水平的高低，而是取决于前因（即差距形成的原因是否合理）和后果（是否对经济社会产生消极影响）。我们的初步判断是：“当前我国居民收入差距过大，已经超过了合理界限。主要表现在：
1、收入差距很大程度上是由不合理因素（如城乡分割、地区差异、行业垄断等），甚至是非法因素如腐败造成的。
2、收入差距过大已经对经济社会发展形成了一定的负面影响，如影响到消费的增长，也影响到社会心态的和谐。
（二）收入差距是否在可承受范围内
对承受力的判断标准，更多的是基于差距产生的后果，一是宏观上，是否对经济社会发展造成了破坏性的影响，引发经济波动甚至经济危机；二是微观上，是否超过了居民的心理承受能力，引发社会冲突甚至社会动荡。我们的判断是：收入差距水平仍在社会可承受范围内，但已成为潜在的社会风险因素。主要表现在：
1、当前经济持续发展、城乡居民收入水平都有不同程度提高，社会心态相对平和。据我们对中西部地区160个县城乡居民的问卷调查，认为当前社会较为公平和非常公平的合计37%，认为当前社会很不公平的占34.3%，说不清的占28.8%。公平感得分接近中性。
2、当前收入差距承受力已经接近限值，如果差距进一步扩大，将面临引发社会冲突的极大风险，频繁发生的群体性事件不断敲响我们的警钟。同一调查显示，城乡居民认为腐败和贫富差距是当前最严重的社会问题。
（三）收入差距扩大是否可以控制
对差距可控性的判断标准，主要体现在调节手段的有效性上。在初次分配阶段，差距产生的不合理因素或不公平因素越大，则差距缩小的潜在可能性也越大，但最终效果则取决于能否有效消除不合理因素和不公平因素。再分配阶段，再分配政策的缺失，也为缩小收入差距提供了干预空间，同样其效果取决于能否有效发挥再分配调节手段的作用。我们的判断建立在政府缓解差距扩大的决心和预期的调节手段上，因而较为乐观：在公平分配的目标下，收入差距扩大的趋势能够得到有效缓解。
1、消除初次分配领域的不公平因素的政策手段，有三种类型：（1）长期性的制度变革，如城乡二元结构，区域非均衡发展，完善市场机制等；（2）需要长期努力，但近期内能见成效的措施，如反腐败，垄断行业改革等；（3）近期内能有效解决问题的政策，如最低工资、企业内部分配制度改革等。在今后一段时期内，三种政策手段都会对调节收入差距产生一定贡献。
2、再分配政策对收入差距调节力度弱，收入差距调节有较大的缓冲余地。其中完善城乡社会保障制度条件趋于成熟；税收制度改革仍在酝酿，但调节收入差距的税收手段得到越来越多的运用；公共财政体系的建立将保障低收入群体更多地受益于政府公共支出。
二、我国收入差距扩大的主要因素
初次分配秩序混乱、再分配调节力度不足，是我国当前收入分配制度存在的突出问题，也是造成收入差距不断扩大的主要制度性因素。
（一）初次分配秩序混乱
初次分配个人收入差距扩大，其中既有合理的因素，如在坚持起点平等的原则上，按劳分配为主，生产要素参与分配，会在不同程度上扩大个人的收入差距。同时也有不合理的因素，如由于城乡分割、地区差异性政策造成的竞争起点不平等，以及行业垄断形成的高收入等。另外，更有腐败等不合法因素。
（二）再分配调节力度弱
收入再分配阶段可以分为两个过程：一是转移支出，其主要手段是税收；二是转移收入，其主要手段是社会保障和政府公共支出。无论税收政策还是社会保障政策，对收入差距的调节作用都不明显。
税收政策的调节作用不合理。目前我国在初次分配环节的税收，大概占到GDP的18%之间，高于多数西方国家，如美国是8.5%，德国、法国、意大利等欧洲国家一般在10—14%左右。在再分配环节，主要是所得税占GDP的比重，美国8.5%，德国12.9%，法国14.3%，加拿大13.7%；而我国只占7%左右。说明我国在初次分配环节税收比重比较高，而再分配环节税收比重比较低。也就是说，我们在鼓励生产创造和调节社会收入差距上还没有很好地利用税收政策的有效性。
转移收入的调节作用较弱。首先，救济性再分配力度小，特别是农村社会保障制度还没有建立。其次，补偿性再分配机制不健全，工伤保险覆盖面较小，2005年参保人数仅8478万人。第三，保险性再分配的覆盖面片小。到2005年，城镇职工参加基本养老保险、基本医疗保险和失业保险的人数仅相当于城镇从业人员总数的48%、36.9%、39%。农村社会养老保险长期处于停滞甚至萎缩状态，目前参保人数仅为5000多万，领取养老金人口不到农村老年人口的4%。第四，城镇社会保障是社会统筹与个人账户相结合的模式，且以个人账户为主，农村则是完全储蓄积累模式，虽然有政府的中介作用，但很少涉及收入再分配和政府转移支付。第五，对弱势群体的公共转移支付力度不够，公正性再分配对收入的调节作用还不明显。第六，无论是救济性再分配、补偿性再分配、还是保险性再分配，着眼点都放在城镇居民身上，进一步加大了城乡差距。
三、缓解收入差距扩大的制度安排
（一）实现公平分配的制度框架
公平分配是起点公平、过程公平和结果公平的统一。缓解收入差距扩大趋势，需要根据不同阶段公平缺失的类型和原因，采取相应的政策措施。因而，实现公平分配的目标，也需要从起点、过程和结果三个方面入手，相应的政策体系包括：起点干预政策体系，过程干预政策体系，结果干预政策体系。
（二）实现公平分配的政策路径分析
1．起点干预政策体系
宏观干预政策：由于我国当前的城乡二元结构以及区域不均衡发展，城乡之间、不同地区之间在起跑线上就处于不平等的地位。因此，需要通过城乡统筹发展和实施区域开发战略，缩小地区、城乡之间的差距，为不同地区的企业和居民创造公平的竞争环境和公平的分配秩序。
微观干预政策：着眼于为个体提供公平发展的机会，主要表现为教育和培训、就业服务、以及公共医疗卫生服务等公共服务的均等化。
2．过程干预政策体系
其基本目标是维护初次收入分配的过程公平，建立公平的初次分配秩序。主要包括完善要素市场，规范市场主体行为、改革产权制度，完善工资制度等政策手段，以及改革造成不合理收入的相关制度等。
3．结果干预政策体系
是在初次分配基础上对收入的再调节，其基本原则是结果公平。其基本政策路径是：着力提高低收入者收入水平，扩大中等收入者比重，有效调节过高收入。相应的政策手段包括税收政策（调整过高收入阶层）、公共财政政策（扩大中等收入阶层，救助低收入阶层），社会保障政策（扩大中等收入阶层、保障低收入阶层）。公共财政支出和社会保障制度的最大受益人群无疑是低收入阶层，同时，教育、就业等公共服务支出还为中低收入阶层提高收入创造公平的机会，有助于扩大中等收入阶层规模；社会保障制度还平和中等收入阶层的社会心态，有助于形成社会和谐稳定的中坚力量。
四、缓解收入差距扩大的阶段性目标及政策手段的选择
更加注重社会公平是今后我国收入分配制度改革的主旋律。在当前收入差距不断扩大的形势下，首要的目标是努力缓解收入差距扩大的趋势，在此基础上，考虑逐步缩小收入差距。根据小康社会的远景设想，到2015年我国将初步实现现代化，预期人均GDP将达到3000美元左右；到2020年全面建设小康社会将达到阶段性目标，预期人均GDP达到4000—5000美元。与和谐社会目标相一致，转型期分配制度改革的目标可以表述为：
总体目标：完善公平的分配制度，促进社会公平和社会和谐。收入差距扩大趋势减缓并逐步缩小，到2020年稳定在0.4以内；城乡、区域发展趋于协调；初次分配：理顺分配秩序和分配关系,完善市场机制；再分配：健全有效的调节手段，完善再分配机制。
实现公平分配是一个长期的过程，需要各项政策措施协调推进。在不同阶段，针对所面临问题的类型和成因，以及解决问题的紧迫性、严重性和操作性，又须确定不同政策的优先权，明确各项政策措施着力点。
基础性改革：贯穿转型期改革的全过程（2007—2020年）
目标：完善市场机制，规范收入分配关系，合理收入差距。
政策组合：基础性改革的原则性目标是实现起点公平和过程公平，相应的政策组合包括两个方面：一是优化发展环境，二是完善市场机制。两者是促进公平分配的制度平台，但从改革的难度看，不可能在短期内就可以完成任务，势必贯穿整个转型期。
政策重点一：经济增长方式和发展战略的选择。
国际和国内经济发展的经验表明，仅仅依靠收入分配政策并不能从根本上改善收入分配不公的问题，经济发展战略的选择往往起着关键性的作用。其中，经济增长方式的转变、城乡统筹发展、区域协调发展战略对我国收入分配公平有显著的影响。
政策重点二：完善劳动力市场；规范市场主体行为；改革产权制度。
建立社会主义市场经济是一个长期的过程，其中完善要素市场、规范市场主体行为、改革产权制度是推进公平分配，保障收入分配的过程公平的前提和基础。
（一）第一阶段：2007—2010年
目标：初次收入分配趋于合理，收入差距增长趋势放缓，基尼系数保持在0.5之内。
政策组合：这一阶段主要解决收入分配中面临的迫切问题。首先，这一时期仍将是我国经济高速发展时期，国家仍会继续鼓励个人合法提高收入；在市场机制作用下，按劳分配和按要素分配会得到更进一步体现，初次分配的收入差距会进一步扩大。另一方面，为低收入者提供基本生活保障是最为紧迫的任务，提高低收入者的收入水平，是在不阻碍合法收入增长前提下，缓解收入差距最为有效的手段。通过再分配手段的调节，特别是社会保障制度的完善，收入差距扩大的趋势有望得到缓解，基尼系数能够控制在5%以内。与此同时，这一时期也是收入分配秩序较为混乱的阶段，必须同步加大对腐败的打击力度、对垄断的限制，才能在收入差距扩大的过程中维持平和的社会心态。相应的政策组合包括三个主要内容：
政策重点一：以农村最低生活保障、农村医疗保险、农村养老保险为重点，完善社会保障制度。根据我们的测算，如果农村最低生活保障覆盖当前2365万贫困人口，根据保障水平不同，需要财政支出190亿元（月人均补差40元）—260亿元（月人均补差70元）。按260亿元投入模拟测算，可以使农村内部基尼系数下降5.05%，使全国基尼系数下降1.03%。
同样，如果按照月人均100元的支付标准，农村养老保险领取比例由当前的4%提高到10%，全国基尼系数可以下降0.79%；如果提高到50%，基尼系数可以下降1.97%。
政策重点二：（1）理顺劳动分配的市场关系，以最低工资制度和工资集体协商机制为重点，完善企业工资形成和工资增长机制，着重提高一线工人（包括农民工）工资水平；（2）以国有单位工资改革为重点，完善体制内分配关系；建立非国有企业工资形成和增长机制，扩大中等收入阶层比重。
劳动分配关系的理顺，一方面可以直接提高低收入者的收入水平；另一方面可以有效扩大中等收入者比重。这将对缩小收入差距产生长期而显著的效果。
政策重点三：垄断行业改革，反腐倡廉，尽可能减少不合理、不合法收入。
收入差距大不会必然导致社会动荡，不合理的收入差距才是社会动荡的潜在风险因素。目前，垄断行业、腐败是导致民怨极大的两个问题。
（二）第二阶段：2011—2015年
目标：初次分配关系逐步理顺，收入差距水平趋于稳定或略有回落，收入增长更为合理，到2015年基尼系数保持在0.45以内。
政策组合：在这一阶段，当前影响收入分配公平的一些中长期问题将逐步得到解决，相应的政策组合有三个重点：一是建立公共财政体系，初步实现公共服务均等化；二是完善税收制度，合理调节中高收入；三是加速推进城乡协调发展、地区协调发展。
政策重点一：建立和完善公共财政制度，初步实现教育、就业等公共服务均等化。教育、就业、医疗等公共服务主要通过提升弱势群体的人力资本，达到提高其收入水平的目的。这对缩小收入差距虽然只是一个间接的过程，但却是扩大中等收入阶层、从根本上改善收入分配格局的有效途径。
政策重点二：完善税收制度，初步形成有效调节收入差距的税收体系。直接税特别是个人所得税是调解收入差距的有效手段。英国2004年通过直接税使其基尼系数下降了5.8%。比照国际经验，发达国家个人所得税占税收总收入的比重一般为30—50%，发展中国家也达到8—12%。2005年中国这一比重为6.78%，2006年又下降为6.52%。
政策重点三：城乡一体化进程加快，区域发展战略取得阶段性成效，城乡差距、地区差距进一步缩小。城乡差距对当前全国收入差距的贡献约占30—40%，而地区差距的贡献也在20%左右。城乡、地区协调发展的加快，无疑会对缓解收入差距扩大趋势产生积极作用。
（三）第三阶段：2015—2020年
目标：初次分配制度基本完善，收入差距水平进一步回落，基尼系数保持在0.4以内。
政策组合：这一阶段的重点是，对前期改革遗留问题和新出现问题的攻坚，初次分配秩序基本趋于合理，再分配制度趋于完善，改革重点应该落实在对公平分配有决定性意义的长期性制度建设上。通过有效的制度安排，收入差距水平应该能够回归到合理的范围内。
政策重点一：完善要素市场、规范经济主体行为、合理化产权制度，初步形成公平有效的初次分配秩序。
政策重点二：再分配调节机制进一步完善，公平的分配制度模式初步形成。
政策重点三：城乡一体化和区域协调发展进程加快，城乡、地区差距显著缩小。
（作者单位：国家发展改革委经济所）