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近年来，上海市按照中央精神，结合本地实际，坚持“以居住为主、以市民消费为主、以普通商品住房为主”的原则，加快完善房地产市场体系和住房保障体系，初步形成了廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、动迁安置房“四位一体”的住房保障体系。
一、加强组织领导，出台实施细则
2011年1月26日，国务院办公厅下发了《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发[2011]1号,下称“1号文件”)，上海市委、市政府主要领导高度重视，立即召集各相关管理部门召开专题会议，要求从政治和全局的高度，充分认识加强房地产市场调控的重要意义，坚决贯彻中央要求，尽快出台本市实施意见。1月31日，经市政府同意，上海市人民政府办公厅印发了《关于本市贯彻〈国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知〉实施意见的通知》（沪府办发[2011]6号,下称《实施意见》），明确采取税收、信贷、行政、土地等政策措施，多管齐下，有效遏制投资投机性购房，逐步解决居民住房问题，促进上海房地产市场平稳健康发展。
3月底，上海按照“1号文件”精神及住房和城乡建设部的工作要求，确定并向社会公布了2011年度全市新建住房价格控制目标，即新建住房价格涨幅低于全市年度生产总值和城乡居民人均可支配收入的增长水平，新建保障性住房面积高于商品住房面积，居民住房保障水平明显提高。该目标对于合理引导社会预期，努力实现新建住房价格基本稳定，具有积极作用。
二、加强执行力度，保证实施效果
《实施意见》公布后，本市房管、发改、建设、财政、税务、央行、银监、人保、统计、公积金等相关职能部门各司其职、协同配合，确保国家和本市各项房地产市场调控政策措施落到实处。
1.严格执行住房限售政策。按照国家有关规定，本市对住房限售政策进行了细化，制定了操作口径，对限售范围、户籍居民家庭认定、家庭拥有住房套数认定，子女购房、集体户口和军人购房等问题予以明确。要求采取承诺加审核的方式，在签约、预告登记、转移登记三道环节进行把关。在限售政策执行过程中，交易登记部门严格审核把关，对非本市户籍居民家庭购房人提供的纳税或社保证明存在不同版本、操作中难以把握等情况，市房管局会同市人保局、地税局，对非本市户籍居民纳税或社保缴纳证明格式进行了统一，运用技术手段。对通过一次性补缴个税的方式作为购房条件的漏洞进行了弥补。为防止限售政策引发的解约与合同纠纷，市政府法制办、市房管局、市工商局、市高院等部门还共同研究防范措施，修改了合同示范文本，增加了提示条款。
2.加强房地产税收征管。2011年1月28日，经国务院批准，本市正式启动个人住房征收房产税试点工作，成立了市、区两级房产税征收试点工作小组，建立了工作机制，明确了部门职责，试点工作稳步推进。根据国家有关规定，认真落实税收政策调整，严格执行房产交易的契税、个人所得税、营业税征收规定，并采用个人承诺、纳税记录查询等方法堵塞征管漏洞。还根据国家税务总局文件，结合本市实际，按不同的销售价格，差别化确定住宅开发项目土地增值税预征率，即住宅开发项目销售均价低于项目所在区域（区域按外环内、外环外划分）上一年度新建商品住房平均价格的，预征率为2%；高于但不超过1倍的，预征率为3. 5%；超过1倍的，预征率为5%。
3.严格执行差别化住房信贷政策。人民银行上海总部通过召开房地产金融联席会议、组织开展房地产信贷导向评估等方式，进一步加大房地产信贷窗口指导力度，坚决禁止金融机构各种变相规避政策的做法，严格放贷标准并强化贷后管理，确保差别化住房信贷政策落实到位。上海银监局也向辖内银行业转发了《关于做好住房金融服务和加强风险管理的通知》，要求各银行业金融机构坚决贯彻执行调控政策，根据风险状况合理确定首付比例、贷款利率，积极配合有关部门落实好住房限售政策。针对差别化住房信贷政策执行中发现的“假离婚”、“假税单”等突出问题，央行和银监部门还主动与民政、税务、房管等部门沟通，要求各商业银行加强信息核查，进一步提高了政策执行力。本市住房公积金个贷政策也及时调整，先后停止了公积金大（装）修贷款和对第三套住房的贷款，降低了对第二套住房的贷款额度，停止对购买第三套及以上住房的公积金贷款，并通过信息化手段、开展专项检查等方式加强监管，确保政策执行。
4.确保住房用地供应。按照国务院和国土资源部的有关精神，依据上海土地利用总体规划和年度用地要求，结合年度住房建设规划和保障性住房建设开工目标，上海2011年住房用地供应目标为适当增加住宅供应总量，继续优化住房用地供应，确保四类保障性安居工程用地不低于住房建设用地总量的70%，同时确保商品住房供应量不低于前两年的平均供应量。此外，坚持按照“公开、公平、公正”要求，严格规范住房用地出让行为，加大土地合同履约监管，建立土地交易监测预警体系，保持土地出让价格稳定。
5.加强违规查处力度。本市还加大违法违规行为的查处曝光力度，加强房地产交易秩序整治，重点对房地产开发企业在取得预售许可证前，以VIP卡方式变相收取定金等违规销售行为给予警告、责令限期改正、罚款等行政处罚，并将处理结果上网公示，通报证监、银监、税务等部门进一步采取监管措施。工商部门也对房地产中介机构不诚信经营、违规收取拥金、违法广告等行为加强监管，并督促房地产中介机构做好“五公示、两示范”工作，及时指导纠正公示不规范行为，为调控政策的实施进一步提供保障。
6.进一步完善住房信息系统建设。为配合做好差别化信贷、税收、房产税试点及保障性住房供应等工作，上海市成立了“市房屋状况信息中心”，进一步完善全市个人住房信息系统，并在各区县房地产交易中心设立查询窗口，实现了全市联网查询和信息共享。2010年9月26日，银监会、住房和城乡建设部来沪检查“二套房贷”执行情况时，充分肯定了上海运用信息系统配合执行差别化信贷政策的做法，认为上海房屋信息系统建得好、用得好，贯彻调控措施是真做、实做。自2008年实施二套房贷查询至今，全市已累计受理“二套房贷”等各类查询14. 6万件；2011年1月28日实施个人住房房产税征收试点以来，受理房产税和住房限售政策查询1. 4万件。
7.进一步加强住房租赁市场调控。针对住房租赁市场供应体系不健全、市场主体不诚信、经纪机构不规范等问题，本市修订了《上海市居住房屋租赁管理实施办法》，2011年7月7日以市政府规章形式正式颁布，并于同年10月1日起实施。该办法对居住房屋出租条件、租赁双方当事人权利义务及相关主体行为规范等方面作出更为明确的规定，以进一步规范住房租赁行为，稳定住房租赁关系，保障租赁当事人合法权益，促进本市住房租赁市场平稳有序发展。
三、加强制度创新，推进住房保障
近年来，上海市不断加大资金投入，健全组织机构、充实人员队伍，逐步建立了市、区（县）、街道（乡镇）住房保障三级管理体制，为住房保障工作顺利开展提供了有力支撑，并在“四位一体”的住房保障体系建设方面进行了有益探索。
1.廉租住房做到“应保尽保”。2006年以来,上海市不断放宽廉租住房准入标准,大力推行实物配租新机制,多方筹措实物配租房源，对符合条件的廉租住房申请家庭基本实现了“应保尽保”。2011年本市再次放宽廉租住房准入标准，并不断提高实物配租比例。
2.经济适用住房申请供应稳步推进。在经济适用住房的制度设计上，本市探索了一些新的做法：一是实行“共有产权”制度。即房屋产权为个人和政府共有，个人以低于周边商品房的价格出资获得部分产权（购房人的产权份额=销售基准价格÷周边商品房价格的90%），政府以免收土地出让金、行政事业性收费，减免相关税费等作为投入获得其余部分产权。房屋5年后可上市交易，购房人按个人出资比例获取收益。二是面向全市、准入标准统一。我们在全市设立了统一的准入标准，不允许任何地区、部门、行业自建自配、内部循环，使经济适用住房真正面向全社会、面向中低收入家庭。三是建立配建机制。规定凡新出让的商品住房建设用地，必须按照不低于该项目住房建设总面积5%的比例配建经济适用住房，并按规定移交政府用于住房保障。四是建立了申请供应机制。经过试点探索，初步形成了经济适用住房申请审核、轮候排序、销售供应等一整套运行机制，目前经济适用住房申请供应工作已在全市全面推开。
3.公共租赁住房建设正式启动。为解决青年职工、引进人才和来沪务工人员等常住人口的阶段性居住困难，本市先后出台了一系列鼓励发展公共租赁住房的政策措施，主要特点：一是不限户籍、不设收入线，主要以在本市有稳定职业、居住困难为申请条件。二是采取“政府支持、机构运作”的管理模式，政府通过投入部分资本金，并给予税收、公用事业收费优惠等方式，支持发展一批公共租赁住房专业运营机构，采取市场机制实施经营管理。三是只租不售，实行有限期租赁，租赁合同期限一般不低于2年，符合条件的可以续租，租赁总年限一般不超过6年。四是租赁价格略低于市场租金，既体现公益性，又保证运营机构持续经营。五是房源筹措多元化，采用新建、配建、改建、收购、代理经租等多种方式筹集房源。
4.旧区改造工作加快推进。2008年以来，上海按照过程全透明、结果全公开的要求，探索建立了一系列旧区改造新机制。例如，试行“事前两次征询”制度，推行“数砖头+套型保底”住房补偿政策，增加就近安置方式等。全市动迁速度有所加快，动迁成本得到控制，社会矛盾明显下降，动迁居民普遍认可，社会反响较好。其中，事前征询制度得到了中央有关部门的充分肯定。
5.加强保障性住房使用管理。对已投入使用的保障性住房，主要通过两种方式加强管理，一是在房地产权证上进行注记，锁定权利主体，限制交易；二是以合同方式加强配后管理，约定只能自住，不能转租、转借、空关，违反约定的严肃处理，拒不执行的，通过司法途径追究违约责任。
四、加强舆论引导，建立合理预期
1.健全新闻发布机制。市领导高度重视舆论宣传工作，明确由市政府新闻办牵头，会同相关委办局建立分级发布机制，重大政策通过市政府新闻发布会对外发布，相关委办局均建立新闻发言人制度，统一新闻发布流程，规范新闻发布口径。
2.深入解读调控政策。房地产调控政策敏感性强，社会关注度高。为保证政策平稳实施，本市采取专题新闻发布会、新闻通气会、答记者问、专家访谈等多种形式进行政策解读。
3.大力宣传住房保障政策及成果。经济适用住房试点期间，本市分别在政策咨询、申请审核、摇号选房、供应入住等不同阶段组织专题宣传活动。公共租赁住房政策颁布出台前，我们分别在主要媒体和政府网站刊登全文公开向社会征求意见，并两次召开新闻通气会，进行政策解读。随后还对市领导进行专访，并在全国“两会”期间播出专题节目，全面报道我市“四位一体”住房保障体系建设情况，引起了较大反响。
4.妥善应对新闻舆情。近年来，房地产调控和市场反应是媒体报道和社会关注的焦点，为此，本市建立了“突发事件新闻应对机制”。注重网络、电视、广播、报刊等舆情的收集和监测，对涉及房地产市场的突发事件和批评报道，积极做好新闻应对，及时消除负面影响。
注：本文获中房协房地产市场专业委员会华东片工委2011年年会优秀论文评选三等奖。
齐婧/责任编辑
一、加强组织领导，出台实施细则
2011年1月26日，国务院办公厅下发了《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发[2011]1号,下称“1号文件”)，上海市委、市政府主要领导高度重视，立即召集各相关管理部门召开专题会议，要求从政治和全局的高度，充分认识加强房地产市场调控的重要意义，坚决贯彻中央要求，尽快出台本市实施意见。1月31日，经市政府同意，上海市人民政府办公厅印发了《关于本市贯彻〈国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知〉实施意见的通知》（沪府办发[2011]6号,下称《实施意见》），明确采取税收、信贷、行政、土地等政策措施，多管齐下，有效遏制投资投机性购房，逐步解决居民住房问题，促进上海房地产市场平稳健康发展。
3月底，上海按照“1号文件”精神及住房和城乡建设部的工作要求，确定并向社会公布了2011年度全市新建住房价格控制目标，即新建住房价格涨幅低于全市年度生产总值和城乡居民人均可支配收入的增长水平，新建保障性住房面积高于商品住房面积，居民住房保障水平明显提高。该目标对于合理引导社会预期，努力实现新建住房价格基本稳定，具有积极作用。
二、加强执行力度，保证实施效果
《实施意见》公布后，本市房管、发改、建设、财政、税务、央行、银监、人保、统计、公积金等相关职能部门各司其职、协同配合，确保国家和本市各项房地产市场调控政策措施落到实处。
1.严格执行住房限售政策。按照国家有关规定，本市对住房限售政策进行了细化，制定了操作口径，对限售范围、户籍居民家庭认定、家庭拥有住房套数认定，子女购房、集体户口和军人购房等问题予以明确。要求采取承诺加审核的方式，在签约、预告登记、转移登记三道环节进行把关。在限售政策执行过程中，交易登记部门严格审核把关，对非本市户籍居民家庭购房人提供的纳税或社保证明存在不同版本、操作中难以把握等情况，市房管局会同市人保局、地税局，对非本市户籍居民纳税或社保缴纳证明格式进行了统一，运用技术手段。对通过一次性补缴个税的方式作为购房条件的漏洞进行了弥补。为防止限售政策引发的解约与合同纠纷，市政府法制办、市房管局、市工商局、市高院等部门还共同研究防范措施，修改了合同示范文本，增加了提示条款。
2.加强房地产税收征管。2011年1月28日，经国务院批准，本市正式启动个人住房征收房产税试点工作，成立了市、区两级房产税征收试点工作小组，建立了工作机制，明确了部门职责，试点工作稳步推进。根据国家有关规定，认真落实税收政策调整，严格执行房产交易的契税、个人所得税、营业税征收规定，并采用个人承诺、纳税记录查询等方法堵塞征管漏洞。还根据国家税务总局文件，结合本市实际，按不同的销售价格，差别化确定住宅开发项目土地增值税预征率，即住宅开发项目销售均价低于项目所在区域（区域按外环内、外环外划分）上一年度新建商品住房平均价格的，预征率为2%；高于但不超过1倍的，预征率为3. 5%；超过1倍的，预征率为5%。
3.严格执行差别化住房信贷政策。人民银行上海总部通过召开房地产金融联席会议、组织开展房地产信贷导向评估等方式，进一步加大房地产信贷窗口指导力度，坚决禁止金融机构各种变相规避政策的做法，严格放贷标准并强化贷后管理，确保差别化住房信贷政策落实到位。上海银监局也向辖内银行业转发了《关于做好住房金融服务和加强风险管理的通知》，要求各银行业金融机构坚决贯彻执行调控政策，根据风险状况合理确定首付比例、贷款利率，积极配合有关部门落实好住房限售政策。针对差别化住房信贷政策执行中发现的“假离婚”、“假税单”等突出问题，央行和银监部门还主动与民政、税务、房管等部门沟通，要求各商业银行加强信息核查，进一步提高了政策执行力。本市住房公积金个贷政策也及时调整，先后停止了公积金大（装）修贷款和对第三套住房的贷款，降低了对第二套住房的贷款额度，停止对购买第三套及以上住房的公积金贷款，并通过信息化手段、开展专项检查等方式加强监管，确保政策执行。
4.确保住房用地供应。按照国务院和国土资源部的有关精神，依据上海土地利用总体规划和年度用地要求，结合年度住房建设规划和保障性住房建设开工目标，上海2011年住房用地供应目标为适当增加住宅供应总量，继续优化住房用地供应，确保四类保障性安居工程用地不低于住房建设用地总量的70%，同时确保商品住房供应量不低于前两年的平均供应量。此外，坚持按照“公开、公平、公正”要求，严格规范住房用地出让行为，加大土地合同履约监管，建立土地交易监测预警体系，保持土地出让价格稳定。
5.加强违规查处力度。本市还加大违法违规行为的查处曝光力度，加强房地产交易秩序整治，重点对房地产开发企业在取得预售许可证前，以VIP卡方式变相收取定金等违规销售行为给予警告、责令限期改正、罚款等行政处罚，并将处理结果上网公示，通报证监、银监、税务等部门进一步采取监管措施。工商部门也对房地产中介机构不诚信经营、违规收取拥金、违法广告等行为加强监管，并督促房地产中介机构做好“五公示、两示范”工作，及时指导纠正公示不规范行为，为调控政策的实施进一步提供保障。
6.进一步完善住房信息系统建设。为配合做好差别化信贷、税收、房产税试点及保障性住房供应等工作，上海市成立了“市房屋状况信息中心”，进一步完善全市个人住房信息系统，并在各区县房地产交易中心设立查询窗口，实现了全市联网查询和信息共享。2010年9月26日，银监会、住房和城乡建设部来沪检查“二套房贷”执行情况时，充分肯定了上海运用信息系统配合执行差别化信贷政策的做法，认为上海房屋信息系统建得好、用得好，贯彻调控措施是真做、实做。自2008年实施二套房贷查询至今，全市已累计受理“二套房贷”等各类查询14. 6万件；2011年1月28日实施个人住房房产税征收试点以来，受理房产税和住房限售政策查询1. 4万件。
7.进一步加强住房租赁市场调控。针对住房租赁市场供应体系不健全、市场主体不诚信、经纪机构不规范等问题，本市修订了《上海市居住房屋租赁管理实施办法》，2011年7月7日以市政府规章形式正式颁布，并于同年10月1日起实施。该办法对居住房屋出租条件、租赁双方当事人权利义务及相关主体行为规范等方面作出更为明确的规定，以进一步规范住房租赁行为，稳定住房租赁关系，保障租赁当事人合法权益，促进本市住房租赁市场平稳有序发展。
三、加强制度创新，推进住房保障
近年来，上海市不断加大资金投入，健全组织机构、充实人员队伍，逐步建立了市、区（县）、街道（乡镇）住房保障三级管理体制，为住房保障工作顺利开展提供了有力支撑，并在“四位一体”的住房保障体系建设方面进行了有益探索。
1.廉租住房做到“应保尽保”。2006年以来,上海市不断放宽廉租住房准入标准,大力推行实物配租新机制,多方筹措实物配租房源，对符合条件的廉租住房申请家庭基本实现了“应保尽保”。2011年本市再次放宽廉租住房准入标准，并不断提高实物配租比例。
2.经济适用住房申请供应稳步推进。在经济适用住房的制度设计上，本市探索了一些新的做法：一是实行“共有产权”制度。即房屋产权为个人和政府共有，个人以低于周边商品房的价格出资获得部分产权（购房人的产权份额=销售基准价格÷周边商品房价格的90%），政府以免收土地出让金、行政事业性收费，减免相关税费等作为投入获得其余部分产权。房屋5年后可上市交易，购房人按个人出资比例获取收益。二是面向全市、准入标准统一。我们在全市设立了统一的准入标准，不允许任何地区、部门、行业自建自配、内部循环，使经济适用住房真正面向全社会、面向中低收入家庭。三是建立配建机制。规定凡新出让的商品住房建设用地，必须按照不低于该项目住房建设总面积5%的比例配建经济适用住房，并按规定移交政府用于住房保障。四是建立了申请供应机制。经过试点探索，初步形成了经济适用住房申请审核、轮候排序、销售供应等一整套运行机制，目前经济适用住房申请供应工作已在全市全面推开。
3.公共租赁住房建设正式启动。为解决青年职工、引进人才和来沪务工人员等常住人口的阶段性居住困难，本市先后出台了一系列鼓励发展公共租赁住房的政策措施，主要特点：一是不限户籍、不设收入线，主要以在本市有稳定职业、居住困难为申请条件。二是采取“政府支持、机构运作”的管理模式，政府通过投入部分资本金，并给予税收、公用事业收费优惠等方式，支持发展一批公共租赁住房专业运营机构，采取市场机制实施经营管理。三是只租不售，实行有限期租赁，租赁合同期限一般不低于2年，符合条件的可以续租，租赁总年限一般不超过6年。四是租赁价格略低于市场租金，既体现公益性，又保证运营机构持续经营。五是房源筹措多元化，采用新建、配建、改建、收购、代理经租等多种方式筹集房源。
4.旧区改造工作加快推进。2008年以来，上海按照过程全透明、结果全公开的要求，探索建立了一系列旧区改造新机制。例如，试行“事前两次征询”制度，推行“数砖头+套型保底”住房补偿政策，增加就近安置方式等。全市动迁速度有所加快，动迁成本得到控制，社会矛盾明显下降，动迁居民普遍认可，社会反响较好。其中，事前征询制度得到了中央有关部门的充分肯定。
5.加强保障性住房使用管理。对已投入使用的保障性住房，主要通过两种方式加强管理，一是在房地产权证上进行注记，锁定权利主体，限制交易；二是以合同方式加强配后管理，约定只能自住，不能转租、转借、空关，违反约定的严肃处理，拒不执行的，通过司法途径追究违约责任。
四、加强舆论引导，建立合理预期
1.健全新闻发布机制。市领导高度重视舆论宣传工作，明确由市政府新闻办牵头，会同相关委办局建立分级发布机制，重大政策通过市政府新闻发布会对外发布，相关委办局均建立新闻发言人制度，统一新闻发布流程，规范新闻发布口径。
2.深入解读调控政策。房地产调控政策敏感性强，社会关注度高。为保证政策平稳实施，本市采取专题新闻发布会、新闻通气会、答记者问、专家访谈等多种形式进行政策解读。
3.大力宣传住房保障政策及成果。经济适用住房试点期间，本市分别在政策咨询、申请审核、摇号选房、供应入住等不同阶段组织专题宣传活动。公共租赁住房政策颁布出台前，我们分别在主要媒体和政府网站刊登全文公开向社会征求意见，并两次召开新闻通气会，进行政策解读。随后还对市领导进行专访，并在全国“两会”期间播出专题节目，全面报道我市“四位一体”住房保障体系建设情况，引起了较大反响。
4.妥善应对新闻舆情。近年来，房地产调控和市场反应是媒体报道和社会关注的焦点，为此，本市建立了“突发事件新闻应对机制”。注重网络、电视、广播、报刊等舆情的收集和监测，对涉及房地产市场的突发事件和批评报道，积极做好新闻应对，及时消除负面影响。
注：本文获中房协房地产市场专业委员会华东片工委2011年年会优秀论文评选三等奖。
齐婧/责任编辑