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摘要：环保监管体系是对环保行为进行监管的方式,包括环保监管主体、环保监管职权和环保监管运行机制。本文通过对环保环保监管体系的构建原则进行阐述，指出其中的不足之处，并提出完善措施。
关键词：环保监管体系；建构原则；问题；完善措施
中图分类号：X83文献标识码： A
引言
随着近年环保形势持续恶化,人们在抱怨政府环保监管不力的同时,开始对现行环保监管体系进行反思,试图完善环保监管体系,以改善环保监管不力的状况。完善环保监管体系是制度建构活动,是一项系统而复杂的工程。因此,必须在一定原则指导下以一定的主客观因素为依据,才能保证所建构的环保监管体系符合主客观需要,也才能保障环保监管得以顺利进行。
一、环保监管体系建构的原则
（一）、系统性原则
系统性原则是指环保监管主体设置及其职权配置要充分考虑环保监管的整体性和系统性要求,使之形成一个搭配合理、相互衔接、彼此制约,统一的有机体。环保监管体系首先是要设置监管主体并在这些主体之间进行权力分配,否则,容易导致环保监管主体支离破碎,相互间缺乏必要的衔接,出现重复监管或无人监管的现象；容易产生权力过大过宽、有职无权或缺乏制约的极端现象,导致滥用职权或监管不力后果。比如在数量上中央一级应当相对较少,地方上应当逐级增加,形成相对合理的“金字塔”型结构以实现相互衔接,而不是“倒金字塔”型结构。
（二）、效益性原则
效益性原则是指环保监管体系运行的实际效益应当大于运行成本,即通过环保监管体系运行的实际效果是净环保效益的增加。当环保监管体系运行所取得环保效益超过环保监管体系建构及运行的实际成本,则该环保监管体系就是有效益的,就符合效益性原则要求。效益性原则要求环保监管体系建构从两点着手,即精简和高效。一方面是监管机关和内部机构的设置要精简,另一方面则要求监管机关和内设机构的职责精简、界限明确。通过精简机构、明确职责,减少监管成本。
（三）、因地制宜原则
因地制宜原则是指环保监管体系选择要同各地不同的环保状况、发展趋势及监管难易程度等实际情况相适应,而不能千篇一律,导致主体设置、职权划分乃至运行机制同实际需要相脱节。环保监管体系只有因地制宜才能避免主体缺位、职责落空等现象,才能充分保证监管职能的充分发挥,进而实现环保监管体系的高效益。
（四）、公众参与原则
公众参与原则是指环保监管体系要给社会公众提供平台和机会,使其积极参与到环保监管活动中来。环保监管体系建构遵循公众参与原则是环保保护法基本原则的具体体现,也是环保监管工作的客观需要。可以通过征求公众意见和建议的形式实现公众参与,实践中甚至部分法律法规出台本身就是公众强烈呼吁和要求的结果。比如在环保行政监管方面,公众有权就对环保有重大影响的政府决策提出建议和意见,要求政府信息公开,或者参与环保规划的听证。
二、环保监管体制方面存在的问题
（一）、环保监管机构设置方面存在的缺失
1、环保监管机构设置过于分散。农业、渔政、水利、海洋、地质矿产、林业、卫生、食品安全监管、城乡建设、城市规划和市容监管等部门都对环保进行监管。这样过于分散的机构设置易环保监管的冲突、重叠和缺位等问题。环保监管机构的过于分散必然导致效率的低下，目前，我国环保监管机构设置过于分散是现行环保监管体制体系存在的最为突出的问题。
2、依行政区划对环保资源进行条块分割不合理。我国目前将环保资源依据行政区划分割为不同的管辖区域，由不同的地方政府分别监管。但是，环保生态系统并不因为行政区划而改变其发展规律性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性。作为共同财富与公共产品，资源的使用必须集体行动。个体对公共资源的自由选择与利用和社会的公共资源的分散管理，将产生破坏性竞争。
3、农村地区的环保监管机构长期缺失。受城乡二元结构和其它历史原因的影响，在广大的乡镇和农村地区至今尚未建立专门的环保监管机构。广大农村地区环保监管机构的缺失严重影响着我国环保保护事业的长远发展，也不利于实现城乡统筹的协调发展，系目前环保监管体制体系的重要缺失。
（二）、环保监管职权配置上存在的不足
1．环保监管职权配置的立法比较模糊。现行立法中对主要监管部门职权的规定还比较具体和细致，而当涉及到相关的监管部门的职责时，则往往是一带而过，笼统处理。
2．同级部门的环保监管职权有重复和交叉。我国现有环保监管体制的法律法规，在授予有关部门环保监管职权时往往忽略了这一科学管理职能分工的原则。事实上，环保监管机构的职权主要包括制定环保保护和污染防治规划、制定发布环保保护标准、对环保质量进行监测等。在一些职权中，目前的环保监管体系均存在一定的重复和交叉现象。
( 三) 、环保监管职权运行上存在不足
1、环保监管职权运行手段单一。我国环保监管中的主要制度中，除排污收费制度和排污许可制度外，大多属于行政手段的内容。
2．环保监管职权的监督机制有欠缺。我国的环保监管职权监督机制太过于单一，只限于环保行政机构内，并未有第三方参与，比如司法机关、普通公众等。缺少体制外的监督力量，因此在环保监管实际运行中，这一单一的监督方式难以发挥有效的制约作用。
三、环保监管体系的完善
（一）、强化行政监察部门对环保监管职能部门的监督
根据《中华人民共和国行政监察法》的规定，监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察，履行检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题。鉴于对环保监管权力进行监督的紧迫性，建议强化由行政监察部门对环保监管部门的监察，尤其是对环保监管部门行政领导的监察。实行严格的以“环保行政领导问责制”为核心的责任追究机制。
（二）、建立和健全各级人大对环保监管权力的监督
各级人大对环保监管权力的监督应是长效的、刚性的。要改变人大监督的“务虚”性，即使在各级人大的休会期也应保持对环保监管权力的监督。因此，一方面应通过加强立法，通过立法来监督环保监管权力，另一方面还应建立长效的人大监督机制。根据《各级人民代表大会常务委员会监督法》的有关规定，各级人大应更加主动地加强对环保监管权力的监督。为此，建议由全国人大常委会制定一个启动监督程序的标准，只要达到这个标准的，监督程序即应启动。
（三）、注重环保外部监督力量的培养和释放
环保外部监督力量的培养和释放是环保监管体系创新的重要内容。外部監督力量的培养和释放能有效地弥补环保内部监督的不足，消解内部监督机制中的诸多障碍，促进环保监督机制的完善。
（四）、强化对环保监管权力的司法监督
当出现环保监管失职、渎职等类型的案件时，在合法的前提下，应扩大案件的影响，以形成强大的威慑力。此外，还可建立司法机关与环保监管部门之间的信息联动机制。尤其是当面对重大的环保污染和生态破坏事件时，应通过信息联动机制，确保环保污染和生态破坏能得到及时地应对。
结束语
在建设生态文明，实现可持续发展的背境下审视我国当前的环保监管体系，还存在诸多不足。在目前的宪政背景下，结合我国经济和社会发展的具体国情，整合环保监管的各种资源、科学设置监管主体、恰当配置监管权力、强化环保监管力度，创制多种有效的监管体系显得尤为重要。通过环保监管体系的完善，促进我国环保保护工作的发展。
参考文献：
[1]何雪梅,黄锡生,峥嵘. 论环保监管体系建构的原则和依据[A]. 中国软科学研究会.第九届中国软科学学术年会论文集（下册）[C].中国软科学研究会:,2013:6.
[2]王江. 我国环保监管体系的缺失与创新[J]. 中州学刊,2013,05:62-67.
关键词：环保监管体系；建构原则；问题；完善措施
中图分类号：X83文献标识码： A
引言
随着近年环保形势持续恶化,人们在抱怨政府环保监管不力的同时,开始对现行环保监管体系进行反思,试图完善环保监管体系,以改善环保监管不力的状况。完善环保监管体系是制度建构活动,是一项系统而复杂的工程。因此,必须在一定原则指导下以一定的主客观因素为依据,才能保证所建构的环保监管体系符合主客观需要,也才能保障环保监管得以顺利进行。
一、环保监管体系建构的原则
（一）、系统性原则
系统性原则是指环保监管主体设置及其职权配置要充分考虑环保监管的整体性和系统性要求,使之形成一个搭配合理、相互衔接、彼此制约,统一的有机体。环保监管体系首先是要设置监管主体并在这些主体之间进行权力分配,否则,容易导致环保监管主体支离破碎,相互间缺乏必要的衔接,出现重复监管或无人监管的现象；容易产生权力过大过宽、有职无权或缺乏制约的极端现象,导致滥用职权或监管不力后果。比如在数量上中央一级应当相对较少,地方上应当逐级增加,形成相对合理的“金字塔”型结构以实现相互衔接,而不是“倒金字塔”型结构。
（二）、效益性原则
效益性原则是指环保监管体系运行的实际效益应当大于运行成本,即通过环保监管体系运行的实际效果是净环保效益的增加。当环保监管体系运行所取得环保效益超过环保监管体系建构及运行的实际成本,则该环保监管体系就是有效益的,就符合效益性原则要求。效益性原则要求环保监管体系建构从两点着手,即精简和高效。一方面是监管机关和内部机构的设置要精简,另一方面则要求监管机关和内设机构的职责精简、界限明确。通过精简机构、明确职责,减少监管成本。
（三）、因地制宜原则
因地制宜原则是指环保监管体系选择要同各地不同的环保状况、发展趋势及监管难易程度等实际情况相适应,而不能千篇一律,导致主体设置、职权划分乃至运行机制同实际需要相脱节。环保监管体系只有因地制宜才能避免主体缺位、职责落空等现象,才能充分保证监管职能的充分发挥,进而实现环保监管体系的高效益。
（四）、公众参与原则
公众参与原则是指环保监管体系要给社会公众提供平台和机会,使其积极参与到环保监管活动中来。环保监管体系建构遵循公众参与原则是环保保护法基本原则的具体体现,也是环保监管工作的客观需要。可以通过征求公众意见和建议的形式实现公众参与,实践中甚至部分法律法规出台本身就是公众强烈呼吁和要求的结果。比如在环保行政监管方面,公众有权就对环保有重大影响的政府决策提出建议和意见,要求政府信息公开,或者参与环保规划的听证。
二、环保监管体制方面存在的问题
（一）、环保监管机构设置方面存在的缺失
1、环保监管机构设置过于分散。农业、渔政、水利、海洋、地质矿产、林业、卫生、食品安全监管、城乡建设、城市规划和市容监管等部门都对环保进行监管。这样过于分散的机构设置易环保监管的冲突、重叠和缺位等问题。环保监管机构的过于分散必然导致效率的低下，目前，我国环保监管机构设置过于分散是现行环保监管体制体系存在的最为突出的问题。
2、依行政区划对环保资源进行条块分割不合理。我国目前将环保资源依据行政区划分割为不同的管辖区域，由不同的地方政府分别监管。但是，环保生态系统并不因为行政区划而改变其发展规律性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性。作为共同财富与公共产品，资源的使用必须集体行动。个体对公共资源的自由选择与利用和社会的公共资源的分散管理，将产生破坏性竞争。
3、农村地区的环保监管机构长期缺失。受城乡二元结构和其它历史原因的影响，在广大的乡镇和农村地区至今尚未建立专门的环保监管机构。广大农村地区环保监管机构的缺失严重影响着我国环保保护事业的长远发展，也不利于实现城乡统筹的协调发展，系目前环保监管体制体系的重要缺失。
（二）、环保监管职权配置上存在的不足
1．环保监管职权配置的立法比较模糊。现行立法中对主要监管部门职权的规定还比较具体和细致，而当涉及到相关的监管部门的职责时，则往往是一带而过，笼统处理。
2．同级部门的环保监管职权有重复和交叉。我国现有环保监管体制的法律法规，在授予有关部门环保监管职权时往往忽略了这一科学管理职能分工的原则。事实上，环保监管机构的职权主要包括制定环保保护和污染防治规划、制定发布环保保护标准、对环保质量进行监测等。在一些职权中，目前的环保监管体系均存在一定的重复和交叉现象。
( 三) 、环保监管职权运行上存在不足
1、环保监管职权运行手段单一。我国环保监管中的主要制度中，除排污收费制度和排污许可制度外，大多属于行政手段的内容。
2．环保监管职权的监督机制有欠缺。我国的环保监管职权监督机制太过于单一，只限于环保行政机构内，并未有第三方参与，比如司法机关、普通公众等。缺少体制外的监督力量，因此在环保监管实际运行中，这一单一的监督方式难以发挥有效的制约作用。
三、环保监管体系的完善
（一）、强化行政监察部门对环保监管职能部门的监督
根据《中华人民共和国行政监察法》的规定，监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察，履行检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题。鉴于对环保监管权力进行监督的紧迫性，建议强化由行政监察部门对环保监管部门的监察，尤其是对环保监管部门行政领导的监察。实行严格的以“环保行政领导问责制”为核心的责任追究机制。
（二）、建立和健全各级人大对环保监管权力的监督
各级人大对环保监管权力的监督应是长效的、刚性的。要改变人大监督的“务虚”性，即使在各级人大的休会期也应保持对环保监管权力的监督。因此，一方面应通过加强立法，通过立法来监督环保监管权力，另一方面还应建立长效的人大监督机制。根据《各级人民代表大会常务委员会监督法》的有关规定，各级人大应更加主动地加强对环保监管权力的监督。为此，建议由全国人大常委会制定一个启动监督程序的标准，只要达到这个标准的，监督程序即应启动。
（三）、注重环保外部监督力量的培养和释放
环保外部监督力量的培养和释放是环保监管体系创新的重要内容。外部監督力量的培养和释放能有效地弥补环保内部监督的不足，消解内部监督机制中的诸多障碍，促进环保监督机制的完善。
（四）、强化对环保监管权力的司法监督
当出现环保监管失职、渎职等类型的案件时，在合法的前提下，应扩大案件的影响，以形成强大的威慑力。此外，还可建立司法机关与环保监管部门之间的信息联动机制。尤其是当面对重大的环保污染和生态破坏事件时，应通过信息联动机制，确保环保污染和生态破坏能得到及时地应对。
结束语
在建设生态文明，实现可持续发展的背境下审视我国当前的环保监管体系，还存在诸多不足。在目前的宪政背景下，结合我国经济和社会发展的具体国情，整合环保监管的各种资源、科学设置监管主体、恰当配置监管权力、强化环保监管力度，创制多种有效的监管体系显得尤为重要。通过环保监管体系的完善，促进我国环保保护工作的发展。
参考文献：
[1]何雪梅,黄锡生,峥嵘. 论环保监管体系建构的原则和依据[A]. 中国软科学研究会.第九届中国软科学学术年会论文集（下册）[C].中国软科学研究会:,2013:6.
[2]王江. 我国环保监管体系的缺失与创新[J]. 中州学刊,2013,05:62-67.