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摘 要：老子哲学博大精深，上至宇宙万物下至人生百态，延伸至治国方略。其中，老子“无为而治”的行政思想是古代行政管理思想史上一朵奇葩。它主张以“无为”实现“无不为”，对当今政府管理的职能转变具有很好的借鉴意义和参考价值。
关键词：老子哲学 “无为而治” 政府职能转变
老子哲学从宇宙万物到人生百态再到治国方略，还原世间最本源质朴的真相，堪称人类思想史上璀璨的明珠。它博大精深，影响面广，是个人修身养性、国家民富国强、世界和谐发展的精神武器。道家“无为而治”的思想精髓，在老子思想体系中占据举足轻重的地位，是指导人们认识和改造主客观世界的最高法则。他的行政管理思想体现了典型的民本思想、和谐理念和圣人治国的理想，对我国古代的行政管理产生了深远的影响，是我国古代行政管理的重要组成部分。而这种“无为而治”的思想，对当今政府职能的成功转变和服务型政府的构建也具有一定的借鉴意义和参考价值。
一、老子“无为而治”思想的主要内涵
老子哲学中所蕴含的治国之道，宋代大儒朱熹就曾有过如下深入的分析，“老子之道，只要退步柔服，不与你争。”“如曰：‘以正治国，以奇用兵，以无事取天下’，他取天下便是用此道。”
1.“无为而治”的核心内容是“道法自然”。关于“无”，老子认为“天下万物生于有，有生于无”（《老子》四十二章）。天下万物生于看得见的具体之物，而具體的“有”产生于“无”中；从行政管理的角度看，要求行政官员遵循从“无”到“有”的“道法自然”规律，主张无为而治。“无为而不为。取天下常以无事，及其有事，不足以取天下”（《老子》四十八章）。“为无为，则无不治”（《老子》三章）。反之，“为者败之，执者失之”（《老子》二十九章）。从这里可以看出，“道法自然”应以“无为而治”为核心内容，“无为而治”是老子行政思想的基本原则。行政官员在行政过程中要顺乎自然，顺应民心，就应该“圣人无常心，以百姓心为心”，按客观规律办事，依自然法则治国，才能真有所作为。“无为”正是达到“道”的境界的最直接途径。圣人治天下，应效法“道常无为而无不为”， “为学日益，为道日损，损之又损，以至于无为，无为则无不为”（《老子》四十八章）。因此，老子主张无为治国，无为行政。“无为”是治国的根本和源泉，真正的“有为”是存在于“无为”之中。“以正治国，以无为取天下”（《老子》五十七章）。老子极其反对所谓行政上的妄为、胡作非为，这种形式上的有为恰恰违背了道的要义，破坏了无为的作用，导致天下难治。因而老子认为统治者若能无为治国，民众则良善，反之则民众失善，社会秩序混乱。统治者的政令繁苛，社会秩序反倒不稳定。只有坚持无为而治的行政管理原则，才能使国家稳定、社会有序，达到“无不为”、“道法自然”的境界。
2.“无为而治”旨在以“无为”达到“无不为”。在老子看来，不管是“以德治国”、“以智治国”，还是“以力治国”、“以法治国”，皆不能违背人的自然本性。以“无为而治”为出发点提出“上得无为而无不为”的思想，即要求“体道”、“守道”的上得之人，对黎民百姓的管理应当师法自然之道，不可违背自然规律而妄为，亦不可离开客观实际而强为，而应以“无为”达到“无不为”的目的。老子反复强调，天道自然无为，人道应该遵从天道，顺应自然，实践无为。老子提出“为而不恃”“为而不争”。即尽量不设置繁琐的关卡衙门和苛刻的酷刑法令来滋扰百姓，不给奸胥猾吏留有可乘之机；不以一己或少数人的意志取代百姓的意志，不以救世主、百姓代言人自居来强奸民意；而是用宏观调控来营造适宜的环境，让人民“全其天性而不害其长”，使百姓各安其居，各乐其业，任意自便，休养生息。然而，老子提倡的“无为而治”并不是无所事事的懒汉似的管理方法，而是一种以最小的领导行为取得最大的管理效果的积极进取的管理方法，如若“治大国，若烹小鲜。”老子的“无为”在行政管理思想中的目的其实是要达到最大的“有为”的境地，就如老子所说：“上善若水”。
二、“无为而治”与古代国家治理
老子“无为而治”的政治主张，具有一定的积极意义。他反对专制统治者的横征暴敛、政令名目繁多，扰乱民众正常的生活秩序，主张统治者清净无为，与民休息；他要求治国行政应符合自然规律，不要过多干预，要有所为而有所不为，尤其不要为了私欲随意发动侵略战争。这些行政思想曾在行政管理史上盛极一时，影响深远。汉初，老子“无为而治”思想大为盛行，被统治者采用为最基本的行政管理思想。君王们不仅仅是黄老理论的崇拜者和追捧者，更是这一理论的亲身实践者。正是由于最高统治者能严于律已，在行政管理实践中认真落实了符合汉初实际情况的老子“无为而治”的治国思想，社会安定，经济发展，百姓安居乐业，才出现了历史上著名的治世——“文景之治”。但老子的“无为而治”思想在本质上是站在专制统治者的立场上为专制国家的统治者服务的。按照老子的观点，“无为”是治国的统治术，由“无为”实现“无不为”才是关键。通过统治者的“无为”，使民众也变得无知无欲，而无知无欲的民众更有利于专制国家的统治。无知无欲扼杀了人民群众的创造性，就享受不到民主、自由和权利，将始终受到统治者的统治剥削。同时，老子主张不尚贤，取消文化，不以智治国，在某些方面是为昏庸无能的统治者作辩护，另一些方面则为统治者扼杀民智、实行愚民政策作宣扬，带有一定的消极色彩。
三、“无为而治”与当今政府职能转变
老子的“无为而治”思想可谓精华和糟粕并存，我们应取其精华，去其糟粕，吸收和借鉴优秀有益成分，为当今政府管理所用。在发展市场经济、构建服务型政府和建设和谐社会的大环境下，政府要按照规律办事，统筹协调好社会各方面的关系，理顺政府职能，坚持有所为、有所不为，及时转变政府职能，实现人力、物力和财力资源优化配置和功能的最大发挥，不人为干涉事物的发展，不为所欲为，谋取私利，不目中无法、恣意妄为、劳民伤财，从而真正实现由全能型、人治型政府到有限型、责任型、法治型政府的转变。 1.建设有限型政府。老子将所有的政府分为四类，“太上，下知有之。其次，亲而誉之。其次，畏之。其次，侮之。……悠兮，其贵言。功成事遂，百姓皆谓我自然”。他认为，最好的政府就是无为的政府。政府无所不为，无所不能，政府将行政的触角伸至社会的各个角落，可谓无所不包，无所不管，必然会造成社会资源的极大浪费。而在市场经济条件下，必须要对政府职责进行重新定位，同时对政府行为进行“反拨”，走向无为而治。老子这种效法自然不妄为的思想，与西方新公共管理理论提出的有限政府、为政府“瘦身”及重塑政府有着异曲同工之妙。所谓有限政府，即在既定的技术条件下，包括人员、组织、财力以及其它诸如通讯等技术条件，政府的能力是有限的。能力有限的政府，如果要达到有效的行政目标，其职能也只能是有限的。有效政府应该在既定的能力和资源条件约束下，实现与市场或社会力量的职能均衡。我国政府的改革目标也应该是有限型政府，建设有限型政府首先要对政府权力进行合理的分配。在市场经济体制日益完善的今天，人民的民主自治意识加强，政府应顺应民情，合理分配权力。因此，在市场经济条件下，政府的合理介入是普遍原则，但这种介入必须以尊重市场调节为前提，以市场机制作用的正常、有效发挥为出发点和归宿。政府职能必须由微观主导型向宏观导向型转变，集中力量办大事，工作的重点要转向法律、法规和政策的制定上，宏观规划和提供服务上，以及创造和维护良好的市场经济秩序上。这是“无为而治”管理哲学对政府调控功能的必然要求。过度的政府干预，在日趋成熟的市场经济条件下越显的多余，这就是不去过多干预市场经济自身能解决或应该解决问题的“无为而治”。因此，从我国目前的实际出发，国家对经济的宏观调控，最终必须走向只对经济活动保持低调而又适度干预的“无为而治”。所以，在市场经济条件下，政府宏观调控的“有为”就是尊重市场配置的内在要求和客观规律，并为市场机制作用的有效发挥提供政策支持，即主要是解决所谓“市场失灵”，重在解决那些不能由市场去解决、市场解决成本过高和没有比较优势的方面和问题。“无为”就是不去限制、干扰或破坏市场以及排斥市场、替代市场、政府配置包打天下的管理和政策，这就是市场经济条件下公共政策的最终目标“无为无不为”的“无为而治”。政府对经济和社会的管理努力做到到位不越位、不错位、不缺位，真正实现无为而治。从西方新公共管理运动的实践经验来看，建设有限型政府大大缩小了政府规模，提高了行政效率，减少了腐败，提升了公众对政府的满意度。因此，建设有限型政府是我国行政管理改革中的一个重要目标。同时，政府进行职能转变，将权力转移到民众手中，加上我国正处于改革的关键时期，建立一套完善的法律制度就显得尤为重要。当前我国的法律体系不健全，民众对于民主的认识还不全面，所以要建设有限型政府，必须要构建有利于民主自治的社会制度。
2.建设责任型政府。老子“无为而治”的思想要求政府采取“无为”的治理方式，其行政目标是达到“治”的目标。无为的政府是有限的政府，但同时也是责任型政府。老子说：“圣人常善救人，故无弃人”、“善者，吾善之；不善者，吾亦善之”。老子指出，每个人都是平等的，都不应该抛弃，善良的人们我们要善待他，不善良的我们也要善待他。这就意味着政府的职责是保证每个公民的基本权利，为每个公民提供服務，而不应等级、贫富、种族等其他原因加以区分对待。我国政府在职能转变的过程中出现了一种推卸责任的错误倾向，其突出问题是我国公共服务市场化改革带来了公共责任缺失。许多地方政府在进行市场化改革过程中，过多考虑解决财政与投资问题以及减少政府管理职能，减少人员编制等，而对于市场化后可能存在的公共责任空白却估计不足，有些部门甚至在主观上就希望能够减少政府责任。以教育领域为例。我国高校收费改革从上世纪90年代开始，到1996年左右并轨的时候，全国平均收费标准年均约为500元，但2005年，收费飙升至5000元左右，平均10年上涨了10倍[ 国家统计局网站：《展望“十一五”：公共服务改革要让百姓满意》]。政府在关系民生的公益事业领域的责任缺失直接导致一些人或是上不起学，或是看不起病。我国当前政府职能转变必须明确职责，分清什么职责可以交给社会或市场，什么职能必须自己承担。首先，政府必须承担并保障公益事业服务的提供，如社会保障事业、公共卫生医疗事业、公共教育事业以及公共科技事业等公共物品是不能推向市场和社会的。其次，政府必须加强立法、执法监督责任。政府向有限型政府转变是为了集中力量办大事。在政府职能转变的过程中，政府不能一味地推卸责任，而要明晰职责，为公众提供优质、高效的公共服务。我国目前正处于发展的黄金时期，正是需要政府“大有作为”的时候。政府应切实按照市场经济的客观规律和实际要求，有所为、有所不为，维护好正常有序的市场秩序，最终实现“无为而治”。
参考文献：
[1]王瑞志.《老子》行政思想研究[D].东北财经大学，2006年.
[2]国家统计局网站：《展望“十一五”：公共服务改革要让百姓满意》
[3]刘建梅.论先秦行政管理思想及其现实意义[J].科技信息，2007（18）.
[4]王瑞志.《老子》行政思想研究.东北财经大学，2006年.23页.
[5]王瑞志.《老子》行政思想研究.东北财经大学，2006年.24页.
[6]国家统计局网站：《展望“十一五”：公共服务改革要让百姓满意》.
关键词：老子哲学 “无为而治” 政府职能转变
老子哲学从宇宙万物到人生百态再到治国方略，还原世间最本源质朴的真相，堪称人类思想史上璀璨的明珠。它博大精深，影响面广，是个人修身养性、国家民富国强、世界和谐发展的精神武器。道家“无为而治”的思想精髓，在老子思想体系中占据举足轻重的地位，是指导人们认识和改造主客观世界的最高法则。他的行政管理思想体现了典型的民本思想、和谐理念和圣人治国的理想，对我国古代的行政管理产生了深远的影响，是我国古代行政管理的重要组成部分。而这种“无为而治”的思想，对当今政府职能的成功转变和服务型政府的构建也具有一定的借鉴意义和参考价值。
一、老子“无为而治”思想的主要内涵
老子哲学中所蕴含的治国之道，宋代大儒朱熹就曾有过如下深入的分析，“老子之道，只要退步柔服，不与你争。”“如曰：‘以正治国，以奇用兵，以无事取天下’，他取天下便是用此道。”
1.“无为而治”的核心内容是“道法自然”。关于“无”，老子认为“天下万物生于有，有生于无”（《老子》四十二章）。天下万物生于看得见的具体之物，而具體的“有”产生于“无”中；从行政管理的角度看，要求行政官员遵循从“无”到“有”的“道法自然”规律，主张无为而治。“无为而不为。取天下常以无事，及其有事，不足以取天下”（《老子》四十八章）。“为无为，则无不治”（《老子》三章）。反之，“为者败之，执者失之”（《老子》二十九章）。从这里可以看出，“道法自然”应以“无为而治”为核心内容，“无为而治”是老子行政思想的基本原则。行政官员在行政过程中要顺乎自然，顺应民心，就应该“圣人无常心，以百姓心为心”，按客观规律办事，依自然法则治国，才能真有所作为。“无为”正是达到“道”的境界的最直接途径。圣人治天下，应效法“道常无为而无不为”， “为学日益，为道日损，损之又损，以至于无为，无为则无不为”（《老子》四十八章）。因此，老子主张无为治国，无为行政。“无为”是治国的根本和源泉，真正的“有为”是存在于“无为”之中。“以正治国，以无为取天下”（《老子》五十七章）。老子极其反对所谓行政上的妄为、胡作非为，这种形式上的有为恰恰违背了道的要义，破坏了无为的作用，导致天下难治。因而老子认为统治者若能无为治国，民众则良善，反之则民众失善，社会秩序混乱。统治者的政令繁苛，社会秩序反倒不稳定。只有坚持无为而治的行政管理原则，才能使国家稳定、社会有序，达到“无不为”、“道法自然”的境界。
2.“无为而治”旨在以“无为”达到“无不为”。在老子看来，不管是“以德治国”、“以智治国”，还是“以力治国”、“以法治国”，皆不能违背人的自然本性。以“无为而治”为出发点提出“上得无为而无不为”的思想，即要求“体道”、“守道”的上得之人，对黎民百姓的管理应当师法自然之道，不可违背自然规律而妄为，亦不可离开客观实际而强为，而应以“无为”达到“无不为”的目的。老子反复强调，天道自然无为，人道应该遵从天道，顺应自然，实践无为。老子提出“为而不恃”“为而不争”。即尽量不设置繁琐的关卡衙门和苛刻的酷刑法令来滋扰百姓，不给奸胥猾吏留有可乘之机；不以一己或少数人的意志取代百姓的意志，不以救世主、百姓代言人自居来强奸民意；而是用宏观调控来营造适宜的环境，让人民“全其天性而不害其长”，使百姓各安其居，各乐其业，任意自便，休养生息。然而，老子提倡的“无为而治”并不是无所事事的懒汉似的管理方法，而是一种以最小的领导行为取得最大的管理效果的积极进取的管理方法，如若“治大国，若烹小鲜。”老子的“无为”在行政管理思想中的目的其实是要达到最大的“有为”的境地，就如老子所说：“上善若水”。
二、“无为而治”与古代国家治理
老子“无为而治”的政治主张，具有一定的积极意义。他反对专制统治者的横征暴敛、政令名目繁多，扰乱民众正常的生活秩序，主张统治者清净无为，与民休息；他要求治国行政应符合自然规律，不要过多干预，要有所为而有所不为，尤其不要为了私欲随意发动侵略战争。这些行政思想曾在行政管理史上盛极一时，影响深远。汉初，老子“无为而治”思想大为盛行，被统治者采用为最基本的行政管理思想。君王们不仅仅是黄老理论的崇拜者和追捧者，更是这一理论的亲身实践者。正是由于最高统治者能严于律已，在行政管理实践中认真落实了符合汉初实际情况的老子“无为而治”的治国思想，社会安定，经济发展，百姓安居乐业，才出现了历史上著名的治世——“文景之治”。但老子的“无为而治”思想在本质上是站在专制统治者的立场上为专制国家的统治者服务的。按照老子的观点，“无为”是治国的统治术，由“无为”实现“无不为”才是关键。通过统治者的“无为”，使民众也变得无知无欲，而无知无欲的民众更有利于专制国家的统治。无知无欲扼杀了人民群众的创造性，就享受不到民主、自由和权利，将始终受到统治者的统治剥削。同时，老子主张不尚贤，取消文化，不以智治国，在某些方面是为昏庸无能的统治者作辩护，另一些方面则为统治者扼杀民智、实行愚民政策作宣扬，带有一定的消极色彩。
三、“无为而治”与当今政府职能转变
老子的“无为而治”思想可谓精华和糟粕并存，我们应取其精华，去其糟粕，吸收和借鉴优秀有益成分，为当今政府管理所用。在发展市场经济、构建服务型政府和建设和谐社会的大环境下，政府要按照规律办事，统筹协调好社会各方面的关系，理顺政府职能，坚持有所为、有所不为，及时转变政府职能，实现人力、物力和财力资源优化配置和功能的最大发挥，不人为干涉事物的发展，不为所欲为，谋取私利，不目中无法、恣意妄为、劳民伤财，从而真正实现由全能型、人治型政府到有限型、责任型、法治型政府的转变。 1.建设有限型政府。老子将所有的政府分为四类，“太上，下知有之。其次，亲而誉之。其次，畏之。其次，侮之。……悠兮，其贵言。功成事遂，百姓皆谓我自然”。他认为，最好的政府就是无为的政府。政府无所不为，无所不能，政府将行政的触角伸至社会的各个角落，可谓无所不包，无所不管，必然会造成社会资源的极大浪费。而在市场经济条件下，必须要对政府职责进行重新定位，同时对政府行为进行“反拨”，走向无为而治。老子这种效法自然不妄为的思想，与西方新公共管理理论提出的有限政府、为政府“瘦身”及重塑政府有着异曲同工之妙。所谓有限政府，即在既定的技术条件下，包括人员、组织、财力以及其它诸如通讯等技术条件，政府的能力是有限的。能力有限的政府，如果要达到有效的行政目标，其职能也只能是有限的。有效政府应该在既定的能力和资源条件约束下，实现与市场或社会力量的职能均衡。我国政府的改革目标也应该是有限型政府，建设有限型政府首先要对政府权力进行合理的分配。在市场经济体制日益完善的今天，人民的民主自治意识加强，政府应顺应民情，合理分配权力。因此，在市场经济条件下，政府的合理介入是普遍原则，但这种介入必须以尊重市场调节为前提，以市场机制作用的正常、有效发挥为出发点和归宿。政府职能必须由微观主导型向宏观导向型转变，集中力量办大事，工作的重点要转向法律、法规和政策的制定上，宏观规划和提供服务上，以及创造和维护良好的市场经济秩序上。这是“无为而治”管理哲学对政府调控功能的必然要求。过度的政府干预，在日趋成熟的市场经济条件下越显的多余，这就是不去过多干预市场经济自身能解决或应该解决问题的“无为而治”。因此，从我国目前的实际出发，国家对经济的宏观调控，最终必须走向只对经济活动保持低调而又适度干预的“无为而治”。所以，在市场经济条件下，政府宏观调控的“有为”就是尊重市场配置的内在要求和客观规律，并为市场机制作用的有效发挥提供政策支持，即主要是解决所谓“市场失灵”，重在解决那些不能由市场去解决、市场解决成本过高和没有比较优势的方面和问题。“无为”就是不去限制、干扰或破坏市场以及排斥市场、替代市场、政府配置包打天下的管理和政策，这就是市场经济条件下公共政策的最终目标“无为无不为”的“无为而治”。政府对经济和社会的管理努力做到到位不越位、不错位、不缺位，真正实现无为而治。从西方新公共管理运动的实践经验来看，建设有限型政府大大缩小了政府规模，提高了行政效率，减少了腐败，提升了公众对政府的满意度。因此，建设有限型政府是我国行政管理改革中的一个重要目标。同时，政府进行职能转变，将权力转移到民众手中，加上我国正处于改革的关键时期，建立一套完善的法律制度就显得尤为重要。当前我国的法律体系不健全，民众对于民主的认识还不全面，所以要建设有限型政府，必须要构建有利于民主自治的社会制度。
2.建设责任型政府。老子“无为而治”的思想要求政府采取“无为”的治理方式，其行政目标是达到“治”的目标。无为的政府是有限的政府，但同时也是责任型政府。老子说：“圣人常善救人，故无弃人”、“善者，吾善之；不善者，吾亦善之”。老子指出，每个人都是平等的，都不应该抛弃，善良的人们我们要善待他，不善良的我们也要善待他。这就意味着政府的职责是保证每个公民的基本权利，为每个公民提供服務，而不应等级、贫富、种族等其他原因加以区分对待。我国政府在职能转变的过程中出现了一种推卸责任的错误倾向，其突出问题是我国公共服务市场化改革带来了公共责任缺失。许多地方政府在进行市场化改革过程中，过多考虑解决财政与投资问题以及减少政府管理职能，减少人员编制等，而对于市场化后可能存在的公共责任空白却估计不足，有些部门甚至在主观上就希望能够减少政府责任。以教育领域为例。我国高校收费改革从上世纪90年代开始，到1996年左右并轨的时候，全国平均收费标准年均约为500元，但2005年，收费飙升至5000元左右，平均10年上涨了10倍[ 国家统计局网站：《展望“十一五”：公共服务改革要让百姓满意》]。政府在关系民生的公益事业领域的责任缺失直接导致一些人或是上不起学，或是看不起病。我国当前政府职能转变必须明确职责，分清什么职责可以交给社会或市场，什么职能必须自己承担。首先，政府必须承担并保障公益事业服务的提供，如社会保障事业、公共卫生医疗事业、公共教育事业以及公共科技事业等公共物品是不能推向市场和社会的。其次，政府必须加强立法、执法监督责任。政府向有限型政府转变是为了集中力量办大事。在政府职能转变的过程中，政府不能一味地推卸责任，而要明晰职责，为公众提供优质、高效的公共服务。我国目前正处于发展的黄金时期，正是需要政府“大有作为”的时候。政府应切实按照市场经济的客观规律和实际要求，有所为、有所不为，维护好正常有序的市场秩序，最终实现“无为而治”。
参考文献：
[1]王瑞志.《老子》行政思想研究[D].东北财经大学，2006年.
[2]国家统计局网站：《展望“十一五”：公共服务改革要让百姓满意》
[3]刘建梅.论先秦行政管理思想及其现实意义[J].科技信息，2007（18）.
[4]王瑞志.《老子》行政思想研究.东北财经大学，2006年.23页.
[5]王瑞志.《老子》行政思想研究.东北财经大学，2006年.24页.
[6]国家统计局网站：《展望“十一五”：公共服务改革要让百姓满意》.