论文部分内容阅读
摘 要 权力清单制度是目前我国政府大力推行的一项创新性的政务改革措施。目前部分市县政府的权力清单正在紧锣密鼓的编制当中。推行县级政府权力清单制度势在必行却又困难重重。县级政府推行权力清单制度面临着制度运行阻力重重、基层官员权力清单制度政治心理不健全、外部监督机制缺乏等困境，需要政府部门通过提升基层政府推行权力清单制度的能力、加大宣传力度、完善配套制度建设等措施来促进县级政府权力清单制度的真正落实。
关键词 权力清单 权力清单制度 县级政府
作者简介：宋芮，西华师范大学管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：当代中国政府与行政。
中图分类号：D621 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.079
2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（中办发〔2015〕21号），要求省级政府2015年底前、市县两级政府2016年底前基本完成权力清单公布工作。截至2016年2月，根据中央编办最新统计数据，省级政府权力清单公开工作已经完成。31个省份已全部公布省级政府部门权力清单，其中24个省份公布了责任清单，17个省份公布了市县两级政府部门的权力清单和责任清单 。从已全部公布的省级权力清单来看，仍然存在着各地公开的权力清单数量差异大，权力清单的分类标注和认定标准不统一，各省级政府清权、确权随意性大等问题。
古人云，“郡县治，天下安”。《中央纪委、 中央组织部关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》 明确指出：“县一级在我们党的组织结构和国家政权结构中处于承上启下的关键环节”。在实际运作中，一方面，县级政府权力有限，因为绝大多数的权力事项是由法律法规规章设定的，其权限在省级以上，基层无权自主调整处理。因此，县级政府的权力清理工作难免束手束脚。另一方面，县级政府需行使的权力多且杂，涉及到群众生活的方方面面，一旦出现纠纷或需要服务，都是县级政府的职责所在。尤其是在中央及省级政府实行简政放权后，执法重心下移，大量行政审批、行政许可等权限都下放到县一级政府。加之，县级政府各种资源相对贫乏，都给县级政府推行权力清单制度带来了巨大的挑战。本文将针对县级政府落实权力清单制度的现实困境提出相应的解决对策，以期不断完善县级政府的权力清单制度。
一、权力清单制度的内涵
“权力请单”这个术语肇始于“负面清单”。负面清单最早出现于自由贸易协定（FTA）中，是用于禁止外资进入或限定外资比例的一种行业清单 。将权力清单推广并发展成为一种制度是我国的一项创新性的政务改革措施。对于“权力清单”，目前还没有权威的定义。学界普遍认为，权力清单的基本功能在于两个方面：第一，凸显政府权力边界。即政府该管什么，不该管什么，哪些该审批，哪些不该审批，到底有哪些程序和流程等，都须用制度形式定格下来，其实就是打造了一个权力行为的笼子，让政府“法无授权不可为”；第二，实行政务公开。即权力清单不是内部掌握，而要求“晒”出来，置于公众和社会的监督视野之下，让行政审批在“透明房”里进行 。
二、县级政府推行权力清单制度的意义
县级政府由于其特殊地位和自身权力及资源的特点，直接关系到我国权力清单制度能否落到实处，县级政府推行权力清单制度具有十分重大的意义。
（一）助于促进政府职能转变，实现基层政府法治化、规范化运作
权力清单的编制和运行涉及到政府的“清权”、“确权”、“晒权”和“制权”等流程。通过对权力的梳理，对权力进行增删、修改和废止，重新界定政府与市场、政府与社会及政府各部门的权力边界，有助于实现政府的职能转变。通过制定权力清单，明确部门权限并清晰部门权力运行的流程图，能够实现政府的法治化、规范化运作。县级政府权力范围广、权力种类繁杂且量多。在实际工作中，普遍存在部门间权力重叠、职责不清等情形。县级政府推行权力清单制度能够为各部门制定整齐划一的权力清单，避免权力的交叉重叠，明确各部门的权力事项。各部门按单行事，有利于实现基层政府的法治化、规范化运作。
（二）有助于遏制腐败，促进廉洁政府建设
权力清单的基本功能之一是实现政府政务的公开。权力清单的公布，将政府各部门的权力置于公众的监督之下。在何种情况下，应去哪个部门办事及具体的办事流程都有清单作为行事的依据，一旦发现政府履职不善，群众可行使举报的权力，相关部门及人员要承担相应的责任。因此，权力清单的制定和公布为杜绝设租寻租、行贿受贿现象创造了条件。县级政府部门与群众联系密切，直接执行政策和法律法规，往往直接涉及到利益的瓜分问题，也是绝大多数腐败发生的关键环节。权力清单制度的推行能够有力地防治地方政府的腐败问题，有利于从源头上治理腐败，促进我国廉洁政府的建设。
三、县级政府推行权力清单制度的困境
（一）权力清单制度运行阻力大
1.权力梳理难度大。县级政府权力种类繁杂且量多，关系到群众生活的方方面面。建立权力清单要确保所有权力事项来源必须合法，平均一个权力事项，要参阅6-7部法律法规的数百条款规定。有些涉及多个部门职能重叠的，更需要建立良好的协调机制 。深圳市龙岗区推行“权责清单”时，因为权责事项真正清理的时候会发现数量极为庞大，面临不知道从哪儿着手的难题 。衡阳市涉改单位共自查清理上报行政权力事项5140项，经清理规范为3072项 。权力的清理是一个规模宏大的系统工程，权力清单的制定需要大量的专业性人才。
2.基层政府制度构建资源匮乏。一方面，县级政府缺乏经验丰富的专业性人才。基层政府对于超编人员的吸收导致近年来较少输入新鲜血液，较少数的新进人员经验不足，加上优秀人才的向上流动，导致县级政府现有机构人员固化、知识结构单一、法律及专业性人才奇缺，难以满足庞大的权力梳理的需要。另一方面，县级政府日常运转多依靠财政拨款，难以抽调出资金来专门用于权力清单制定的一系列人力、物力等的投入。 （二）基层官员权力清单制度政治心理不健全
权力清单制度是政府部门自我限权、晒权、制权的革命。公开意味着将政府的权力公之于众，人民群众可以实时对政府权力的运行现状进行监督，从而可以极大的杜绝政府官员的设租寻租行为，有效的减少政府部门的灰色收入，消除部门的不正当利益。在整个大环境下看，权力清单制度的推行可以促进政府的职能转变，有利于我国构建法治型、责任型、服务型以及廉洁政府目标的实现。由于基层官员对权力清单制度的功能认识不足或仅仅局限于部门利益受损的视域之下，以至于其制度推行的积极性并不高。其次，权力清单的制定和实施对基层公务人员的业务能力提出了极大的挑战。由于工作强度大且复杂性高，加上自身认知的错位，基层公务人员对推行权力清单制度往往动力不足，出现部门领导迫切要求而下属积极性不高、应付了事、形式主义等行为的出现。
（三）外部监督机制缺乏
一方面，从权力清单的制定过程来看，各级政府权力清单的制定多是由本级法制办或编办牵头，各部门制定各自的权力清单初稿，经由相关专家、业务骨干研究并公开征求意见，政府法制部门参与“确权”等相关工作，经反复论证、修改完善之后，由各级政府最终确权 。然而，我国《宪法》规定： “一切权力属于人民。政府的权力是由人民群众赋予的。从各级政府制定权力清单的流程来看，清权、确权的过程中，除部分地方引入相关领域专家参与外，各级人民代表大会都脱离于权力清单的制定流程中。这无异于各级政府自己给自己划定权力，造成权力清单面临合法性危机，其权威性和执行力大打折扣。权力清单的制定局限于政府部门内部，缺乏外部监督。另一方面，从权力清单的执行过程来看，各级政府大都采取将权力清单公示于各自的政务服务网的形式，具体项目公布内容包括审批类型、审批对象、法定依据、申请条件、申报材料、办理时限、办理地点及相应的联系电话和投诉电话等。对于审批项目是否动态调整、行政相对人权力受损情况下的监督举报处理情况等内容公众都无法知晓，信息公开的程度依然有限，外部监督机制没有建立起来。
四、县级政府权力清单制度的完善对策
（一）提供资源补充，提升基层政府推行权力清单制度的能力
县级政府推行权力清单制度能力不足的主要原因是缺乏专业性人才和专项资金。上级政府要对县级政府提供相应的帮助来满足其制度形成的需要。首先，要满足县级政府制定权力清单制度的人才需要。一方面，要吸纳相关专业及法律专业的人才，及时补充人力资源，并对其进行相关培训。另一方面，可以通过业务派遣的方式，下放优秀人才到基层进行业务指导，以促进其更高效的完成此项工作。其次，要为县级政府提供必要的专项资金补助。权力清单的制定是一项系统而庞大的工程，应尽量为工作人员提供独立的办公场地，并对人员进行必要的补助，才能保证工作的顺利进行。
（二）加大宣传力度，提升权力清单制度认知度
权力清单制度无论是在基层干部队伍中还是普通群众中的认知度都需要加强。一方面要强化基层干部对权力清单制度的认知，破除他们囿于部门利益损失而产生的抵触情绪。与此同时要对基层干部施压，使其明白推行权力清单制度势在必行，从而激发其的工作积极性。因此，要定期对基层干部队伍进行集中培训，加强他们对于权力清单制度的认同度。同时要求他们对各部门权力清单推行现状进行汇报，上级部门要针对各下属部门权力清单制度推行中遇到的问题予以指导，促使其解决；对于制度推行中的可取之处要及时推广以使各部门相互借鉴优秀经验。另一方面，要加强公众对权力清单制度的认知，从而更好的发挥人民的监督主体作用。政府可以从中央到地方层层深入进行权力清单制度的宣传普及。一方面，政府可以利用电视媒体、官方微博、网站等媒介加强对权力清单制度的宣传；同时，政府各部门可以通过张贴公告的形式进一步强化权力清单制度的宣传；另一方面，基层政府可以落实到以社区、村为单位，向群众普及权力清单制度的内涵和意义，加强公众对权力清单制度的认识，从而真正实现权力清单制度的功能。
（三）完善配套制度建设
首先，要完善部门“责任清单”建设。“有权必有责”，“权力清单”与“责任清单”是相辅相成的。截至2016年2月，已有 17个省份公布了市县两级政府部门的权力清单和责任清单，但责任清单依然有待完善。如河北省虽出台了权责清单，但由于缺乏追责情形，导致责任清单流于形式 。其次，要建立权力清单动态调整机制。权力清单一旦制定不应该是一成不变的，它需要不断根据实际情况进行调整。权力梳理是一个庞大的工程，难免会有遗漏或者能够转移和取消的权力，一旦权力被现实证明需要修改时，相关部门可以提起书面申请，经由各级人大审议通过后即可完成对清单的调整。最后，要引入“互联网 政务”，建立基层权力清单制度的“一库四平台”，即行政权力项目库，行政权力网上运行平台、政务公开服务平台、电子监察平台、法制监督平台 。实现集政务公开、电子监察、公众监督为一体的权力网络运行体系。
注释：
中国机构编制网.全国省级政府部门权力清单全部公布.[2016-01-29].http：//www.scops r.gov.cn/zxdd/zygg/201601/t20160129_284657.html.
胡税根、徐靖芮.我国政府权力清单制度的建设与完善.中共天津市委党校学报.2015（1）.67-77.
刘良军.准确把握权力清单的“内涵与外延”.领导科学论坛.2014（12）.5-6.
胡娟.县级政府权力清单的政治学思考.中国浦东干部学院学报.2015，9（5）.127-131.
新华网.[新华访谈]推行地方权力清单制度遇到哪些难题？.[2015-03-30].http：//ne ws.x inhuanet.com/talking/2015-03/30/c_1114808215.htm#rd.
陆亚莉.权力清单不能一晒了之——衡阳市权力清单制度建设情况调查与思考.衡阳通讯.2015（9）.36-38.
薛瑞汉.市县政府推行权力清单制度问题研究.中州学刊.2016（1）.1-6.
任学婧、费蓬煜.推行行政权力清单和责任清单制度研究——以河北省为例.人民论坛.2016（2）.53-55.
辛鸣.三张清单推动政府改革.视点.2014（11）.
关键词 权力清单 权力清单制度 县级政府
作者简介：宋芮，西华师范大学管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：当代中国政府与行政。
中图分类号：D621 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.079
2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（中办发〔2015〕21号），要求省级政府2015年底前、市县两级政府2016年底前基本完成权力清单公布工作。截至2016年2月，根据中央编办最新统计数据，省级政府权力清单公开工作已经完成。31个省份已全部公布省级政府部门权力清单，其中24个省份公布了责任清单，17个省份公布了市县两级政府部门的权力清单和责任清单 。从已全部公布的省级权力清单来看，仍然存在着各地公开的权力清单数量差异大，权力清单的分类标注和认定标准不统一，各省级政府清权、确权随意性大等问题。
古人云，“郡县治，天下安”。《中央纪委、 中央组织部关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》 明确指出：“县一级在我们党的组织结构和国家政权结构中处于承上启下的关键环节”。在实际运作中，一方面，县级政府权力有限，因为绝大多数的权力事项是由法律法规规章设定的，其权限在省级以上，基层无权自主调整处理。因此，县级政府的权力清理工作难免束手束脚。另一方面，县级政府需行使的权力多且杂，涉及到群众生活的方方面面，一旦出现纠纷或需要服务，都是县级政府的职责所在。尤其是在中央及省级政府实行简政放权后，执法重心下移，大量行政审批、行政许可等权限都下放到县一级政府。加之，县级政府各种资源相对贫乏，都给县级政府推行权力清单制度带来了巨大的挑战。本文将针对县级政府落实权力清单制度的现实困境提出相应的解决对策，以期不断完善县级政府的权力清单制度。
一、权力清单制度的内涵
“权力请单”这个术语肇始于“负面清单”。负面清单最早出现于自由贸易协定（FTA）中，是用于禁止外资进入或限定外资比例的一种行业清单 。将权力清单推广并发展成为一种制度是我国的一项创新性的政务改革措施。对于“权力清单”，目前还没有权威的定义。学界普遍认为，权力清单的基本功能在于两个方面：第一，凸显政府权力边界。即政府该管什么，不该管什么，哪些该审批，哪些不该审批，到底有哪些程序和流程等，都须用制度形式定格下来，其实就是打造了一个权力行为的笼子，让政府“法无授权不可为”；第二，实行政务公开。即权力清单不是内部掌握，而要求“晒”出来，置于公众和社会的监督视野之下，让行政审批在“透明房”里进行 。
二、县级政府推行权力清单制度的意义
县级政府由于其特殊地位和自身权力及资源的特点，直接关系到我国权力清单制度能否落到实处，县级政府推行权力清单制度具有十分重大的意义。
（一）助于促进政府职能转变，实现基层政府法治化、规范化运作
权力清单的编制和运行涉及到政府的“清权”、“确权”、“晒权”和“制权”等流程。通过对权力的梳理，对权力进行增删、修改和废止，重新界定政府与市场、政府与社会及政府各部门的权力边界，有助于实现政府的职能转变。通过制定权力清单，明确部门权限并清晰部门权力运行的流程图，能够实现政府的法治化、规范化运作。县级政府权力范围广、权力种类繁杂且量多。在实际工作中，普遍存在部门间权力重叠、职责不清等情形。县级政府推行权力清单制度能够为各部门制定整齐划一的权力清单，避免权力的交叉重叠，明确各部门的权力事项。各部门按单行事，有利于实现基层政府的法治化、规范化运作。
（二）有助于遏制腐败，促进廉洁政府建设
权力清单的基本功能之一是实现政府政务的公开。权力清单的公布，将政府各部门的权力置于公众的监督之下。在何种情况下，应去哪个部门办事及具体的办事流程都有清单作为行事的依据，一旦发现政府履职不善，群众可行使举报的权力，相关部门及人员要承担相应的责任。因此，权力清单的制定和公布为杜绝设租寻租、行贿受贿现象创造了条件。县级政府部门与群众联系密切，直接执行政策和法律法规，往往直接涉及到利益的瓜分问题，也是绝大多数腐败发生的关键环节。权力清单制度的推行能够有力地防治地方政府的腐败问题，有利于从源头上治理腐败，促进我国廉洁政府的建设。
三、县级政府推行权力清单制度的困境
（一）权力清单制度运行阻力大
1.权力梳理难度大。县级政府权力种类繁杂且量多，关系到群众生活的方方面面。建立权力清单要确保所有权力事项来源必须合法，平均一个权力事项，要参阅6-7部法律法规的数百条款规定。有些涉及多个部门职能重叠的，更需要建立良好的协调机制 。深圳市龙岗区推行“权责清单”时，因为权责事项真正清理的时候会发现数量极为庞大，面临不知道从哪儿着手的难题 。衡阳市涉改单位共自查清理上报行政权力事项5140项，经清理规范为3072项 。权力的清理是一个规模宏大的系统工程，权力清单的制定需要大量的专业性人才。
2.基层政府制度构建资源匮乏。一方面，县级政府缺乏经验丰富的专业性人才。基层政府对于超编人员的吸收导致近年来较少输入新鲜血液，较少数的新进人员经验不足，加上优秀人才的向上流动，导致县级政府现有机构人员固化、知识结构单一、法律及专业性人才奇缺，难以满足庞大的权力梳理的需要。另一方面，县级政府日常运转多依靠财政拨款，难以抽调出资金来专门用于权力清单制定的一系列人力、物力等的投入。 （二）基层官员权力清单制度政治心理不健全
权力清单制度是政府部门自我限权、晒权、制权的革命。公开意味着将政府的权力公之于众，人民群众可以实时对政府权力的运行现状进行监督，从而可以极大的杜绝政府官员的设租寻租行为，有效的减少政府部门的灰色收入，消除部门的不正当利益。在整个大环境下看，权力清单制度的推行可以促进政府的职能转变，有利于我国构建法治型、责任型、服务型以及廉洁政府目标的实现。由于基层官员对权力清单制度的功能认识不足或仅仅局限于部门利益受损的视域之下，以至于其制度推行的积极性并不高。其次，权力清单的制定和实施对基层公务人员的业务能力提出了极大的挑战。由于工作强度大且复杂性高，加上自身认知的错位，基层公务人员对推行权力清单制度往往动力不足，出现部门领导迫切要求而下属积极性不高、应付了事、形式主义等行为的出现。
（三）外部监督机制缺乏
一方面，从权力清单的制定过程来看，各级政府权力清单的制定多是由本级法制办或编办牵头，各部门制定各自的权力清单初稿，经由相关专家、业务骨干研究并公开征求意见，政府法制部门参与“确权”等相关工作，经反复论证、修改完善之后，由各级政府最终确权 。然而，我国《宪法》规定： “一切权力属于人民。政府的权力是由人民群众赋予的。从各级政府制定权力清单的流程来看，清权、确权的过程中，除部分地方引入相关领域专家参与外，各级人民代表大会都脱离于权力清单的制定流程中。这无异于各级政府自己给自己划定权力，造成权力清单面临合法性危机，其权威性和执行力大打折扣。权力清单的制定局限于政府部门内部，缺乏外部监督。另一方面，从权力清单的执行过程来看，各级政府大都采取将权力清单公示于各自的政务服务网的形式，具体项目公布内容包括审批类型、审批对象、法定依据、申请条件、申报材料、办理时限、办理地点及相应的联系电话和投诉电话等。对于审批项目是否动态调整、行政相对人权力受损情况下的监督举报处理情况等内容公众都无法知晓，信息公开的程度依然有限，外部监督机制没有建立起来。
四、县级政府权力清单制度的完善对策
（一）提供资源补充，提升基层政府推行权力清单制度的能力
县级政府推行权力清单制度能力不足的主要原因是缺乏专业性人才和专项资金。上级政府要对县级政府提供相应的帮助来满足其制度形成的需要。首先，要满足县级政府制定权力清单制度的人才需要。一方面，要吸纳相关专业及法律专业的人才，及时补充人力资源，并对其进行相关培训。另一方面，可以通过业务派遣的方式，下放优秀人才到基层进行业务指导，以促进其更高效的完成此项工作。其次，要为县级政府提供必要的专项资金补助。权力清单的制定是一项系统而庞大的工程，应尽量为工作人员提供独立的办公场地，并对人员进行必要的补助，才能保证工作的顺利进行。
（二）加大宣传力度，提升权力清单制度认知度
权力清单制度无论是在基层干部队伍中还是普通群众中的认知度都需要加强。一方面要强化基层干部对权力清单制度的认知，破除他们囿于部门利益损失而产生的抵触情绪。与此同时要对基层干部施压，使其明白推行权力清单制度势在必行，从而激发其的工作积极性。因此，要定期对基层干部队伍进行集中培训，加强他们对于权力清单制度的认同度。同时要求他们对各部门权力清单推行现状进行汇报，上级部门要针对各下属部门权力清单制度推行中遇到的问题予以指导，促使其解决；对于制度推行中的可取之处要及时推广以使各部门相互借鉴优秀经验。另一方面，要加强公众对权力清单制度的认知，从而更好的发挥人民的监督主体作用。政府可以从中央到地方层层深入进行权力清单制度的宣传普及。一方面，政府可以利用电视媒体、官方微博、网站等媒介加强对权力清单制度的宣传；同时，政府各部门可以通过张贴公告的形式进一步强化权力清单制度的宣传；另一方面，基层政府可以落实到以社区、村为单位，向群众普及权力清单制度的内涵和意义，加强公众对权力清单制度的认识，从而真正实现权力清单制度的功能。
（三）完善配套制度建设
首先，要完善部门“责任清单”建设。“有权必有责”，“权力清单”与“责任清单”是相辅相成的。截至2016年2月，已有 17个省份公布了市县两级政府部门的权力清单和责任清单，但责任清单依然有待完善。如河北省虽出台了权责清单，但由于缺乏追责情形，导致责任清单流于形式 。其次，要建立权力清单动态调整机制。权力清单一旦制定不应该是一成不变的，它需要不断根据实际情况进行调整。权力梳理是一个庞大的工程，难免会有遗漏或者能够转移和取消的权力，一旦权力被现实证明需要修改时，相关部门可以提起书面申请，经由各级人大审议通过后即可完成对清单的调整。最后，要引入“互联网 政务”，建立基层权力清单制度的“一库四平台”，即行政权力项目库，行政权力网上运行平台、政务公开服务平台、电子监察平台、法制监督平台 。实现集政务公开、电子监察、公众监督为一体的权力网络运行体系。
注释：
中国机构编制网.全国省级政府部门权力清单全部公布.[2016-01-29].http：//www.scops r.gov.cn/zxdd/zygg/201601/t20160129_284657.html.
胡税根、徐靖芮.我国政府权力清单制度的建设与完善.中共天津市委党校学报.2015（1）.67-77.
刘良军.准确把握权力清单的“内涵与外延”.领导科学论坛.2014（12）.5-6.
胡娟.县级政府权力清单的政治学思考.中国浦东干部学院学报.2015，9（5）.127-131.
新华网.[新华访谈]推行地方权力清单制度遇到哪些难题？.[2015-03-30].http：//ne ws.x inhuanet.com/talking/2015-03/30/c_1114808215.htm#rd.
陆亚莉.权力清单不能一晒了之——衡阳市权力清单制度建设情况调查与思考.衡阳通讯.2015（9）.36-38.
薛瑞汉.市县政府推行权力清单制度问题研究.中州学刊.2016（1）.1-6.
任学婧、费蓬煜.推行行政权力清单和责任清单制度研究——以河北省为例.人民论坛.2016（2）.53-55.
辛鸣.三张清单推动政府改革.视点.2014（11）.