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“以人为本”是中国进行经济发展和改革的宗旨。
两会期间，温家宝总理将教育、医疗和住房问题归纳为“三座大山”，再加上社会保障，这四方面的供需矛盾尖锐，老百姓呼声甚高。这里面涉及一个改革面临的新问题，就是人民群众对于公共产品的需求上升，而现阶段政府提供的公共产品的供给远远得不到满足，这个矛盾非常尖锐。
党的十六届六中全会《决定》明确提出，逐步实现基本公共服务的均等化，而这也是逐步形成惠及全民的公共服务体系的基础，也是构建和谐社会的内在要求。
我们面临的问题是，下一步深化改革，必须要建立有效的制度保障，确保中国实现基本公共服务的均等化。
我们需要厘清的问题是：基本公共服务均等化的内涵到底是什么？在中国现阶段公共服务可以构建哪些内容？必须实行什么样的基础性的制度安排？为此我们访问了对这方面有系统性研究的发改委宏观经济研究院常修泽研究员。
人的三层含义
其实马克思主义著作里面的精华就是关于人本问题。恩格斯认为马克思著作中最重要的一句话是“每个人的自由发展是一切人自由发展的条件！”
《经济导刊》：最近社会上讨论比较热门的一个话题，是政府如何给公民提供公共服务和公共产品的问题，据我们了解，您是研究这方面的专家，我们希望向您请教这方面的问题。
常修泽：好啊。我觉得中国的改革发展到现阶段，确实需要提供和解决这些问题了。
《经济导刊》：您去年发表了一个研究报告，题目叫做《人的三层含义与基本公共服务均等化》，看来您对经济体制改革的关注点已经从机制转移到对人的研究上了。
常修泽：其实马克思主义著作里面的精华就是关于人本问题。2000年我到瑞士去进行学术交流。瑞士的学者告诉我1894年瑞士的一些共产主义者创办了一本杂志，叫做《新世纪周刊》，他们请恩格斯为创刊号题词，恩格斯认为马克思著作中最重要的一句话是“每个人的自由发展是一切人自由发展的条件！”他将这句话记录下来作为他的题词。
《经济导刊》：您能不能把这句话和您研究的人的三层含义进行一些解读呢？
常修泽：你们可能已经意识到了，其实中共十六届三中全会就把以人为本写到当时改革发展的决定中去了。我们为什么要讨论“以人为本”？这是我们进行一切经济发展和改革的宗旨。而从理论上实行基本公共服务均等化就是体现了以人为本，并弥补市场公共品“供给失灵”的重要的制度安排。
从以人为本的角度出发，提出人的“三层含义论”。首先，从横向上看，这里人指的不是某一部分人，甚至也不是指的多数人，而是指“全体人民”。真正有人文情怀的执政者对“人”一定要从横向上到边，不能遗漏。由此中共十六届五中全会提出，使“全体人民”共享改革发展的成果，而不是部分人。
其二从纵向上看，人不仅指当代人，而是多代人的概念，讲公平不能只考虑当代人，要考虑“代际之间”的公平，对资源、环境等可持续发展问题，不仅考虑当代人的发展，还要瞄准下一代的可持续发展性。
其三，从内核的角度分析，人并非是单需之人，而是多需之人，包括物质生活、精神生活的需要，健康和安全的需要，更为重要的是每一个公民参与政治生活和社会生活的需要。
政府要从这样一个战略思想，就是从人的这么一个科学的含义来进行重要的制度安排，使全体人民在享受基本公共服务上面能够均等化。
重要的是制度安排
中国目前主要矛盾没有变，但是这个主要矛盾的表现形式却有新的变化。当前最突出的是，广大人民群众对公共品和公共服务的需求迅速上升，与本应由政府提供的公共品和公共服务供给不足及配置失当之间的矛盾。
《经济导刊》：在公民社会，政府本身就是公民推举的管理公共事务的一个组织，公共性是它的核心。政府应该考虑在它管理范围之内全体人民的利益，这是它的职责。
常修泽：所以我们提出实行基本公共服务的均等化，这是执政问题上的一个新的思维。中国的改革明确提出发挥市场机制配置资源的作用，在提供私人产品和私人服务方面，确实产生了相当重要的作用。但是在提供公共产品和公共服务方面确有“捉襟见肘”之处，等价交换的市场配置原则在某些公共产品提供上是无能力的，有些公共产品是无法收回成本的，类似的产品应该是市场提供的，因而市场机制在提供公共产品供给方面可能出现“失灵”或局限性，需要通过基本公共服务均等化的机制来弥补市场机制的不足。
《经济导刊》：解决这个问题是否可以缓和目前的社会矛盾，促进和谐社会的建立？
常修泽：现在很多文明国家都把基本公共服务的供给作为当代世界文明国家的重要政策。北欧国家在实施公共服务方面有四大“基本面”，即提供民生性、事业性、基础性和主体性服务。同时政府在实施公共服务过程中也设立了税收和财政关系宏观调控机制、财产关系和经营方面的“公私伙伴关系”机制，社会“金三角”对话协商机制和政府自身的“廉政”机制。
中国目前主要矛盾没有变，依然是人民日益增长的物质文化需要与落后的生产力之间的矛盾，但是这个主要矛盾的表现形式却有新的变化。当前最突出的是，广大人民群众对公共品和公共服务的需求迅速上升，与本应由政府提供的公共品和公共服务供给不足及配置失当之间的矛盾，这是当前中国主要矛盾的新表现，而且已经酿成一个深层的社会问题。消除上述矛盾，公共服务的均等化是明智的，现实可行的选择。和谐社会创建中的制度安排，一个很重要的内容就是逐步形成惠及全民的公共服务体系。
《经济导刊》：现阶段实行基本公共服务均等化的基本内容是什么？
常修泽：基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务、公共安全性服务是现阶段基本公共服务的基本内容，具体可以概括为四个方面：
（一）在提供就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”方面实现均等化。
这里所说的就业不是就业全部，而是“就业服务”。就业是民生之本，老百姓能不能享受公共服务首先要看就业服务。
在未来几年中国将面临怎样的就业格局呢？中国现有劳动力7.6亿人，未来几年将面临两方面的压力：一是未来5年，城镇大约每年有800—1000万人新增劳动力就业，以每年900万人计，5年就是4500万人。二是农村剩余劳动力进城，现在已进来1.26亿人，这是存量部分；根据调查和预测，增量部分未来5年每年大约有900——1000万人进城，如按900万人测算，5年又是4500万人。两者合起来就是9000万人。
面临如此巨大的就业压力，怎么解决这个矛盾？要把握一个基本的方针：劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业。虽然不宜笼统提“政府安置就业”，但需要把“促进就业”摆在公共服务体制突出的位置。关键是强化政府促进就业的职能，找准政府公共服务的位置，保证就业服务的均等化。比如，应以城市为中心逐步建立就业的公共服务体系，特别是做好就业培训和信息的提供，而且应有免费的、公益性的培训，面向全体劳动者，至于县、乡两级也应有公共服务的网络。对困难地区、困难行业、困难群体，政府应有就业援助制度，特别是下岗工人的再就业，以及资源枯竭城市工人的再就业。还应该逐步建立政府购买就业服务成果的机制。
“基本民生性服务”还有一个很重要的问题是基本社会保障。构建严密而可靠的社会保障安全网，有两个层面的“社保”，即“小社保”和“大社保”。
“小社保”指社会保险，包括养老保险（2005年底有1.75亿人，时间下同）、基本医疗保险（有1.38亿人）、失业保险（有1.06亿人）、工伤保险（有8478万人）、妇女生育保险（有5408万人）。还有农村的社会保险，估计有5000余万人。这些数字按比例来说，都不算高，下一步应在这方面继续推进。
“大社保”，除上述“小社保”即社会保险外，还应扩展至三个方面，即（1）社会救助。要对城市低保户、农村五保户、特困户、灾民及城市生活无着落的流浪人员等救助；（2 ）社会福利。八个字：扶老、助残、救孤、济贫。（3）慈善事业，包括社会捐赠等。在“大社保”的几个方面里，符合条件的，在基本面上要实现均等化。
现在难点在于城镇与农村的社保有落差，目前最薄弱、最亟待解决的是已经进城的1.26亿农民工的社保问题，应该把它放在优先的位置；另一方面要着力推进农村社会保障事业。从资金的投放来说，增量的部分重点宜投到农村，应尽快建立并完善与社会主义初级阶段经济发展水平相适应的社会保障制度，而且要逐步覆盖到城市和乡村。
（二）在义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”方面实现均等化。
第一是义务教育。教育的基本公共服务均等化如何把握？从国情出发，可锁定在对义务教育的保障责任，即普及和巩固城乡义务教育，只要是适龄儿童，不管是在城乡，还是在东西部，都应该有权利享受到九年义务教育，重点是农村九年义务教育。为此要做到“两免一补”（对农村学生免收学杂费，对贫困家庭学生提供免费课本，寄宿生活费补助），政府要保证落实。如果做不到，就是政府的失职，均等化也就落空。
至于九年义务教育以上的“均等化”，现阶段可实行“奖、助、贷、捐”四大举措。奖——奖学金，只发给那些学习成绩好的，而不是均等化。助——助学金，只考虑生活困难的同学，也不是均等化。贷——助学贷款，这是市场行为，但现在暴露的问题是贷款之后不归还，这是个令人非常棘手的问题。捐——社会捐资助学。
当前，人民群众对教育议论较多。一方面，政府应增加投入，务必使财政性教育经费占到国内生产总值的4%，另一方面，应深化教育体制改革，切实提高教育质量，从体制和质量上为义务教育均等化提供保障。如果教育质量下降，误人子弟，再“均等化”也没有意义。
第二是公共卫生和基本医疗。医疗这条线划在哪里？可定在公共卫生和基本医疗，它具有公益性质，可列为均等化的范围。我认为实行“共建型”的医改思路，即：“政府管基本医疗保障，市场管超值医疗服务，社会管各方广济善助”。基本医疗保障即公共医疗卫生部分，具有公益性质，应强化政府责任，建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。至于“超值的医疗服务”，目前很难做到均等化。要把盈利性与非盈利性分开，公益性这部分，应均等化，现在的问题是这方面做的不够，因此提出要强化政府责任。
第三是公共文化。随着群众生活水平的日益提高，群众对精神文化产品的需求日益提高。但文化也是一分为二的，要把文化事业和文化产业严格区分开来。文化事业有公益性，应该均等化，像公共图书馆、农村文化室，这些最基本的文化事业应该列入。
（三）在公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”方面实现均等化。
一个是公益性基础设施。在公共领域，可分拆出两个环节：即“执行运营”环节和“基础建设”环节，对其中的“基础建设”环节，即不以盈利为目标、而以提供公共服务为目标的某些带福利性的环节，政府应全力予以投资并加强管理，特别是对农民利益有重大作用的农村基础设施建设。
另一个公益基础性服务是生态环境保护。
（四）在生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”方面实现均等化。
安全是事关人们生命财产和国家利益的大事。安全也是公共产品、公共服务。生产要安全，消费也要安全。近年来在安全领域，事件不断，引起国人颇为愤怒。比如药品，近来经常出现假药、伪劣药，说明政府的监管没有到位，特别是煤矿等矿难问题严重，职工生命安全受到严重威胁。据统计，2004年全国共发生煤矿死亡事故3639起，造成6027人死亡，加上其他非正常死亡十万余人。必须落实安全生产责任制，强化监管，保障人民群众生命财产安全。作为一个政府，有责任提供安全的环境，包括生产安全的环境、社会安全的环境，对于这些公共产品、公共服务，每一个公民都应该享受，而且是平等地享受。还有国防安全等，这些都应该纳入均等化的范围。
基本公共服务均等化的内涵
“基本服务”也应该想方设法让老百姓有自由选择的空间。不能一讲基本公共服务均等化就否定人民的自由选择权。如果把基本公共服务均等化搞成计划经济时代的“配给制”，那就把“龙种”变成“跳蚤”了。
《经济导刊》：均等化的内涵是什么，您认为怎样才能实现真正的均等化？
常修泽：基本公共服务均等化的内涵，主要包括以下三个方面：
第一，全体公民享有的基本公共服务的机会和原则应该均等。尽管13亿中国大陆人口中，每个人的天赋能力不同，所占有的资源也不尽相同，但在享受基本公共服务的机会和原则方面应该是均等的。现在存在的最大问题是机会不均等，不是实行同一个原则。例如对于农民工，目前进入到城市工作的农民工，约有1.26亿人（若包括他们的家属约两亿左右），这是一个相当庞大的人群，怎么让他们有同等的机会？中国长期以来形成的二元经济社会结构，在城乡之间划开很深的鸿沟。改革开放以来，一些人通过自己的努力，着力改变不公平的命运，但是从社会角度，如何逐步给阻隔在鸿沟两旁的民众提供均等的机会，应作为第一条。
第二，全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等。这里讲的“大体相等”不是搞绝对平均主义，天下也不可能绝对平均，但是既然提出“均等化”问题，那么在最后的结果上应该大体均等或者说相对均等。当然，这里讲的不是所有公共服务，而只能是指“基本公共服务”。
第三，社会在提供大体均等的基本公共服务成果的过程中，尊重某些社会成员的自由选择权。既然要给老百姓大体均等的基本公共服务，就要研究下一步如何具体操盘，但目前的情况非常复杂，社会成员的需求千差万别，某些社会成员可能不去享受社会为之提供的公共服务。比如义务教育均等化，有的家庭可能不希望孩子到公立的九年义务教育学校，而是希望到贵族学校去，这是完全可以的，应该尊重这些社会成员的选择权。必须认识到，尊重人民的自由选择权，与尊重人民享有基本公共服务均等化的权利并不矛盾。而且，撇开此类“超值服务”不谈，即使是在“基本服务”的框架之内，也应该想方设法让老百姓有自由选择的空间。不能一讲基本公共服务均等化就否定人民的自由选择权。如果把基本公共服务均等化搞成计划经济时代的“配给制”，那就把“龙种”变成“跳蚤”了。
社会要和谐首先要发展
《经济导刊》：您认为实行基本公共服务均等化到底在哪些领域体现？
常修泽：我们要抓矛盾最尖锐、最突出的环节，现阶段，我觉得主要在四个方面实现基本服务。从有关民意调查中可以看出，是在教育、医疗、社保、住房四个方面。温家宝总理曾经在归纳时特别强调了三个方面，就是教育、医疗和住房，号称“三座大山”。现在看来，这几方面老百姓呼声相当高。这里面涉及到一个深层的问题，中国社会的主要矛盾，就是人民日益增长的物质文化需要，与落后生产之间的矛盾，这个矛盾没有变，但是它的内容和表现形式有新的特点，这个日益增长的物质文化需要主要是什么？哪些方面得不到满足？我们说了，我国现存量的13亿人民的生活要改善，1000万的净增人口，900到1000万的城镇就业青年，农村的剩余劳动力900到1000万转换到城里来，再加上13亿老百姓要提高生活水平，这些因素导致了中国社会生产力必须发展。所以有一句话叫做，社会要和谐，首先要发展。
用制度保障均等化
《经济导刊》：公共产品供给不足，需要改革的是公共财政制度。公共财政政策是什么？就是分配制度，而分配制度的背后就是体制。所以供给不足的根源是否还在体制上？
常修泽：对，我们前些年侧重在把蛋糕做大。从1978年到2005年平均的GDP增长率是9.6%，2006年的GDP增长率是10.5%左右，达到20万亿的GDP了。那么蛋糕切到哪儿去了？我们只盯着分配收入的差距，没有计算蛋糕切到政府的公共财政收支当中有多么大，政府庞大的一个体系，在这当中的支出所占的比例有多大。
《经济导刊》：实际上这涉及到一个重要问题，公共财政分配的合理化。而公共财政分配的合理化是需要制度保障的。您认为需要有什么样的保障？
常修泽：我认为主要有以下四项制度：
一是公共财政制度。中国原来的财政制度主要是一种以经济建设为主的全能型财政制度，近几年情况有所改变，但是，经济建设支出在财政支出结构中依然占首位。以2005年为例，国家财政总支出3.39万亿元，这么多钱都用到何处？经调查，其中第一位的仍然是经济建设费支出（9317亿元，占27.5%），特别是财政支出的一部分仍然投向竞争性的国有经济部门。这要反思。当然，属于国计民生性的行业不是不应投资，但现在的问题是政府的财政支出用于一般竞争性的项目太多，与民争利。
下一步，财政体制要向公共财政体制转变，财政支出结构要进行重大的调整，财政支出要退出长期处于“与民争利”状态的竞争性项目，加大对目前比较薄弱的基本公共服务领域的投入。
必须强调，政府应该是一个服务型政府，而不是一个“经济创利型”政府。为此，财政支出活动应该进行“腾笼换鸟”，即换掉与公共财政不相容的“旧鸟”，换进基本公共服务支出的“新鸟”。按照上述基本公共服务均等化所论述的内容，在当前，尤其要确保新增财力投向就业及再就业服务、基本社会保障、义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、公益性基础设施、生态环境保护、公共安全等方面。
这里还有一个很重要的问题，就是加大财政转移支付的力度。通过中央的财政转移支付来弥合东西部之间在公共服务上的差距。与此同时，中央与地方的关系恐怕也要以基本公共服务均等化来调整。
二是收入分配制度。基本公共服务均等化并不意味着收入分配的均等化，这是两个不同的命题。现在的问题是，社会收入分配差距过大，需要在收入分配体制方面进行改革，具体来说，有八个字，即“保低（保障并提高低收入者收入水平）”、“扩中（扩大中等收入比重）”、“控高（调控过高收入）”、“打非（打击并取缔非法收入）”。在此基础上，通过“缓解”——“遏止”——“缩小”这样一个渐进的过程，使收入差距扩大的趋势得到根本性“扭转”。这样做，可以缓解社会成员在获取服务上的“流动性（货币）约束”，从而减轻政府实施基本公共服务均等化的压力。从这个角度看，收入分配制度的改革与基本公共服务均等化是相辅相成的。
三是城乡协调发展制度。基本公共服务均等化最突出的问题是机会不均等，尤其是城乡分割的体制使广大农民和进城的农民工没有享受到应有的“国民待遇”。例如，在就业、教育、医疗、社保等基本公共服务方面，城乡之间存在巨大的落差。即使是已经进入城市的农民工依然存在身份问题，不仅工资太低，而且没有社会保障，加之僵化的户籍制度等，严重影响了劳动力在城乡之间的合理流动。这种对“人”的分割，是一种深层的不均等。为此，下一步需要加快建立有利于改变城乡二元结构的体制，一方面，继续推进城镇化进程，加快劳动力向城市转移的步伐，并解决农民工的身份问题；另一方面，政府应把基础设施和社会事业发展的重点转向农村，逐步加大对农村基本公共服务的投入。通过以上双向努力，最终建立覆盖城乡的公共服务体制。
四是公共服务型政府制度。我认为这是建立基本公共服务均等化的关键之所在。中国公共服务供给的缺乏与政府自身管理方面“缺位”、“越位”有关。“位”定在哪里？应该锁定在“服务型政府”。为此，第一，政府职能要做重大调整或转变。把“经济管制型”政府转变为“公共服务型”政府，建立一套完整的基本公共服务均等化的考核体系，在此基础上强化中央对地方政府关于公共服务的行政问责制；第二，改革审批体制。寻求“釜底抽薪”式的制度安排，彻底清理、减少、规范行政审批项目；第三，推进政府机构改革。逐步解决层次过多的问题。第四，推进与政府机构紧密相关的社会事业单位改革。对于与基本公共服务均等化密切相关的教育、卫生、文化等事业单位，应按照公共性、准公共性和营利性区别对待的方略分类改革。
从更深层来说，中国下一步深化改革是综合配套的，不仅要深化经济体制改革，还要推进政治体制、社会体制和文化体制改革，探索新的社会运转和社会服务的机制，以形成包括经济市场化、政治民主化、社会和谐化和文化多元化在内的“四位一体”的新型体制格局。总之，要建立惠及全民的公共服务体系。
两会期间，温家宝总理将教育、医疗和住房问题归纳为“三座大山”，再加上社会保障，这四方面的供需矛盾尖锐，老百姓呼声甚高。这里面涉及一个改革面临的新问题，就是人民群众对于公共产品的需求上升，而现阶段政府提供的公共产品的供给远远得不到满足，这个矛盾非常尖锐。
党的十六届六中全会《决定》明确提出，逐步实现基本公共服务的均等化，而这也是逐步形成惠及全民的公共服务体系的基础，也是构建和谐社会的内在要求。
我们面临的问题是，下一步深化改革，必须要建立有效的制度保障，确保中国实现基本公共服务的均等化。
我们需要厘清的问题是：基本公共服务均等化的内涵到底是什么？在中国现阶段公共服务可以构建哪些内容？必须实行什么样的基础性的制度安排？为此我们访问了对这方面有系统性研究的发改委宏观经济研究院常修泽研究员。
人的三层含义
其实马克思主义著作里面的精华就是关于人本问题。恩格斯认为马克思著作中最重要的一句话是“每个人的自由发展是一切人自由发展的条件！”
《经济导刊》：最近社会上讨论比较热门的一个话题，是政府如何给公民提供公共服务和公共产品的问题，据我们了解，您是研究这方面的专家，我们希望向您请教这方面的问题。
常修泽：好啊。我觉得中国的改革发展到现阶段，确实需要提供和解决这些问题了。
《经济导刊》：您去年发表了一个研究报告，题目叫做《人的三层含义与基本公共服务均等化》，看来您对经济体制改革的关注点已经从机制转移到对人的研究上了。
常修泽：其实马克思主义著作里面的精华就是关于人本问题。2000年我到瑞士去进行学术交流。瑞士的学者告诉我1894年瑞士的一些共产主义者创办了一本杂志，叫做《新世纪周刊》，他们请恩格斯为创刊号题词，恩格斯认为马克思著作中最重要的一句话是“每个人的自由发展是一切人自由发展的条件！”他将这句话记录下来作为他的题词。
《经济导刊》：您能不能把这句话和您研究的人的三层含义进行一些解读呢？
常修泽：你们可能已经意识到了，其实中共十六届三中全会就把以人为本写到当时改革发展的决定中去了。我们为什么要讨论“以人为本”？这是我们进行一切经济发展和改革的宗旨。而从理论上实行基本公共服务均等化就是体现了以人为本，并弥补市场公共品“供给失灵”的重要的制度安排。
从以人为本的角度出发，提出人的“三层含义论”。首先，从横向上看，这里人指的不是某一部分人，甚至也不是指的多数人，而是指“全体人民”。真正有人文情怀的执政者对“人”一定要从横向上到边，不能遗漏。由此中共十六届五中全会提出，使“全体人民”共享改革发展的成果，而不是部分人。
其二从纵向上看，人不仅指当代人，而是多代人的概念，讲公平不能只考虑当代人，要考虑“代际之间”的公平，对资源、环境等可持续发展问题，不仅考虑当代人的发展，还要瞄准下一代的可持续发展性。
其三，从内核的角度分析，人并非是单需之人，而是多需之人，包括物质生活、精神生活的需要，健康和安全的需要，更为重要的是每一个公民参与政治生活和社会生活的需要。
政府要从这样一个战略思想，就是从人的这么一个科学的含义来进行重要的制度安排，使全体人民在享受基本公共服务上面能够均等化。
重要的是制度安排
中国目前主要矛盾没有变，但是这个主要矛盾的表现形式却有新的变化。当前最突出的是，广大人民群众对公共品和公共服务的需求迅速上升，与本应由政府提供的公共品和公共服务供给不足及配置失当之间的矛盾。
《经济导刊》：在公民社会，政府本身就是公民推举的管理公共事务的一个组织，公共性是它的核心。政府应该考虑在它管理范围之内全体人民的利益，这是它的职责。
常修泽：所以我们提出实行基本公共服务的均等化，这是执政问题上的一个新的思维。中国的改革明确提出发挥市场机制配置资源的作用，在提供私人产品和私人服务方面，确实产生了相当重要的作用。但是在提供公共产品和公共服务方面确有“捉襟见肘”之处，等价交换的市场配置原则在某些公共产品提供上是无能力的，有些公共产品是无法收回成本的，类似的产品应该是市场提供的，因而市场机制在提供公共产品供给方面可能出现“失灵”或局限性，需要通过基本公共服务均等化的机制来弥补市场机制的不足。
《经济导刊》：解决这个问题是否可以缓和目前的社会矛盾，促进和谐社会的建立？
常修泽：现在很多文明国家都把基本公共服务的供给作为当代世界文明国家的重要政策。北欧国家在实施公共服务方面有四大“基本面”，即提供民生性、事业性、基础性和主体性服务。同时政府在实施公共服务过程中也设立了税收和财政关系宏观调控机制、财产关系和经营方面的“公私伙伴关系”机制，社会“金三角”对话协商机制和政府自身的“廉政”机制。
中国目前主要矛盾没有变，依然是人民日益增长的物质文化需要与落后的生产力之间的矛盾，但是这个主要矛盾的表现形式却有新的变化。当前最突出的是，广大人民群众对公共品和公共服务的需求迅速上升，与本应由政府提供的公共品和公共服务供给不足及配置失当之间的矛盾，这是当前中国主要矛盾的新表现，而且已经酿成一个深层的社会问题。消除上述矛盾，公共服务的均等化是明智的，现实可行的选择。和谐社会创建中的制度安排，一个很重要的内容就是逐步形成惠及全民的公共服务体系。
《经济导刊》：现阶段实行基本公共服务均等化的基本内容是什么？
常修泽：基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务、公共安全性服务是现阶段基本公共服务的基本内容，具体可以概括为四个方面：
（一）在提供就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”方面实现均等化。
这里所说的就业不是就业全部，而是“就业服务”。就业是民生之本，老百姓能不能享受公共服务首先要看就业服务。
在未来几年中国将面临怎样的就业格局呢？中国现有劳动力7.6亿人，未来几年将面临两方面的压力：一是未来5年，城镇大约每年有800—1000万人新增劳动力就业，以每年900万人计，5年就是4500万人。二是农村剩余劳动力进城，现在已进来1.26亿人，这是存量部分；根据调查和预测，增量部分未来5年每年大约有900——1000万人进城，如按900万人测算，5年又是4500万人。两者合起来就是9000万人。
面临如此巨大的就业压力，怎么解决这个矛盾？要把握一个基本的方针：劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业。虽然不宜笼统提“政府安置就业”，但需要把“促进就业”摆在公共服务体制突出的位置。关键是强化政府促进就业的职能，找准政府公共服务的位置，保证就业服务的均等化。比如，应以城市为中心逐步建立就业的公共服务体系，特别是做好就业培训和信息的提供，而且应有免费的、公益性的培训，面向全体劳动者，至于县、乡两级也应有公共服务的网络。对困难地区、困难行业、困难群体，政府应有就业援助制度，特别是下岗工人的再就业，以及资源枯竭城市工人的再就业。还应该逐步建立政府购买就业服务成果的机制。
“基本民生性服务”还有一个很重要的问题是基本社会保障。构建严密而可靠的社会保障安全网，有两个层面的“社保”，即“小社保”和“大社保”。
“小社保”指社会保险，包括养老保险（2005年底有1.75亿人，时间下同）、基本医疗保险（有1.38亿人）、失业保险（有1.06亿人）、工伤保险（有8478万人）、妇女生育保险（有5408万人）。还有农村的社会保险，估计有5000余万人。这些数字按比例来说，都不算高，下一步应在这方面继续推进。
“大社保”，除上述“小社保”即社会保险外，还应扩展至三个方面，即（1）社会救助。要对城市低保户、农村五保户、特困户、灾民及城市生活无着落的流浪人员等救助；（2 ）社会福利。八个字：扶老、助残、救孤、济贫。（3）慈善事业，包括社会捐赠等。在“大社保”的几个方面里，符合条件的，在基本面上要实现均等化。
现在难点在于城镇与农村的社保有落差，目前最薄弱、最亟待解决的是已经进城的1.26亿农民工的社保问题，应该把它放在优先的位置；另一方面要着力推进农村社会保障事业。从资金的投放来说，增量的部分重点宜投到农村，应尽快建立并完善与社会主义初级阶段经济发展水平相适应的社会保障制度，而且要逐步覆盖到城市和乡村。
（二）在义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”方面实现均等化。
第一是义务教育。教育的基本公共服务均等化如何把握？从国情出发，可锁定在对义务教育的保障责任，即普及和巩固城乡义务教育，只要是适龄儿童，不管是在城乡，还是在东西部，都应该有权利享受到九年义务教育，重点是农村九年义务教育。为此要做到“两免一补”（对农村学生免收学杂费，对贫困家庭学生提供免费课本，寄宿生活费补助），政府要保证落实。如果做不到，就是政府的失职，均等化也就落空。
至于九年义务教育以上的“均等化”，现阶段可实行“奖、助、贷、捐”四大举措。奖——奖学金，只发给那些学习成绩好的，而不是均等化。助——助学金，只考虑生活困难的同学，也不是均等化。贷——助学贷款，这是市场行为，但现在暴露的问题是贷款之后不归还，这是个令人非常棘手的问题。捐——社会捐资助学。
当前，人民群众对教育议论较多。一方面，政府应增加投入，务必使财政性教育经费占到国内生产总值的4%，另一方面，应深化教育体制改革，切实提高教育质量，从体制和质量上为义务教育均等化提供保障。如果教育质量下降，误人子弟，再“均等化”也没有意义。
第二是公共卫生和基本医疗。医疗这条线划在哪里？可定在公共卫生和基本医疗，它具有公益性质，可列为均等化的范围。我认为实行“共建型”的医改思路，即：“政府管基本医疗保障，市场管超值医疗服务，社会管各方广济善助”。基本医疗保障即公共医疗卫生部分，具有公益性质，应强化政府责任，建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。至于“超值的医疗服务”，目前很难做到均等化。要把盈利性与非盈利性分开，公益性这部分，应均等化，现在的问题是这方面做的不够，因此提出要强化政府责任。
第三是公共文化。随着群众生活水平的日益提高，群众对精神文化产品的需求日益提高。但文化也是一分为二的，要把文化事业和文化产业严格区分开来。文化事业有公益性，应该均等化，像公共图书馆、农村文化室，这些最基本的文化事业应该列入。
（三）在公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”方面实现均等化。
一个是公益性基础设施。在公共领域，可分拆出两个环节：即“执行运营”环节和“基础建设”环节，对其中的“基础建设”环节，即不以盈利为目标、而以提供公共服务为目标的某些带福利性的环节，政府应全力予以投资并加强管理，特别是对农民利益有重大作用的农村基础设施建设。
另一个公益基础性服务是生态环境保护。
（四）在生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”方面实现均等化。
安全是事关人们生命财产和国家利益的大事。安全也是公共产品、公共服务。生产要安全，消费也要安全。近年来在安全领域，事件不断，引起国人颇为愤怒。比如药品，近来经常出现假药、伪劣药，说明政府的监管没有到位，特别是煤矿等矿难问题严重，职工生命安全受到严重威胁。据统计，2004年全国共发生煤矿死亡事故3639起，造成6027人死亡，加上其他非正常死亡十万余人。必须落实安全生产责任制，强化监管，保障人民群众生命财产安全。作为一个政府，有责任提供安全的环境，包括生产安全的环境、社会安全的环境，对于这些公共产品、公共服务，每一个公民都应该享受，而且是平等地享受。还有国防安全等，这些都应该纳入均等化的范围。
基本公共服务均等化的内涵
“基本服务”也应该想方设法让老百姓有自由选择的空间。不能一讲基本公共服务均等化就否定人民的自由选择权。如果把基本公共服务均等化搞成计划经济时代的“配给制”，那就把“龙种”变成“跳蚤”了。
《经济导刊》：均等化的内涵是什么，您认为怎样才能实现真正的均等化？
常修泽：基本公共服务均等化的内涵，主要包括以下三个方面：
第一，全体公民享有的基本公共服务的机会和原则应该均等。尽管13亿中国大陆人口中，每个人的天赋能力不同，所占有的资源也不尽相同，但在享受基本公共服务的机会和原则方面应该是均等的。现在存在的最大问题是机会不均等，不是实行同一个原则。例如对于农民工，目前进入到城市工作的农民工，约有1.26亿人（若包括他们的家属约两亿左右），这是一个相当庞大的人群，怎么让他们有同等的机会？中国长期以来形成的二元经济社会结构，在城乡之间划开很深的鸿沟。改革开放以来，一些人通过自己的努力，着力改变不公平的命运，但是从社会角度，如何逐步给阻隔在鸿沟两旁的民众提供均等的机会，应作为第一条。
第二，全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等。这里讲的“大体相等”不是搞绝对平均主义，天下也不可能绝对平均，但是既然提出“均等化”问题，那么在最后的结果上应该大体均等或者说相对均等。当然，这里讲的不是所有公共服务，而只能是指“基本公共服务”。
第三，社会在提供大体均等的基本公共服务成果的过程中，尊重某些社会成员的自由选择权。既然要给老百姓大体均等的基本公共服务，就要研究下一步如何具体操盘，但目前的情况非常复杂，社会成员的需求千差万别，某些社会成员可能不去享受社会为之提供的公共服务。比如义务教育均等化，有的家庭可能不希望孩子到公立的九年义务教育学校，而是希望到贵族学校去，这是完全可以的，应该尊重这些社会成员的选择权。必须认识到，尊重人民的自由选择权，与尊重人民享有基本公共服务均等化的权利并不矛盾。而且，撇开此类“超值服务”不谈，即使是在“基本服务”的框架之内，也应该想方设法让老百姓有自由选择的空间。不能一讲基本公共服务均等化就否定人民的自由选择权。如果把基本公共服务均等化搞成计划经济时代的“配给制”，那就把“龙种”变成“跳蚤”了。
社会要和谐首先要发展
《经济导刊》：您认为实行基本公共服务均等化到底在哪些领域体现？
常修泽：我们要抓矛盾最尖锐、最突出的环节，现阶段，我觉得主要在四个方面实现基本服务。从有关民意调查中可以看出，是在教育、医疗、社保、住房四个方面。温家宝总理曾经在归纳时特别强调了三个方面，就是教育、医疗和住房，号称“三座大山”。现在看来，这几方面老百姓呼声相当高。这里面涉及到一个深层的问题，中国社会的主要矛盾，就是人民日益增长的物质文化需要，与落后生产之间的矛盾，这个矛盾没有变，但是它的内容和表现形式有新的特点，这个日益增长的物质文化需要主要是什么？哪些方面得不到满足？我们说了，我国现存量的13亿人民的生活要改善，1000万的净增人口，900到1000万的城镇就业青年，农村的剩余劳动力900到1000万转换到城里来，再加上13亿老百姓要提高生活水平，这些因素导致了中国社会生产力必须发展。所以有一句话叫做，社会要和谐，首先要发展。
用制度保障均等化
《经济导刊》：公共产品供给不足，需要改革的是公共财政制度。公共财政政策是什么？就是分配制度，而分配制度的背后就是体制。所以供给不足的根源是否还在体制上？
常修泽：对，我们前些年侧重在把蛋糕做大。从1978年到2005年平均的GDP增长率是9.6%，2006年的GDP增长率是10.5%左右，达到20万亿的GDP了。那么蛋糕切到哪儿去了？我们只盯着分配收入的差距，没有计算蛋糕切到政府的公共财政收支当中有多么大，政府庞大的一个体系，在这当中的支出所占的比例有多大。
《经济导刊》：实际上这涉及到一个重要问题，公共财政分配的合理化。而公共财政分配的合理化是需要制度保障的。您认为需要有什么样的保障？
常修泽：我认为主要有以下四项制度：
一是公共财政制度。中国原来的财政制度主要是一种以经济建设为主的全能型财政制度，近几年情况有所改变，但是，经济建设支出在财政支出结构中依然占首位。以2005年为例，国家财政总支出3.39万亿元，这么多钱都用到何处？经调查，其中第一位的仍然是经济建设费支出（9317亿元，占27.5%），特别是财政支出的一部分仍然投向竞争性的国有经济部门。这要反思。当然，属于国计民生性的行业不是不应投资，但现在的问题是政府的财政支出用于一般竞争性的项目太多，与民争利。
下一步，财政体制要向公共财政体制转变，财政支出结构要进行重大的调整，财政支出要退出长期处于“与民争利”状态的竞争性项目，加大对目前比较薄弱的基本公共服务领域的投入。
必须强调，政府应该是一个服务型政府，而不是一个“经济创利型”政府。为此，财政支出活动应该进行“腾笼换鸟”，即换掉与公共财政不相容的“旧鸟”，换进基本公共服务支出的“新鸟”。按照上述基本公共服务均等化所论述的内容，在当前，尤其要确保新增财力投向就业及再就业服务、基本社会保障、义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、公益性基础设施、生态环境保护、公共安全等方面。
这里还有一个很重要的问题，就是加大财政转移支付的力度。通过中央的财政转移支付来弥合东西部之间在公共服务上的差距。与此同时，中央与地方的关系恐怕也要以基本公共服务均等化来调整。
二是收入分配制度。基本公共服务均等化并不意味着收入分配的均等化，这是两个不同的命题。现在的问题是，社会收入分配差距过大，需要在收入分配体制方面进行改革，具体来说，有八个字，即“保低（保障并提高低收入者收入水平）”、“扩中（扩大中等收入比重）”、“控高（调控过高收入）”、“打非（打击并取缔非法收入）”。在此基础上，通过“缓解”——“遏止”——“缩小”这样一个渐进的过程，使收入差距扩大的趋势得到根本性“扭转”。这样做，可以缓解社会成员在获取服务上的“流动性（货币）约束”，从而减轻政府实施基本公共服务均等化的压力。从这个角度看，收入分配制度的改革与基本公共服务均等化是相辅相成的。
三是城乡协调发展制度。基本公共服务均等化最突出的问题是机会不均等，尤其是城乡分割的体制使广大农民和进城的农民工没有享受到应有的“国民待遇”。例如，在就业、教育、医疗、社保等基本公共服务方面，城乡之间存在巨大的落差。即使是已经进入城市的农民工依然存在身份问题，不仅工资太低，而且没有社会保障，加之僵化的户籍制度等，严重影响了劳动力在城乡之间的合理流动。这种对“人”的分割，是一种深层的不均等。为此，下一步需要加快建立有利于改变城乡二元结构的体制，一方面，继续推进城镇化进程，加快劳动力向城市转移的步伐，并解决农民工的身份问题；另一方面，政府应把基础设施和社会事业发展的重点转向农村，逐步加大对农村基本公共服务的投入。通过以上双向努力，最终建立覆盖城乡的公共服务体制。
四是公共服务型政府制度。我认为这是建立基本公共服务均等化的关键之所在。中国公共服务供给的缺乏与政府自身管理方面“缺位”、“越位”有关。“位”定在哪里？应该锁定在“服务型政府”。为此，第一，政府职能要做重大调整或转变。把“经济管制型”政府转变为“公共服务型”政府，建立一套完整的基本公共服务均等化的考核体系，在此基础上强化中央对地方政府关于公共服务的行政问责制；第二，改革审批体制。寻求“釜底抽薪”式的制度安排，彻底清理、减少、规范行政审批项目；第三，推进政府机构改革。逐步解决层次过多的问题。第四，推进与政府机构紧密相关的社会事业单位改革。对于与基本公共服务均等化密切相关的教育、卫生、文化等事业单位，应按照公共性、准公共性和营利性区别对待的方略分类改革。
从更深层来说，中国下一步深化改革是综合配套的，不仅要深化经济体制改革，还要推进政治体制、社会体制和文化体制改革，探索新的社会运转和社会服务的机制，以形成包括经济市场化、政治民主化、社会和谐化和文化多元化在内的“四位一体”的新型体制格局。总之，要建立惠及全民的公共服务体系。