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当前,我国经济社会发展中存在的一些突出矛盾和问题,在很大程度上都与公共服务体系不完善,公共服务供给总量不足,分配不均衡有关。落实科学发展观、构建和谐社会,关键之一就是要抓住公共服务这一核心问题,从完善公共财政体制出发,健全公共服务体系,为全体人民提供基本的、与经济发展水平相一致、最终大致均等的公共服务,使全体人民共享改革发展的成果。
从公共财政角度讨论公共服务机制,涉及三个核心问题,即提供何种公共服务,提供何种水平的公共服务,如何构建公共服务均等化机制。前两个问题,取决于一个国家在特定历史时期的政策决策,核心是政府能够动员用于公共服务的资源,尤其是取决于可用的财政资源总量及其使用效率;第三个问题涉及财政体制安排,在多层级政府框架下,取决于财政收入和公共服务支出职责在纵横两个方向上的合理分配,以及转移支付制度富有效率的调节。
一、政府间财政关系以经济总量为导向,公共服务供给难以在公共财政框架中居于核心地位
我国公共财政的问题在于,政府间财政关系以经济总量为导向,公共服务供给难以在公共财政中居于核心地位,市场经济对财政的公共性要求难以体现。
在现行税制下,地方财政收入高度依赖于经济总量增长。2008年,我国地方预算内财政收入28650亿元,其中与经济总量直接相关的增值税和营业税共11893亿元,占总量的41.5%;城市建设维护税、教育附加收入等收入项目也高度依赖经济总量。地方要想获得稳定的财政收入增长,必须保持一定幅度的经济增长。
分税制下的财政激励机制也具有明显的“亲经济总量”倾向。在中央与地方之间,地方获得的税收返还直接与消费税和增值税等的增长率挂钩,也就是取决于经济总量;在一般性转移支付测定中,各地不但都要有一定的经济总量,通常还要有一定幅度的增长。在省以下政府财政关系中,省对市县财政激励与市县财政收入增幅挂钩的现象普遍存在,地方为了获得更多的奖励,必须要保持一定幅度财政收入增长、经济总量增长。
在以经济分权为主的财政框架下,公共服务事权划分又不明确,必然形成发展中的经济硬约束、公共服务软约束现象,经济总量、财政收入等指标在地方政府绩效考核中处于绝对核心地位。这种以经济总量为导向的政府间财政关系,必然导致公共服务供给,特别是社会发展型公共服务供给,难以在政府财政支出中居于优先地位。一是从财政支出构成看,经济建设支出重于公共服务支出。从国家财政功能性支出的结构看,大约1/4用于经济建设,建设型财政的痕迹仍然非常明显,大量公共资源被用于经济建设,必然限制公共服务供给的范围和水平。二是从公共服务支出构成看,经济发展型支出重于社会发展型支出,国家财政用于直接服务于经济增长的基础设施建设等领域的支出大幅增加,而直接服务于人发展的义务教育、公共卫生等领域的支出增幅明显滞后,众多关乎民生的重大问题成为社会矛盾的焦点,长期无法得到妥善解决。
更为严重的是,在实践中,对经济总量的盲目追求,在很多地方已经演变为工业项目遍地开花,城市盲目布局,土地无限扩张。但是,我国幅员辽阔,各地区适宜开发的差异性很大,并非每个地方的资源环境都能够承载起这种大规模的开发活动。一些地方在盲目开发之下,各类污染日趋严重,生态环境严重恶化,反而导致公共卫生、公共安全、安全饮用水等公共服务质量下降。
实践证明,经济增长不会必然带来福利改善,财政收入增长也不会必然带来公共服务增加。完善公共服务供给机制,必须形成以公共服务均等化为导向的政府间财政关系,确立公共服务供给在公共财政框架下的核心地位。
二、外溢性公共服务支出重心过低,公共服务供给出现公平与效率双重扭曲
在多层级政府框架下,依据受益范围原则,中央政府提供全国性和区域性外溢效应比较强的公共服务。我国公共服务事权配置不合理关键症结是,义务教育、公共卫生、社会保障等大宗、外溢性公共服务支出重心过低,导致供给机制公平和效率双重扭曲。
按照国际一般做法,基础教育、公共卫生、再分配性质的社会保障主要由中央政府和省级政府等层级较高政府负责提供。但在我国,义务教育、公共卫生和社会保障等公共服务是按照户籍属地原则提供,由市县承担主要支出职责。考虑到我国现阶段的一些特殊国情,包括发展水平较低,这些基本公共服务支出在公共服务总支出中还占有非常大的比重;经济社会发展的城乡差异、区域差异相对较大;以及劳动力资源在城乡、区域间大规模流动性等,这些基本公共服务支出重心过低,必然导致公共服务供给机制在公平和效率两方面出现扭曲。
从公平角度看,目前,这些公共服务主要是按照户籍属地原则提供的,伴随着劳动力流动方向是从农村到城市、从落后地区到发达地区,必然产生诸多不公平。流入地政府在获得流入人口的税收贡献的同时,却不需要承担相应的公共服务支出,享受着体制性的“人口红利”;流出地政府承担了流动劳动力培养方面的公共服务支出,承担了留守人员扶养、赡养等方面的公共服务支出,将来还要承担部分回流劳动力社会保障等方面的公共支出,但却没有获得相应的财政收入。流动人口在与流入地居民一样为经济发展做贡献,一样公平纳税的同时,却不能一样地享受绝大多数公共服务。综合起来,实际上是形成了农村对城市、落后地区对发达地区的公共服务支出补贴,支出越多,补贴越多。这种情况下,农村地区、落后地区政府,何以会、何以能、又何以应该承担这种支出责任。
从效率角度看,在多数市县政府财政支出中,义务教育、公共卫生和社会保障方面支出占总支出比重基本超过40%,成为财政支出的主体部分。考虑到地方财政支出中,还有很大一部分刚性的行政管理等支出,地方政府提供地方性公共服务的能力非常有限。这导致很多典型的地方性公共服务,如地方公路、污水处理设施、小型农田水利设施等,不得不依靠中央政府名目繁琐的条状专项补助来提供,供给决策中成本和收益联系被切断,也难体现地方需求的优先顺序,显然有损供给效率。
公共服务供给水平取决于公共资源总量及其使用效率,在经济总体水平不高、公共资源总量有限情况下,通过财权、事权配置结构调整,增强公平和效率,成为有效改进公共服务供给体系的关键。
三、新旧体制因素并行,财政转移支付制度无法有效发挥公共服务均等化作用
在区域差异较大情况下,地区间财力差异天然存在,需要有效的财政转移支付安排,确保各地政府都有能力为辖区居民提供水平大致相当的公共服务水平。我国目前财政转移支付体系的问题在于,对旧体制下地方既得利益因素考虑过多,测算方法对均等化目标考虑不足,未能有效发挥调节地区间公共服务水平差异的功能。
现行中央对地方转移支付中,税收返还、体制性补助、专项补助、年终结算补助基本不具有财力均等化的功能。一是税收返还和体制性补助。税收返还是为照顾地方既得利益、推进分税制改革而设定的,依据来源地原则分配,与均等化要求完全相悖;税收返还按照“两税”增速调整,优先考虑得是基数大、增速高的发达地区,某种程度上强化了原有的地方既得利益,起的是逆均等化作用;体制性补助,是对旧体制下分配关系的延续,按照基数分配从本质上决定其不具有均等化作用。二是专项拨款和结算补助。由各部门按照条状掌握分配,每个专项只能解决某一环节或是局部性问题,难以形成有效合力,更不会通盘考虑区域间的公共服务整体差距;大多缺乏均等化分配规则,资金安排随意性比较大;部分要求地方资金配套,本质上有利于本身财力较好地区获得资金,一定程度上加大区域间财力差异。
在整个体系中,只有一般性转移支付和部分专项补助(即财力性转移支付)是按照因素法进行测定的,理论上均等化效应也最强,但规模不足。比如2005年,中央对地方财力性转移支付为3812亿元,与各地测算的财力缺口比较,规模严重不足,只能起到初步缓解财政困难地区财力不足矛盾,保障机关事业单位职工工资发放和机构正常运转等基本公共支出需要的作用,解决的“吃饭财政”问题,而不是促进公共服务均等化。
从目前转移支付变动结构趋势看,税收返还和体制性补助的比重在逐步降低,专项补助比重基本稳定并趋于下降,具有均等化作用的转移支付比重逐步提高。但到目前,不具有均等化作用的转移支付仍占转移支付总额近2/3,整体上决定转移支付制度难以发挥均等化作用。从缩小区域间公共服务差距的紧迫性出发,需要对转移支付制度作一定的调整,加大调节力度。
四、完善财政体制促进公共服务均等化的若干建议
(一)构建以公共服务均等化为导向的新型政府间财政关系
一是在税制建设上,合并房产税、城市房地产税和城镇土地使用税,统一开展物业税,逐步将其确立为地方主体税种,使地方公共服务供给对经济存量的影响体现在财政收入上,并逐步取消地方增值税、所得税共享。二是在财政激励机制上,取消一切与地方财政增长挂钩的激励方式。三是在公共财政支出方向上,各级财政要严格控制行政管理费用,逐步退出一般性竞争领域,将更多的资金用于公共服务领域,特别是要进一步扩大财政预算覆盖范围,将地方政府大量的预算外收入、国有企业盈利、土地等其它公共资源收入,统一纳入预算管理,重点用于公共服务供给。
(二)研究制定公共服务标准,划分公共服务支出责任,形成公共服务问责机制
一是明确基本公共服务范围,按照构建和谐社会的要求,现阶段需要纳入均等化范畴的公共服务应至少包括义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、社会救助、促进就业、减少贫困、防灾减灾、公共安全、公共文化、基础科学研究等。二是研究制定公共服务最低标准,统筹考虑经济社会发展的需要与可能,明确各项基本公共服务最低标准,特别是要按照“保基本、广覆盖”的原则,全面普及义务教育,尽快扩大公共卫生、最低生活保障、养老保障、社会救助等公共服务的覆盖面。三是调整支出责任,依据效率等原则,以法律形式明确中央政府和地方政府在各类公共服务中的主要责任,中央政府应全部或主要承担起国防、基础科学研究、义务教育、公共卫生、社会保障等供给责任;对于地方性公共产品,要逐步打破按户籍供给方式,使流动人口能与当地居民一样享受大致相当的公共服务。四是完善政府绩效考核机制,减少对经济增长、财政增长的考核,突出公共服务指标,使公共服务成为绩效评价的核心部分。
(三)完善财政转移支付制度,加大对地区间公共服务差距的调节力度
一是按照均等化目标要求,逐步调整各种转移支付方式构成,清理整合专项补助,中央政府要逐步取消与地方性公共服务供给相关的专项转移支付,对确需保留的,要研究制定均等化规则;用5年左右时间逐步取消税收返还,将中央政府因此获得的财政增收部分,与专项补助清理出的资金一并纳入一般性转移支付,采用因素法进行分配,逐步实现各地区基本公共服务供给能力大致相当。二是综合考虑区域差异性因素,完善一般性转移支付测算方法,特别是要按照构建主体功能区的要求,体现禁止开发区域、限制开发区域的生态发展价值,在标准收入测算中,要突破GDP约束,实现部分地区无收入或者基本没有收入,在标准支出测算中,要将生态环保因素纳入,体现这类区域的生态贡献,体现发展的功能性差异。
(时良瑞,中国社科院研究生院在读博士,国家发展改革委规划司)
从公共财政角度讨论公共服务机制,涉及三个核心问题,即提供何种公共服务,提供何种水平的公共服务,如何构建公共服务均等化机制。前两个问题,取决于一个国家在特定历史时期的政策决策,核心是政府能够动员用于公共服务的资源,尤其是取决于可用的财政资源总量及其使用效率;第三个问题涉及财政体制安排,在多层级政府框架下,取决于财政收入和公共服务支出职责在纵横两个方向上的合理分配,以及转移支付制度富有效率的调节。
一、政府间财政关系以经济总量为导向,公共服务供给难以在公共财政框架中居于核心地位
我国公共财政的问题在于,政府间财政关系以经济总量为导向,公共服务供给难以在公共财政中居于核心地位,市场经济对财政的公共性要求难以体现。
在现行税制下,地方财政收入高度依赖于经济总量增长。2008年,我国地方预算内财政收入28650亿元,其中与经济总量直接相关的增值税和营业税共11893亿元,占总量的41.5%;城市建设维护税、教育附加收入等收入项目也高度依赖经济总量。地方要想获得稳定的财政收入增长,必须保持一定幅度的经济增长。
分税制下的财政激励机制也具有明显的“亲经济总量”倾向。在中央与地方之间,地方获得的税收返还直接与消费税和增值税等的增长率挂钩,也就是取决于经济总量;在一般性转移支付测定中,各地不但都要有一定的经济总量,通常还要有一定幅度的增长。在省以下政府财政关系中,省对市县财政激励与市县财政收入增幅挂钩的现象普遍存在,地方为了获得更多的奖励,必须要保持一定幅度财政收入增长、经济总量增长。
在以经济分权为主的财政框架下,公共服务事权划分又不明确,必然形成发展中的经济硬约束、公共服务软约束现象,经济总量、财政收入等指标在地方政府绩效考核中处于绝对核心地位。这种以经济总量为导向的政府间财政关系,必然导致公共服务供给,特别是社会发展型公共服务供给,难以在政府财政支出中居于优先地位。一是从财政支出构成看,经济建设支出重于公共服务支出。从国家财政功能性支出的结构看,大约1/4用于经济建设,建设型财政的痕迹仍然非常明显,大量公共资源被用于经济建设,必然限制公共服务供给的范围和水平。二是从公共服务支出构成看,经济发展型支出重于社会发展型支出,国家财政用于直接服务于经济增长的基础设施建设等领域的支出大幅增加,而直接服务于人发展的义务教育、公共卫生等领域的支出增幅明显滞后,众多关乎民生的重大问题成为社会矛盾的焦点,长期无法得到妥善解决。
更为严重的是,在实践中,对经济总量的盲目追求,在很多地方已经演变为工业项目遍地开花,城市盲目布局,土地无限扩张。但是,我国幅员辽阔,各地区适宜开发的差异性很大,并非每个地方的资源环境都能够承载起这种大规模的开发活动。一些地方在盲目开发之下,各类污染日趋严重,生态环境严重恶化,反而导致公共卫生、公共安全、安全饮用水等公共服务质量下降。
实践证明,经济增长不会必然带来福利改善,财政收入增长也不会必然带来公共服务增加。完善公共服务供给机制,必须形成以公共服务均等化为导向的政府间财政关系,确立公共服务供给在公共财政框架下的核心地位。
二、外溢性公共服务支出重心过低,公共服务供给出现公平与效率双重扭曲
在多层级政府框架下,依据受益范围原则,中央政府提供全国性和区域性外溢效应比较强的公共服务。我国公共服务事权配置不合理关键症结是,义务教育、公共卫生、社会保障等大宗、外溢性公共服务支出重心过低,导致供给机制公平和效率双重扭曲。
按照国际一般做法,基础教育、公共卫生、再分配性质的社会保障主要由中央政府和省级政府等层级较高政府负责提供。但在我国,义务教育、公共卫生和社会保障等公共服务是按照户籍属地原则提供,由市县承担主要支出职责。考虑到我国现阶段的一些特殊国情,包括发展水平较低,这些基本公共服务支出在公共服务总支出中还占有非常大的比重;经济社会发展的城乡差异、区域差异相对较大;以及劳动力资源在城乡、区域间大规模流动性等,这些基本公共服务支出重心过低,必然导致公共服务供给机制在公平和效率两方面出现扭曲。
从公平角度看,目前,这些公共服务主要是按照户籍属地原则提供的,伴随着劳动力流动方向是从农村到城市、从落后地区到发达地区,必然产生诸多不公平。流入地政府在获得流入人口的税收贡献的同时,却不需要承担相应的公共服务支出,享受着体制性的“人口红利”;流出地政府承担了流动劳动力培养方面的公共服务支出,承担了留守人员扶养、赡养等方面的公共服务支出,将来还要承担部分回流劳动力社会保障等方面的公共支出,但却没有获得相应的财政收入。流动人口在与流入地居民一样为经济发展做贡献,一样公平纳税的同时,却不能一样地享受绝大多数公共服务。综合起来,实际上是形成了农村对城市、落后地区对发达地区的公共服务支出补贴,支出越多,补贴越多。这种情况下,农村地区、落后地区政府,何以会、何以能、又何以应该承担这种支出责任。
从效率角度看,在多数市县政府财政支出中,义务教育、公共卫生和社会保障方面支出占总支出比重基本超过40%,成为财政支出的主体部分。考虑到地方财政支出中,还有很大一部分刚性的行政管理等支出,地方政府提供地方性公共服务的能力非常有限。这导致很多典型的地方性公共服务,如地方公路、污水处理设施、小型农田水利设施等,不得不依靠中央政府名目繁琐的条状专项补助来提供,供给决策中成本和收益联系被切断,也难体现地方需求的优先顺序,显然有损供给效率。
公共服务供给水平取决于公共资源总量及其使用效率,在经济总体水平不高、公共资源总量有限情况下,通过财权、事权配置结构调整,增强公平和效率,成为有效改进公共服务供给体系的关键。
三、新旧体制因素并行,财政转移支付制度无法有效发挥公共服务均等化作用
在区域差异较大情况下,地区间财力差异天然存在,需要有效的财政转移支付安排,确保各地政府都有能力为辖区居民提供水平大致相当的公共服务水平。我国目前财政转移支付体系的问题在于,对旧体制下地方既得利益因素考虑过多,测算方法对均等化目标考虑不足,未能有效发挥调节地区间公共服务水平差异的功能。
现行中央对地方转移支付中,税收返还、体制性补助、专项补助、年终结算补助基本不具有财力均等化的功能。一是税收返还和体制性补助。税收返还是为照顾地方既得利益、推进分税制改革而设定的,依据来源地原则分配,与均等化要求完全相悖;税收返还按照“两税”增速调整,优先考虑得是基数大、增速高的发达地区,某种程度上强化了原有的地方既得利益,起的是逆均等化作用;体制性补助,是对旧体制下分配关系的延续,按照基数分配从本质上决定其不具有均等化作用。二是专项拨款和结算补助。由各部门按照条状掌握分配,每个专项只能解决某一环节或是局部性问题,难以形成有效合力,更不会通盘考虑区域间的公共服务整体差距;大多缺乏均等化分配规则,资金安排随意性比较大;部分要求地方资金配套,本质上有利于本身财力较好地区获得资金,一定程度上加大区域间财力差异。
在整个体系中,只有一般性转移支付和部分专项补助(即财力性转移支付)是按照因素法进行测定的,理论上均等化效应也最强,但规模不足。比如2005年,中央对地方财力性转移支付为3812亿元,与各地测算的财力缺口比较,规模严重不足,只能起到初步缓解财政困难地区财力不足矛盾,保障机关事业单位职工工资发放和机构正常运转等基本公共支出需要的作用,解决的“吃饭财政”问题,而不是促进公共服务均等化。
从目前转移支付变动结构趋势看,税收返还和体制性补助的比重在逐步降低,专项补助比重基本稳定并趋于下降,具有均等化作用的转移支付比重逐步提高。但到目前,不具有均等化作用的转移支付仍占转移支付总额近2/3,整体上决定转移支付制度难以发挥均等化作用。从缩小区域间公共服务差距的紧迫性出发,需要对转移支付制度作一定的调整,加大调节力度。
四、完善财政体制促进公共服务均等化的若干建议
(一)构建以公共服务均等化为导向的新型政府间财政关系
一是在税制建设上,合并房产税、城市房地产税和城镇土地使用税,统一开展物业税,逐步将其确立为地方主体税种,使地方公共服务供给对经济存量的影响体现在财政收入上,并逐步取消地方增值税、所得税共享。二是在财政激励机制上,取消一切与地方财政增长挂钩的激励方式。三是在公共财政支出方向上,各级财政要严格控制行政管理费用,逐步退出一般性竞争领域,将更多的资金用于公共服务领域,特别是要进一步扩大财政预算覆盖范围,将地方政府大量的预算外收入、国有企业盈利、土地等其它公共资源收入,统一纳入预算管理,重点用于公共服务供给。
(二)研究制定公共服务标准,划分公共服务支出责任,形成公共服务问责机制
一是明确基本公共服务范围,按照构建和谐社会的要求,现阶段需要纳入均等化范畴的公共服务应至少包括义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、社会救助、促进就业、减少贫困、防灾减灾、公共安全、公共文化、基础科学研究等。二是研究制定公共服务最低标准,统筹考虑经济社会发展的需要与可能,明确各项基本公共服务最低标准,特别是要按照“保基本、广覆盖”的原则,全面普及义务教育,尽快扩大公共卫生、最低生活保障、养老保障、社会救助等公共服务的覆盖面。三是调整支出责任,依据效率等原则,以法律形式明确中央政府和地方政府在各类公共服务中的主要责任,中央政府应全部或主要承担起国防、基础科学研究、义务教育、公共卫生、社会保障等供给责任;对于地方性公共产品,要逐步打破按户籍供给方式,使流动人口能与当地居民一样享受大致相当的公共服务。四是完善政府绩效考核机制,减少对经济增长、财政增长的考核,突出公共服务指标,使公共服务成为绩效评价的核心部分。
(三)完善财政转移支付制度,加大对地区间公共服务差距的调节力度
一是按照均等化目标要求,逐步调整各种转移支付方式构成,清理整合专项补助,中央政府要逐步取消与地方性公共服务供给相关的专项转移支付,对确需保留的,要研究制定均等化规则;用5年左右时间逐步取消税收返还,将中央政府因此获得的财政增收部分,与专项补助清理出的资金一并纳入一般性转移支付,采用因素法进行分配,逐步实现各地区基本公共服务供给能力大致相当。二是综合考虑区域差异性因素,完善一般性转移支付测算方法,特别是要按照构建主体功能区的要求,体现禁止开发区域、限制开发区域的生态发展价值,在标准收入测算中,要突破GDP约束,实现部分地区无收入或者基本没有收入,在标准支出测算中,要将生态环保因素纳入,体现这类区域的生态贡献,体现发展的功能性差异。
(时良瑞,中国社科院研究生院在读博士,国家发展改革委规划司)