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【摘 要】 近年来，呼和浩特市在快速城市化发展的背景下，城市建设用地激增，探索化解中心城发展与农村地区两个方面用地扩张压力的途径，是当下规划工作的重中之重。本文在国内相关研究与实践的基础上，对当前非城市建设用地规划的发展困境进行思考，同时，本文结合在呼和浩特市辖区的相关实践，在“两规”衔接、空间管制、GIS技术运用、规划管理对策等方面进行了有益的探索。
【关键词】 非城市建设用地；规划实践；呼和浩特
1.“非城市建设用地”规划解析
1.1 概念与内涵实质的矛盾
“非城市建设用地规划”的出现是基于规划管理部门对城市建成区外围用地，监管难度日趋困难，希望以此提高空间管制绩效。但由于“非城市建设用地”概念本身存在缺陷，与现有国土规划体系关系模糊，当前对“非建设用地规划”的讨论还难以达成共识及转化为合适的行动策略。
1.2 多方利益主体博弈
在市场经济条件下，城市经营在部分地区被转化为单纯的土地经营。在土地财政的驱使下，一方面，地方政府、规划部门、开发商等通过土地资源的运作（市场或非市场手段）来促进增长，形成处于绝对强势地位的发展型政体（何丹，2003年）；另一方面，农村集体土地流转缺乏规范的引导，少数农民采用各种手段违规私自改变土地用途，以提高自身收益。政府与农民之间围绕土地问题的博弈，造成非城市建设用地不断蚕食的局面，无法形成有效地保护和发展。
1.3 规划管理体制缺乏强制性
当前非城市建设用地规划尚未形成法定层面的管理依据，规划的强制性力度普遍不够。同时实施细则、规划检测与监督机制的缺乏，都将大大削弱规划的战略意图和管理效果。从某种意义上说，非城市建设用地规划与相关研究的出现可以视为是试图为城市空间发展“守住底线”，并有条件的“反守为攻”。
2.“非城市建设用地”规划的实践——以呼和浩特市辖区为例
在快速城市化的过程中，中心城的用地扩张是必然的，非城市建设用地管理或城市增长管理的目标绝对不是简单的限制增长，而是倡导和建立“精明增长”，防止和减少低效率、蔓延式的增长。呼和浩特市中心城区周边统筹规划是呼和浩特市内首次探索非城市建设用地的发展与保护问题，实践的本身对于西部城市具有非常重要的意义。
2.1 现状概述
本次规划的范围为呼和浩特市辖四区与总体规划中心城之间的区域，平均每个行政村1291人，每百平方公里平均分布8.56个行政村。总体而言，村镇建设用地集约化程度低，呈粗放发展态势；集体经济薄弱，发展后劲乏力；乡村发展随聚落等级递减，高水平农村社区未能形成；村镇建设落后，集聚效益较低。
2.2 村庄发展与用地评价
2.2.1 村庄发展条件定量评价
规划区内的村庄评价指标体系：从人口规模、耕地面积、经济状况、区位条件、公用设施、公共服务与商业服务业设施、社会保障等七个指标来评价村庄发展条件。由于呼和浩特市村庄发展条件评价体系中各指标的计量单位不同，所以不能直接进行综合计算。为了解决各指标不同量纲无法综合计算的问题，需要对各项指标的实际数值进行标准化处理。具体方法是将各村每项指标标准化数值与该指标权重乘积相迭加而得到综合指数。
2.2.2 用地评价
根据用地范围内的地形、地貌、土壤、水文、水文地质、工程地质、地下矿藏及其他地质现象等自然条件和人为影响，用GIS技术平台和多因子叠加的技术方法.综合考虑建设的经济、安全.生态和农地保护要求.选择刚性因子和弹性因子综合叠加分析.对规划范围用地的适建性和保护要求作出综合评价。因地制宜地划分出适宜建设的用地，不适宜建设的用地，需要采取简易工程措施或采取复杂工程措施后方可进行建设用地和不可建设土地。
2.2.3 政策制度定性分析
政策制度因素在城乡规划中的反映是政府作用而自上而下的城镇化。目前由于地区的经济社会发展水平的限制，短期内并不能将辖区内蕴含的矿产、旅游资源转化为社会生产力。但伴随规划引导、政府推动作用的不断深入，政策制度因素将强化不同地区发展的差异性，政府通过固定资产投资、重点项目布局等调控措施影响城乡的发展，对于呼和浩特市而言，休闲旅游资源在评价体系中给予特别关注。
2.3 规划内容
针对呼和浩特市辖区的发展现状和战略发展趋势，围绕“保”与“调”两个主题，规划以务实客观的态度从空间与产业发展对整个区域进行安排。
2.3.1 分区发展策略
根据区域特质与城镇化发展趋势，规划首先将整个区域划分为四大片区，即城镇提升区、城镇培育区，乡村协调区，传统风貌区。不同分区赋予不同的发展策略。
2.3.1.1 城镇提升区
该区用地发展应以存量整理模式为主，旨在通过已有建成空间的整理，并适时培育新的服务中心，起到进一步整合与优化城市用地结构、破解城乡二元矛盾、提升土地利用绩效的目的。为后续城市发展提供提升空间。
2.3.1.2 城镇培育区
该区用地发展应强化集约、节约利用的主题，坚持产业用地集聚、农民居住集中，通过集中集聚发展提升城镇化品质和土地利用效益，并控制城市建设用地无序蔓延，彻底治愈亦城亦乡、城乡边缘地带模糊等阻碍城乡一体化发展的顽疾。
2.3.1.3 乡村协调区
乡村协调区以第一产业为主，主要由远离城镇主要发展区地势较为平坦的地区组成，该区的发展要求是根据现实条件，逐步引导该区域集聚发展。
2.3.1.4 传统风貌区
该地区具有完好的农村肌理，同时地方特色浓厚，人文历史旅游资源丰富。未来利用自然的山区地形，开发文化观光旅游，以面向大众的文化旅游和体验生活为主题，发展观光性旅游业。
2.3.2 产业发展策略
顺应社会经济发展的资源条件、地理特征和生产力要素流通的基本要求，以交通骨架为依托，对产业关联度高、结构相似、空间相邻、通达便捷的镇街进行统筹规划，引导生产力进行合理空间布局。
通过打造点状、线状、面状的产业发展空间，积极培育现代农业区、生态保育区、文化休闲区、都市农业区（体验型）、旅游渡假区，进而实现在不同空间发展策略的前提下，不同产业片区有序、协调发展。
2.4 实施对策与机制
积极争取各级政府关于村镇发展的扶持政策，支持并推进土地综合整治，着力实施重大基础设施通达工程，推进城市户籍制度改革，构建有利于城乡统筹发展的公共财政体制，建立农业支持补偿机制，建议征收国家生态补偿税，建设环境友好型土地利用模式。强化空间管制，突出强制实施的重要性，加大生态环境保护力度，促进城乡可持续发展。
但由于当前“非建设用地规划”尚处于探索阶段，规划类型不具有法定性，所以为了使规划形成的研究成果能够行之有效，必须将成果内容整合到相应的法定规划体系中。根据呼和浩特市规划管理的可操作程度，本文涉及的规划在条件成熟的情况下统一纳入总体规划，以便于指导当地的保护与发展。
3.结语
城市的发展进程中建设用地与非建设用地始终处于动态转化与演进的过程。“非城市建设用地规划”是在面对日益减少的土地资源、生态环境的恶化现实压力和城乡统筹、规划管理全覆盖的政策要求下的产物，从某种程度上似乎是为城市总体规划向区域性规划转变或向城乡统筹发展提供技术支撑或技术准备（罗震东，张京祥，等，2008）；“非城市建设用地”规划管理的难点并不在具体的规划编制技术层面上，城市所处的经济社会发展阶段，掌控话语权主体的战略发展高度以及相关的制度体制的改革是“非城市建设用地”规划管理的真正难点。今后如何建构一套“非城市建设用地”技术理性的规划方法与政策理性的管理措施兼具的规划体系，是在现实复杂的利益格局中需要深刻研究的课题。
【关键词】 非城市建设用地；规划实践；呼和浩特
1.“非城市建设用地”规划解析
1.1 概念与内涵实质的矛盾
“非城市建设用地规划”的出现是基于规划管理部门对城市建成区外围用地，监管难度日趋困难，希望以此提高空间管制绩效。但由于“非城市建设用地”概念本身存在缺陷，与现有国土规划体系关系模糊，当前对“非建设用地规划”的讨论还难以达成共识及转化为合适的行动策略。
1.2 多方利益主体博弈
在市场经济条件下，城市经营在部分地区被转化为单纯的土地经营。在土地财政的驱使下，一方面，地方政府、规划部门、开发商等通过土地资源的运作（市场或非市场手段）来促进增长，形成处于绝对强势地位的发展型政体（何丹，2003年）；另一方面，农村集体土地流转缺乏规范的引导，少数农民采用各种手段违规私自改变土地用途，以提高自身收益。政府与农民之间围绕土地问题的博弈，造成非城市建设用地不断蚕食的局面，无法形成有效地保护和发展。
1.3 规划管理体制缺乏强制性
当前非城市建设用地规划尚未形成法定层面的管理依据，规划的强制性力度普遍不够。同时实施细则、规划检测与监督机制的缺乏，都将大大削弱规划的战略意图和管理效果。从某种意义上说，非城市建设用地规划与相关研究的出现可以视为是试图为城市空间发展“守住底线”，并有条件的“反守为攻”。
2.“非城市建设用地”规划的实践——以呼和浩特市辖区为例
在快速城市化的过程中，中心城的用地扩张是必然的，非城市建设用地管理或城市增长管理的目标绝对不是简单的限制增长，而是倡导和建立“精明增长”，防止和减少低效率、蔓延式的增长。呼和浩特市中心城区周边统筹规划是呼和浩特市内首次探索非城市建设用地的发展与保护问题，实践的本身对于西部城市具有非常重要的意义。
2.1 现状概述
本次规划的范围为呼和浩特市辖四区与总体规划中心城之间的区域，平均每个行政村1291人，每百平方公里平均分布8.56个行政村。总体而言，村镇建设用地集约化程度低，呈粗放发展态势；集体经济薄弱，发展后劲乏力；乡村发展随聚落等级递减，高水平农村社区未能形成；村镇建设落后，集聚效益较低。
2.2 村庄发展与用地评价
2.2.1 村庄发展条件定量评价
规划区内的村庄评价指标体系：从人口规模、耕地面积、经济状况、区位条件、公用设施、公共服务与商业服务业设施、社会保障等七个指标来评价村庄发展条件。由于呼和浩特市村庄发展条件评价体系中各指标的计量单位不同，所以不能直接进行综合计算。为了解决各指标不同量纲无法综合计算的问题，需要对各项指标的实际数值进行标准化处理。具体方法是将各村每项指标标准化数值与该指标权重乘积相迭加而得到综合指数。
2.2.2 用地评价
根据用地范围内的地形、地貌、土壤、水文、水文地质、工程地质、地下矿藏及其他地质现象等自然条件和人为影响，用GIS技术平台和多因子叠加的技术方法.综合考虑建设的经济、安全.生态和农地保护要求.选择刚性因子和弹性因子综合叠加分析.对规划范围用地的适建性和保护要求作出综合评价。因地制宜地划分出适宜建设的用地，不适宜建设的用地，需要采取简易工程措施或采取复杂工程措施后方可进行建设用地和不可建设土地。
2.2.3 政策制度定性分析
政策制度因素在城乡规划中的反映是政府作用而自上而下的城镇化。目前由于地区的经济社会发展水平的限制，短期内并不能将辖区内蕴含的矿产、旅游资源转化为社会生产力。但伴随规划引导、政府推动作用的不断深入，政策制度因素将强化不同地区发展的差异性，政府通过固定资产投资、重点项目布局等调控措施影响城乡的发展，对于呼和浩特市而言，休闲旅游资源在评价体系中给予特别关注。
2.3 规划内容
针对呼和浩特市辖区的发展现状和战略发展趋势，围绕“保”与“调”两个主题，规划以务实客观的态度从空间与产业发展对整个区域进行安排。
2.3.1 分区发展策略
根据区域特质与城镇化发展趋势，规划首先将整个区域划分为四大片区，即城镇提升区、城镇培育区，乡村协调区，传统风貌区。不同分区赋予不同的发展策略。
2.3.1.1 城镇提升区
该区用地发展应以存量整理模式为主，旨在通过已有建成空间的整理，并适时培育新的服务中心，起到进一步整合与优化城市用地结构、破解城乡二元矛盾、提升土地利用绩效的目的。为后续城市发展提供提升空间。
2.3.1.2 城镇培育区
该区用地发展应强化集约、节约利用的主题，坚持产业用地集聚、农民居住集中，通过集中集聚发展提升城镇化品质和土地利用效益，并控制城市建设用地无序蔓延，彻底治愈亦城亦乡、城乡边缘地带模糊等阻碍城乡一体化发展的顽疾。
2.3.1.3 乡村协调区
乡村协调区以第一产业为主，主要由远离城镇主要发展区地势较为平坦的地区组成，该区的发展要求是根据现实条件，逐步引导该区域集聚发展。
2.3.1.4 传统风貌区
该地区具有完好的农村肌理，同时地方特色浓厚，人文历史旅游资源丰富。未来利用自然的山区地形，开发文化观光旅游，以面向大众的文化旅游和体验生活为主题，发展观光性旅游业。
2.3.2 产业发展策略
顺应社会经济发展的资源条件、地理特征和生产力要素流通的基本要求，以交通骨架为依托，对产业关联度高、结构相似、空间相邻、通达便捷的镇街进行统筹规划，引导生产力进行合理空间布局。
通过打造点状、线状、面状的产业发展空间，积极培育现代农业区、生态保育区、文化休闲区、都市农业区（体验型）、旅游渡假区，进而实现在不同空间发展策略的前提下，不同产业片区有序、协调发展。
2.4 实施对策与机制
积极争取各级政府关于村镇发展的扶持政策，支持并推进土地综合整治，着力实施重大基础设施通达工程，推进城市户籍制度改革，构建有利于城乡统筹发展的公共财政体制，建立农业支持补偿机制，建议征收国家生态补偿税，建设环境友好型土地利用模式。强化空间管制，突出强制实施的重要性，加大生态环境保护力度，促进城乡可持续发展。
但由于当前“非建设用地规划”尚处于探索阶段，规划类型不具有法定性，所以为了使规划形成的研究成果能够行之有效，必须将成果内容整合到相应的法定规划体系中。根据呼和浩特市规划管理的可操作程度，本文涉及的规划在条件成熟的情况下统一纳入总体规划，以便于指导当地的保护与发展。
3.结语
城市的发展进程中建设用地与非建设用地始终处于动态转化与演进的过程。“非城市建设用地规划”是在面对日益减少的土地资源、生态环境的恶化现实压力和城乡统筹、规划管理全覆盖的政策要求下的产物，从某种程度上似乎是为城市总体规划向区域性规划转变或向城乡统筹发展提供技术支撑或技术准备（罗震东，张京祥，等，2008）；“非城市建设用地”规划管理的难点并不在具体的规划编制技术层面上，城市所处的经济社会发展阶段，掌控话语权主体的战略发展高度以及相关的制度体制的改革是“非城市建设用地”规划管理的真正难点。今后如何建构一套“非城市建设用地”技术理性的规划方法与政策理性的管理措施兼具的规划体系，是在现实复杂的利益格局中需要深刻研究的课题。