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同样是国家赔偿,发生在河南柘城农民赵作海和湖南株洲女商人黄友元两人身上的故事,形成了鲜明的对比。
前者身陷囹圄十余年后,2010年5月8日下午被宣布无罪释放。随后5月13日上午,赵作海领到了65万元的国家赔偿和生活补助费用。整个国家赔偿程序历时仅四天半。
后者被收容审查54个月,在被解除“人身限制”后,自1996年走上了申请国家赔偿之路。《财经》记者获悉,该案今年方告终结,方式是执行和解,赔偿金额为480万元。整个程序历时14年。
四天半相比14年。在北京大学教授姜明安看来,国家赔偿从程序到费用管理,在实践操作中可谓乱象丛生。他认为,赔偿义务机关对赔偿款项先行垫付,即所谓“机关赔偿”的规定,是导致赔偿久拖未决的根源所在。而赵作海一案,国家赔偿虽然速度很快,但有悖于正常程序。
种种乱象亟须在立法上予以厘清。2010年11月1日,国务院新修订的《国家赔偿费用管理条例(送审稿)》(下称送审稿)结束了征求意见期,其中明确取消了赔偿义务机关先行垫付的规定,相比1995年颁布的《国家赔偿费用管理办法》(下称管理办法)进步明显。
但是,送审稿在国家赔偿费用的审查程序和追偿方式上仍有弊端,而费用来源如不能加以修改,替代以国家统一支付的方式,赔偿费用仍面临被“架空”的可能,“私了”和“推脱责任”的问题亦将存在。
被“架空”的赔偿费
黄友元案由来已久。1990年6月19日,天津市公安局塘沽分局以涉嫌“投机倒把罪”,将黄友元收容审查。1994年12月27日,由于被认定“不构成犯罪”,其人身限制措施得以解除。之后因为在天津求诉无门,黄友元在其家乡湖南株洲提起行政诉讼,并在1996年3月胜诉,株洲中院判令天津市公安局塘沽分局承担500余万元赔偿。当时,管理办法已实施一年。
按上述条例规定,“国家赔偿费用由赔偿义务机关先从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中支付,支付后再向同级财政机关申请核拨。”即塘沽分局应为过错埋单。但正如参与查办黄友元案的一位民警所言:“当时分局肯定无力负担这部分费用。即使能够负担,又如何向本级政府和上级单位交待?”
实际情况是,在条例实施后,各地在编制年度财政预算时,大都列支了“国家赔偿费用”这一支出事项。专事公共财政与国家赔偿法研究的厦门大学法学院副教授周刚志认为,问题在于:国家赔偿费用实际上主要由赔偿义务机关在其预算经费中支出,在预算经费均有特定用途的情况下,赔偿义务机关将极力回避赔偿责任。因此,赔偿申请人要实现得到国家赔偿的权利将遭遇诸多障碍。
另一方面,承担国家赔偿费用,当支出费用超过国家机关预算经费一定数额后,可能影响其正常活动;而与此同时,本在财政预算中列支的国家赔偿专项费用,却会出现无人支取的现象。
也就是说,由赔偿义务机关实际承担国家赔偿费用,不仅会架空“国家赔偿费用列支各级政府财政预算”的制度,也会阻碍赔偿申请人实现获取国家赔偿的权利。
送审稿就此呼应,取消了赔偿义务机关先行垫付的规定,以防止国家赔偿费用被“架空”。但是,既然塘沽分局自身无力赔偿,为何不向同级财政机关申请核拨呢?其根源则在于另一项程序——追偿制度。责任人不仅要从经济上被追偿,也会从行政甚至司法责任上被追责。这样可能导致的情形是,赔偿义务机关在有能力赔偿时,会以“小金库”或其他费用“私了”。
周刚志认为,送审稿虽然取消“先行垫付”,但没有做“私了后果”的制度设计,国家赔偿程序的严肃性或将大打折扣,国家赔偿费用亦有继续被 “架空”的可能。
追偿与审查程序之弊
在赵作海一案中,事后共有十人被追责,其中包括六名警察,四名法官。一位曾参与赵作海案的律师对《财经》记者介绍,这些人员是否有以及如何在经济上被追偿,未有任何官方文书对此进行披露。
在该案赔偿完结后,媒体即呼吁赔偿费用不应由纳税人埋单。1995年的管理办法就此曾规定“应向责任者追偿部分或者全部国家赔偿费用”。而此番送审稿的规定更加明确和细致:包括行政赔偿和刑事赔偿,责任人应承担50%-100%的国家赔偿费用,但最高不得超过其两年的基本工资,以加强对办案人员的约束力。
中央民族大学教授熊文钊就此认为,“从保护当事人的角度来讲,国家赔偿法的性质是首先要赔,比例虽然定得很高,但以两年基本工资(公务员基本工资实际仅占到月收入的小部分)为限制,比例就没什么意义。”
中国政法大学教授马怀德进一步称:“费用管理是支付的问题,追偿制度是责任追究问题,再加上行政处分等实体性制度,根本不适合在一部费用管理行政法规中予以规定,更何况还规定了追偿限额。不能寄希望于通过追偿实现对国家赔偿款项‘填平补齐’,这不是国家赔偿立法的本意。”
姜明安表示,追偿制度的弊端在于过分强调刑事、行政和经济责任,这会阻碍国家赔偿程序的顺利进行。赔偿义务机关为减轻或回避责任,会极力阻挠当事人对国家赔偿程序的开展。
黄友元案可资为证。在14年的索赔之后,从其结果上来看,赔偿义务机关迫于被追责的压力,最终的处理方式不过是国家赔偿费用的执行和解。据《财经》记者了解,在被“和解”后,有关人员找到黄友元,希望此事到此终结,不要再上访和与媒体接触。
此外,按送审稿规定,赔偿义务机关可审核赔偿请求人提交的申请材料,在一定情形下可中止审核,提请有权机关依法予以处理。
马怀德据此认为:“这实际上赋予了赔偿义务机关对赔偿的实质审查权。赔偿义务机关根本不应该拥有实质审查权,更应该规定的是形式审查权。赔偿义务机关只是国家赔偿执行的一个部门,负责将赔偿申请转交给财政部门就可以了,赔与不赔、赔多赔少,都不是赔偿义务机关能够决定的事情。”
而这种实质审查权,在客观上给了赔偿义务机关回避、摆脱被追责和被追偿的借口,也在赔偿时间上出现可能的拖延。
此外,送审稿还赋予财政部门一定程度的实质审查权。马怀德认为,财政部门亦无权进行实质审查。“申请人就像拿支票去银行兑付一样,财政部门只应当起到一个‘出纳’的作用。”
“当事人只需凭判决书或行政决定书等有效法律文书,即已获得了国家赔偿的资格,而无需赔偿义务机关和财政部门再次进行实质审查。”马怀德说。
赔偿费用何来
国家赔偿费用管理的关键是,钱从何来。目前国际上主要有三种通行模式:分级管理、统筹管理和保险。
中国属于分级管理的模式。1995年起施行的管理办法规定:“国家赔偿费用,列入各级财政预算,由各级财政按照财政管理体制分级负担。各级政府应当根据本地区的实际情况,确定一定数额的国家赔偿费用,列入本级财政预算。国家赔偿费用由各级财政机关负责管理。当年实际支付国家赔偿费用超过年度预算的部分,在本级预算预备费中解决。”
送审稿除了增加“当年需要支付的国家赔偿费用超过年度预算安排的,应当及时追加预算”,对此变动不大。
在美国,国家赔偿是由联邦政府财政部设立判决基金,和行政机关的预算无关,属于统筹管理。美国联邦政府机关要承担2500美元以内的赔偿,这属于政府分级管理。地方政府则广泛采用保险制度来规避风险和管理赔偿费用,属于保险模式。
德国的赔偿费用来源于国家财政列支,属于统筹管理;英国设立受害人赔偿基金,由中央政府拨付,也属于统筹管理。
赔偿费用的支付程序上,存在分别支付(赔偿义务机关各自负责本机关国家赔偿费用的支付)和统一支付(赔偿义务机关之外的某个机关负责全部或者特定领域内的国家赔偿费用的支付)两种模式。
中国现行的分级管理模式,即是分别支付。在马怀德看来,问题存在于支付主体上:“现实是,赔偿义务机关及其上级机关既是运动员又是裁判员,他们在赔不赔、赔多少方面拥有过大的裁决能力。”
而在美国,联邦政府机关承担的2500美元以内的赔偿,由行政机关的预算拨款内自行支付,属于分别支付。德国和英国则采用统一支付的模式。
受访专家均建议应尽早建立全国性国家赔偿基金,将国家赔偿义务机关统一化,将这些责任机关所在的一级政府的财政机关作为支付主体。基金建立后,一是能够确保赔偿基金的独立性,使赔偿基金在支付的过程中减少阻碍;二是赔偿请求人,在遭受伤害后,会得到一视同仁的赔偿,而不再是因地而异。
一种更加具体的建议是:可以设立中央和省两级国家赔偿基金,由相应的财政机关统一管理,资金来源则由中央财政和省、市、县各级地方政府按一定比例缴纳,负责支付中央和地方机关的赔偿费用。
当省级基金不足以支付地方机关的赔偿费用时,由中央基金予以补助。这不仅解决了费用的来源问题,还保证了资金的增值和专款专用。
马怀德认为,只有将支付问题和责任追究之间的联系分割开来,才有可能让国家赔偿费用管理更具可操作性,而所谓“私了”和“推脱责任”的问题也会自然消失。
本刊记者徐凯对此文亦有贡献
前者身陷囹圄十余年后,2010年5月8日下午被宣布无罪释放。随后5月13日上午,赵作海领到了65万元的国家赔偿和生活补助费用。整个国家赔偿程序历时仅四天半。
后者被收容审查54个月,在被解除“人身限制”后,自1996年走上了申请国家赔偿之路。《财经》记者获悉,该案今年方告终结,方式是执行和解,赔偿金额为480万元。整个程序历时14年。
四天半相比14年。在北京大学教授姜明安看来,国家赔偿从程序到费用管理,在实践操作中可谓乱象丛生。他认为,赔偿义务机关对赔偿款项先行垫付,即所谓“机关赔偿”的规定,是导致赔偿久拖未决的根源所在。而赵作海一案,国家赔偿虽然速度很快,但有悖于正常程序。
种种乱象亟须在立法上予以厘清。2010年11月1日,国务院新修订的《国家赔偿费用管理条例(送审稿)》(下称送审稿)结束了征求意见期,其中明确取消了赔偿义务机关先行垫付的规定,相比1995年颁布的《国家赔偿费用管理办法》(下称管理办法)进步明显。
但是,送审稿在国家赔偿费用的审查程序和追偿方式上仍有弊端,而费用来源如不能加以修改,替代以国家统一支付的方式,赔偿费用仍面临被“架空”的可能,“私了”和“推脱责任”的问题亦将存在。
被“架空”的赔偿费
黄友元案由来已久。1990年6月19日,天津市公安局塘沽分局以涉嫌“投机倒把罪”,将黄友元收容审查。1994年12月27日,由于被认定“不构成犯罪”,其人身限制措施得以解除。之后因为在天津求诉无门,黄友元在其家乡湖南株洲提起行政诉讼,并在1996年3月胜诉,株洲中院判令天津市公安局塘沽分局承担500余万元赔偿。当时,管理办法已实施一年。
按上述条例规定,“国家赔偿费用由赔偿义务机关先从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中支付,支付后再向同级财政机关申请核拨。”即塘沽分局应为过错埋单。但正如参与查办黄友元案的一位民警所言:“当时分局肯定无力负担这部分费用。即使能够负担,又如何向本级政府和上级单位交待?”
实际情况是,在条例实施后,各地在编制年度财政预算时,大都列支了“国家赔偿费用”这一支出事项。专事公共财政与国家赔偿法研究的厦门大学法学院副教授周刚志认为,问题在于:国家赔偿费用实际上主要由赔偿义务机关在其预算经费中支出,在预算经费均有特定用途的情况下,赔偿义务机关将极力回避赔偿责任。因此,赔偿申请人要实现得到国家赔偿的权利将遭遇诸多障碍。
另一方面,承担国家赔偿费用,当支出费用超过国家机关预算经费一定数额后,可能影响其正常活动;而与此同时,本在财政预算中列支的国家赔偿专项费用,却会出现无人支取的现象。
也就是说,由赔偿义务机关实际承担国家赔偿费用,不仅会架空“国家赔偿费用列支各级政府财政预算”的制度,也会阻碍赔偿申请人实现获取国家赔偿的权利。
送审稿就此呼应,取消了赔偿义务机关先行垫付的规定,以防止国家赔偿费用被“架空”。但是,既然塘沽分局自身无力赔偿,为何不向同级财政机关申请核拨呢?其根源则在于另一项程序——追偿制度。责任人不仅要从经济上被追偿,也会从行政甚至司法责任上被追责。这样可能导致的情形是,赔偿义务机关在有能力赔偿时,会以“小金库”或其他费用“私了”。
周刚志认为,送审稿虽然取消“先行垫付”,但没有做“私了后果”的制度设计,国家赔偿程序的严肃性或将大打折扣,国家赔偿费用亦有继续被 “架空”的可能。
追偿与审查程序之弊
在赵作海一案中,事后共有十人被追责,其中包括六名警察,四名法官。一位曾参与赵作海案的律师对《财经》记者介绍,这些人员是否有以及如何在经济上被追偿,未有任何官方文书对此进行披露。
在该案赔偿完结后,媒体即呼吁赔偿费用不应由纳税人埋单。1995年的管理办法就此曾规定“应向责任者追偿部分或者全部国家赔偿费用”。而此番送审稿的规定更加明确和细致:包括行政赔偿和刑事赔偿,责任人应承担50%-100%的国家赔偿费用,但最高不得超过其两年的基本工资,以加强对办案人员的约束力。
中央民族大学教授熊文钊就此认为,“从保护当事人的角度来讲,国家赔偿法的性质是首先要赔,比例虽然定得很高,但以两年基本工资(公务员基本工资实际仅占到月收入的小部分)为限制,比例就没什么意义。”
中国政法大学教授马怀德进一步称:“费用管理是支付的问题,追偿制度是责任追究问题,再加上行政处分等实体性制度,根本不适合在一部费用管理行政法规中予以规定,更何况还规定了追偿限额。不能寄希望于通过追偿实现对国家赔偿款项‘填平补齐’,这不是国家赔偿立法的本意。”
姜明安表示,追偿制度的弊端在于过分强调刑事、行政和经济责任,这会阻碍国家赔偿程序的顺利进行。赔偿义务机关为减轻或回避责任,会极力阻挠当事人对国家赔偿程序的开展。
黄友元案可资为证。在14年的索赔之后,从其结果上来看,赔偿义务机关迫于被追责的压力,最终的处理方式不过是国家赔偿费用的执行和解。据《财经》记者了解,在被“和解”后,有关人员找到黄友元,希望此事到此终结,不要再上访和与媒体接触。
此外,按送审稿规定,赔偿义务机关可审核赔偿请求人提交的申请材料,在一定情形下可中止审核,提请有权机关依法予以处理。
马怀德据此认为:“这实际上赋予了赔偿义务机关对赔偿的实质审查权。赔偿义务机关根本不应该拥有实质审查权,更应该规定的是形式审查权。赔偿义务机关只是国家赔偿执行的一个部门,负责将赔偿申请转交给财政部门就可以了,赔与不赔、赔多赔少,都不是赔偿义务机关能够决定的事情。”
而这种实质审查权,在客观上给了赔偿义务机关回避、摆脱被追责和被追偿的借口,也在赔偿时间上出现可能的拖延。
此外,送审稿还赋予财政部门一定程度的实质审查权。马怀德认为,财政部门亦无权进行实质审查。“申请人就像拿支票去银行兑付一样,财政部门只应当起到一个‘出纳’的作用。”
“当事人只需凭判决书或行政决定书等有效法律文书,即已获得了国家赔偿的资格,而无需赔偿义务机关和财政部门再次进行实质审查。”马怀德说。
赔偿费用何来
国家赔偿费用管理的关键是,钱从何来。目前国际上主要有三种通行模式:分级管理、统筹管理和保险。
中国属于分级管理的模式。1995年起施行的管理办法规定:“国家赔偿费用,列入各级财政预算,由各级财政按照财政管理体制分级负担。各级政府应当根据本地区的实际情况,确定一定数额的国家赔偿费用,列入本级财政预算。国家赔偿费用由各级财政机关负责管理。当年实际支付国家赔偿费用超过年度预算的部分,在本级预算预备费中解决。”
送审稿除了增加“当年需要支付的国家赔偿费用超过年度预算安排的,应当及时追加预算”,对此变动不大。
在美国,国家赔偿是由联邦政府财政部设立判决基金,和行政机关的预算无关,属于统筹管理。美国联邦政府机关要承担2500美元以内的赔偿,这属于政府分级管理。地方政府则广泛采用保险制度来规避风险和管理赔偿费用,属于保险模式。
德国的赔偿费用来源于国家财政列支,属于统筹管理;英国设立受害人赔偿基金,由中央政府拨付,也属于统筹管理。
赔偿费用的支付程序上,存在分别支付(赔偿义务机关各自负责本机关国家赔偿费用的支付)和统一支付(赔偿义务机关之外的某个机关负责全部或者特定领域内的国家赔偿费用的支付)两种模式。
中国现行的分级管理模式,即是分别支付。在马怀德看来,问题存在于支付主体上:“现实是,赔偿义务机关及其上级机关既是运动员又是裁判员,他们在赔不赔、赔多少方面拥有过大的裁决能力。”
而在美国,联邦政府机关承担的2500美元以内的赔偿,由行政机关的预算拨款内自行支付,属于分别支付。德国和英国则采用统一支付的模式。
受访专家均建议应尽早建立全国性国家赔偿基金,将国家赔偿义务机关统一化,将这些责任机关所在的一级政府的财政机关作为支付主体。基金建立后,一是能够确保赔偿基金的独立性,使赔偿基金在支付的过程中减少阻碍;二是赔偿请求人,在遭受伤害后,会得到一视同仁的赔偿,而不再是因地而异。
一种更加具体的建议是:可以设立中央和省两级国家赔偿基金,由相应的财政机关统一管理,资金来源则由中央财政和省、市、县各级地方政府按一定比例缴纳,负责支付中央和地方机关的赔偿费用。
当省级基金不足以支付地方机关的赔偿费用时,由中央基金予以补助。这不仅解决了费用的来源问题,还保证了资金的增值和专款专用。
马怀德认为,只有将支付问题和责任追究之间的联系分割开来,才有可能让国家赔偿费用管理更具可操作性,而所谓“私了”和“推脱责任”的问题也会自然消失。
本刊记者徐凯对此文亦有贡献