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在城镇化过程中，农民变市民的一个关键是农村土地的处置问题，如何保障农民土地权益不受侵犯，如何改革创新、合理设计、保障进城农民“土地权益”，是户籍制度改革成败的关键。针对这一问题，理论界的研究主要是基于当前我国农村的土地所有制和承包经营制度的制度不合理性，落脚点基本上都停留在农村内部生产关系的变革上，而与此同时，地方政府的实践却走在了前面，近几年出现了以“土地换社保”、“双放弃”、“两分两换”以及一些地方的户籍改革等为代表的实践模式。地方的改革实践既有成功之处，亦有许多约束条件限制甚至存在潜在的社会风险。
一、天津“宅基地换房”
从2005年下半年开始，天津市推出以“宅基地换房”加快小城镇建设的办法，并在12镇5村开展试点，涉及津郊近18万农民。至2008年末，已有10万农民进入商品房居住所。所谓“宅基地换房”办法，即农民以其宅基地，按照规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住。原村庄建设用地进行复耕，而节约下来的土地整合后再招、拍、挂出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。通常的宅基地换房模式是一块宅基地征为国有，1/3的土地给农民盖楼，1/3的土地给开发商商业开发，以此收益为农民盖房，剩下的1/3政府自用，比如建开发区招商引资等等。这种操作模式，政府既给农民提供了住房，又获得了城市发展空间。在这个过程中，由于城市化过程中农村土地的增值，政府无需为农民迁居改造支付财政资金。
目前，天津被列为全国“宅基地换房”试点城市。天津市华明示范镇是首批“宅基地换房”的试点镇，该镇地处天津东丽区，位于滨海新区和市区之间，共有12个村庄合计4万多人，共有宅基地12071亩，原户均宅基地0.8亩。该项目2005年开始规划，历时2年，2007年启动村民搬迁，目前，已有1万余户约合3.5万人入住了华明示范镇，享受到了城市化建设带来的实惠。
举例来说，如三口之家，原有农房50平方米，按人均标准应得90平方米，那么，其换取的90平方米房屋中，50平方米不用出钱，而超出的40平方米，该农户则需交纳400—600元/平方米的差价补偿。如果村民的房子是楼房，农户获得商品房之后，还可以获得政府补给的300—400元/平方米的补贴，如果村民原来的房子是土坯房，那农户获得新房后，需按200元/平方米向政府交纳补差。
从宏观看，“宅基地换房”做法解决了两大矛盾——土地占用矛盾与资金困难矛盾，实现了两大平衡——耕地占补平衡、城镇建设与百姓利益的平衡。从微观看，“宅基地换房”政策给当地农民带来了实实在在的实惠：原来50平方米的农房价值不足10万，而置换之后的90平方米房子，价值30—50万，房屋明显增值了（目前滨海新区的房屋市价为6000/平方米左右）。为了解决农民的后顾之忧，天津市政府为宅基地换房后的农民按城镇职工标准交纳了养老保险，每月40元/人，参保金由政府买单，目前参保率达85%以上。
二、嘉兴“两分两换”
所谓“两分两换”就是按照“土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障”的总体要求，以“农业生产经营集约、农村人口要素集聚，切实提高农民生活水平和生活质量”为根本目的，将“宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式”。
按照嘉兴的发展规划，2020年嘉兴市年均新增建设用地指标为1.68万亩，与每年3万亩以上用地需求相比，至少存在1.32万亩的巨大缺口。但嘉兴地处平原水乡，农民大多分散而居，平均户均宅基地占地1亩以上。为获得土地利用指标，嘉兴开始了大规模的农民集中居住试点改革。在首个试点镇七星镇，原來散居的农民已整村迁往政府集中修建的联排公寓，流转出的宅基地面积多达1700多亩。力度之大，全国亦属罕见。从2008年5月开始，嘉兴“两分两换”在13个乡镇开始试点。一些试点镇经验证明，“两分两换”可以节约大量宅基地，而宅基地复耕可弥补非农用地不足。通过宅基地（房产）置换，13个试点乡镇的土地节约率都在50％以上，仅一期实施至少可节约土地7000亩。目前，嘉兴还有50%以上的农民居住在农村。置换到城镇住房后，别墅的安置户平均占地只有0.5亩，公寓式安置则在0.3亩左右。节地效果明显。嘉兴市已经提出，力争到2012年，全市有1/3以上的农民实现向城镇和中心村集聚。目前，嘉兴土地使用制度改革实验正在长三角渐次推广。
“两分两换”是在中国城镇化进程加速的背景下，为推进土地资源整合和实现农民的社会保障权益而做出的一种社会实践。其核心是以宅基地集中置换为突破口，鼓励农民放弃承包地和宅基地，集中居住，以借此实现城乡建设用地增减挂钩，推进土地节约集约利用，降低城镇化的成本。显然，“嘉兴实验”并没有涉及土地的产权基础，只是土地管理与使用的方式发生了变化，是一场给定范围内进行的试验。
嘉兴的实践需要受到一些严格的条件约束：首先，地方政府需具备雄厚的财政实力；其次，土地预期收益较为乐观；最后也是最重要的一点是，农民拥有稳定的非农就业机会。三者缺一不可。
有必要强调，由于农地对于农民的社会保障功能在发达地区与不发达地区是不同的，因此，各地的土地政策也应有所不同。城乡居民福利之间的差异并不仅仅表现为由于公共财政投入的城市倾向而形成的社会保障的差异，还表现在非农就业机会的不同上。这是实施所谓的“土地资源要素通过流动实现优化配置”、农民“以土地换保障”时所必须考虑的问题。可以肯定的是，在现有制度环境尚不完善、“双放弃”制度设计未能做进一步改进之时，贸然在其他方大范围推进该创新模式还存在诸多不确定的风险。
三、重庆户籍改革
从2010年8月开始，作为中国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆市以解决农民工城镇户口为突破口，开始全面启动户籍制度改革，力争到2020年全市户籍人口城镇化率达到60％以上。具体目标通过两个阶段来实施：2010—2011年，重点推进有条件的农民工及新生代转为城镇居民，解决户籍历史遗留问题，力争新增城镇居民300万人，非农户籍人口比重由目前的29%上升到37%，实现转户人口在主城、区县城、小城镇三级城镇体系的合理布局。2012—2020年，通过系统的制度设计，建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，进一步放宽城镇入户条件，力争每年转移80—90万人，到2020年新增城镇居民700万人，非农户籍人口比重提升至60%，主城区集聚城镇居民1000万人，区县城集聚城镇居民600万人，小城镇集聚城镇居民300万人，形成合理流动、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。
重庆改革的政策创新之处在于：
（一）突破了宅基地使用权禁止转让的规定
根据《土地管理法》的规定，农村土地用于非农业建设的，必须办理征收手续，由国家取得土地所有权后，再将土地使用权出让给使用人，使用人取得国有出让土地使用权。由于宅基地使用权禁止转让，所以才有所谓的小产权房问题。而重庆政府购买宅基地使用权的做法，显然是对法律的一大突破。
（二）突破了承包权的时间限制和转让限制
承包经营权的权利期限是30年，30年到期后，承包权消灭。重庆政府对此的补偿，也强调按照本轮土地承包期剩余年限和同类土地的平均流转收益给予补偿。问题在于，如果保留集体土地所有权，那么，承包权到期后承包权将灭失，土地会重新归集体占有使用。此时作为购买方的政府还会剩下什么？政府靠什么可以让集体放弃对土地恢复所有权？其次，承包权的转让，需要经过发包方同意，而在重庆的方案中，农民将承包经营权出售给政府却不需要集体的同意。显然，上述对承包权和宅基地使用权有关限制的突破，弱化了集体土地所有权对宅基地使用权和承包权的制约作用，这对于承包权和宅基地使用权的独立化和财产化，无疑起着重大的作用。
（三）土地开发权制度的引入
对于那些距离城市较远的宅基地，政府只是将其退耕，由此增加的耕地面积指标，可以用来弥补近郊区对耕地的占用。这叫做占补平衡，增减挂钩。这种指标意味着近郊耕地的占用和土地出让金的获取，也就意味着巨大的收益，因此可以被转让。从法律规范的角度来说，耕地占用指标实际上代表着土地的开发权。所谓土地开发权，主要指耕地被转为建设用地从事建设的权利。开发权制度源于美国，是保护农民利益的一项重要制度。重庆虽然将开发权局限于复耕的土地，但毕竟也是一大进步。开发权的交易，有利于在保持耕地总量不变的情况下，增加城市郊区耕地转为建设用地的面积，从而增加建设用地的供应量。
毫无疑问，此次重庆户籍制度改革已经触及到了最根本的土地问题。按照《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》，农民转户进城后，允许转户农民最多3年继续保留宅基地、承包的使用权及收益权。按照字面意思理解，3年后，转户农民将不再拥有宅基地、承包的使用权及收益权。重庆的户籍制度改革容易被人所诟病的原因正在于此，这种类型的户籍—土地制度联动改革，不得不让人联想到政府推动户改的动机是为获得农民宅基地复垦后产生的建设用地指标。关键问题是，从程序正义的角度看，农民的宅基地发展权，即农民自主处置其宅基地资产并获取收益的权利，是否能够得到充分的尊重。
在重庆模式的操作中，无论是农民宅基地拆迁后的农民集中居住，还是将农村宅基地复垦后将新增建设用地指标进行“地票交易”，其推动主体都是地方政府。由于区、镇政府既是相关规则制定者、实际指标转移操作的管理者，也是复垦项目的投资主体和参与收益分配的利益主体，基层政府组织（区县、乡镇及村集体）对参与宅基地复垦、农民集中居住、地票交易及其利益分配自然热情高涨。以重庆市地票交易模式的典型区域——江津区为例，参与收益分配的主体有区级、镇级政府，开发者。农民集体和农民，两级政府与农民集体的收益分配比例为6﹕4，荣昌县政府与农民集体的流转收益分配比例为5﹕5，只有在流转市场化机制较为健全的江北区，政府与农民集体之间的收益分配比例为2﹕8。在区、镇政府如此深入参与地票交易收益分配的情况下，宅基地复垦中要完全尊重农民意愿，确实是一件相当困难的事情。
重庆的做法并非不可为，但仍需解决政府与农民之间的信息不對称、操作透明度不足等问题，以保障农民权益，核心还在于围绕土地权益的法治体制完善。
四、成都户籍改革
2010年11月16日，成都公布《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，提出将在2012年实现城乡统一户籍，城镇居民、农民可自由迁徙户口，并享有平等的基本公共服务和社会福利。而且，农民进城后，其在农村的承包地、宅基地等仍将得到保留。改革的目标是彻底破除城乡二元结构，彻底消除隐藏在户籍背后的身份差异和基本权利不平等。
与重庆户籍改革相比，成都的改革可谓更进一步。重庆城市户口捆绑了养老、医疗、教育、住房、就业“五件衣服”，农村户口则捆绑了宅基地、林权、承包地“三件衣服”。重庆的思路是，农民工进了城，就和市民一样穿上“五件衣服”，至于农村的“三件衣服”在过渡期慢慢脱去。
相比而言，成都市则明确“农民进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价”。这就意味着，五件城市衣服穿起来，三件农村衣服还在身，加起来八件衣服，享受“双重福利”。即农民可以带产权进城，就业、参加社保不以丧失承包地为前提，并完全尊重群众的意愿，不进城同样享受政府提供的基本公共服务、社会保障和社会福利等；同时，破除城镇居民到农村居住、生活、就业的障碍，努力实现城乡生产要素的自由流动。
这种改革思路，有别于之前一些地方户籍改革的过渡性和功利性目标，最终回归到人的尊严和基本权利平等上。其最大的亮点在于，实现城乡统一公共服务和社会保障，不以农民放弃农村宅基地使用权、土地承保经营权等原有利益为代价，农民进城落户，几乎不附带任何条件。
对照其他一些地区，仍在固守僵化的户籍制度，甚至同一城市的不同人群之间，制造新的二元区隔。个别户籍政策有所松动的城市，都附带比较严格的条件。即使被认为最可行的“积分落户”政策，也需要达到一定条件，客观上仍是城市按照需要对人口流入进行选择和过滤，称不上平等和自由的迁徙，最多只能算户籍改革的过渡方案。
“城乡自由迁徙”要变成现实，还有一大障碍亟须解决，那就是农村宅基地的交易问题。农村宅基地若不能自由交易，那么城市居民恐怕也很难流向农村；而农民因为不能卖掉在农村的房子，也很难有足够的资金在城里购到房子。土地流转、房屋置换等是城乡迁徙的基础，背后反映的都是体制机制问题，不下力气加以改革推进，城乡互动就不能顺畅实现。
而在此之前，成都市已经基本完成了以农村产权制度改革为核心，还权赋能，推进农村土地、房屋等资产化的工作，确权工作意义很重大。第一，农村集体经济组织的各项产权被“量化”到了具体的权人，集体或农户；第二，为权人行使财产的使用、收益、转让权提供了法律依据；第三，农户个人拥有的土地使用权的市场交易成为可能。农村生产要素流动、价值体现，以及与社会资本结合，都必须依赖流转来实现和完成，农村产权流转是农村产权制度改革、实现农村资产资本化的核心环节。2008年10月13日，全国首个农村产权综合交易平台在成都揭牌，之后在各区（市）县建立了农村产权交易分所，乡镇设立了农村产权交易服务站，初步构建起市、县、乡三级农村产权流转服务体系，促进农村资源向资本转变。至此，农村产权自主流转、市场定价的制度及技术平台初步建立，包括土地承包经营权、林权、农村房屋产权等重要产权在内的农村资产产权，今后可以通过市场原则实现有序流转，成都农地流转向城乡土地“同证同权”方向取得了实质性推进。
五、简要评述
在改善农村基础设施和居住条件、节约用地方面，这些对农村建设用地、特别是农村宅基地进行统一规划和农民集中安置的做法确有一定的改革探索意义。但无论是天津的“宅基地换房”，还是嘉兴的“两分两换”、抑或是成都等城市推进的“三个集中”、户籍新政，本质上都是地方政府通过推动农民宅基地拆迁、复垦和农民集中居住来获得建设用地指标的行动。不同地区的改革措施有所差别，但主要还是在拆迁补偿水平和集中居住标准上有所不同，一些地区条件比其他地区要更优惠些而已。但总体来看，无论是宅基地拆迁补偿水平，还是集中居住标准，都基本上还是由地方政府部门主导制定。虽然各地在出台的政策上也一再强调要充分尊重农民意愿，但实际操作中却往往难以实现。在政府为获得土地指标来推动城市和工业发展的强烈激励下，很难相信“搬、还是不搬”对拆迁涉及农民能够构成一个真正的问题，缺乏足够发言权的农民“被”集中居住的性质很强。
在城市近郊的农村，很多农民的宅基地功能已经发生了变化，无论是农民利用宅基地建房用于出租还是开办家庭工厂，都可以为农民带来相当可观的收益。但农民上楼以后，也就意味着要失去这一切。如果没有社保，虽然住上了楼房，其以后的生活却充满了很大的不确定性。“宅基地换房”模式带有很大的区域局限性，并不具有普适性，一般适用于城郊接合部，因为这样的区域的土地才有置换价值。不过，城郊接合部的土地往往价值很高，村民要求置换的条件也高，这使得区县政府财政也面临着很大压力和困难。“宅基地换房”如何才能真正确保农民利益不受损害，是有待研究和思考的问题。
实际上，我国安徽、广东、湖北等地在国土资源部的批准下都已开始了集体建设用地使用权流转试点工作，并相继出台了若干地方性法规或规章。有的已走在成都市的前面，且具有更高的法律层次。例如广东省2005年发布的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》是全国第一个在全省范围内允许农村集体建设用地使用权自由流转的文件。该办法以地方规章的形式明确了集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押的范围、条件、程序以及土地收益、法律责任等具体内容。在配套文件中规定：“对符合宅基地面积标准的‘一户一宅’，其转让、出租的流转收益归该农户所有。”这意味着宅基地使用权可以直接进入市场流转和承认农户的相应财产权利。又如安徽省2002年出台的文件中也明确规定“农村村民宅基地使用权可以进行流转”，这显然是对现行法律的一种突破。
（作者单位：国家发展改革委经济体制与管理研究所）
一、天津“宅基地换房”
从2005年下半年开始，天津市推出以“宅基地换房”加快小城镇建设的办法，并在12镇5村开展试点，涉及津郊近18万农民。至2008年末，已有10万农民进入商品房居住所。所谓“宅基地换房”办法，即农民以其宅基地，按照规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住。原村庄建设用地进行复耕，而节约下来的土地整合后再招、拍、挂出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。通常的宅基地换房模式是一块宅基地征为国有，1/3的土地给农民盖楼，1/3的土地给开发商商业开发，以此收益为农民盖房，剩下的1/3政府自用，比如建开发区招商引资等等。这种操作模式，政府既给农民提供了住房，又获得了城市发展空间。在这个过程中，由于城市化过程中农村土地的增值，政府无需为农民迁居改造支付财政资金。
目前，天津被列为全国“宅基地换房”试点城市。天津市华明示范镇是首批“宅基地换房”的试点镇，该镇地处天津东丽区，位于滨海新区和市区之间，共有12个村庄合计4万多人，共有宅基地12071亩，原户均宅基地0.8亩。该项目2005年开始规划，历时2年，2007年启动村民搬迁，目前，已有1万余户约合3.5万人入住了华明示范镇，享受到了城市化建设带来的实惠。
举例来说，如三口之家，原有农房50平方米，按人均标准应得90平方米，那么，其换取的90平方米房屋中，50平方米不用出钱，而超出的40平方米，该农户则需交纳400—600元/平方米的差价补偿。如果村民的房子是楼房，农户获得商品房之后，还可以获得政府补给的300—400元/平方米的补贴，如果村民原来的房子是土坯房，那农户获得新房后，需按200元/平方米向政府交纳补差。
从宏观看，“宅基地换房”做法解决了两大矛盾——土地占用矛盾与资金困难矛盾，实现了两大平衡——耕地占补平衡、城镇建设与百姓利益的平衡。从微观看，“宅基地换房”政策给当地农民带来了实实在在的实惠：原来50平方米的农房价值不足10万，而置换之后的90平方米房子，价值30—50万，房屋明显增值了（目前滨海新区的房屋市价为6000/平方米左右）。为了解决农民的后顾之忧，天津市政府为宅基地换房后的农民按城镇职工标准交纳了养老保险，每月40元/人，参保金由政府买单，目前参保率达85%以上。
二、嘉兴“两分两换”
所谓“两分两换”就是按照“土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障”的总体要求，以“农业生产经营集约、农村人口要素集聚，切实提高农民生活水平和生活质量”为根本目的，将“宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式”。
按照嘉兴的发展规划，2020年嘉兴市年均新增建设用地指标为1.68万亩，与每年3万亩以上用地需求相比，至少存在1.32万亩的巨大缺口。但嘉兴地处平原水乡，农民大多分散而居，平均户均宅基地占地1亩以上。为获得土地利用指标，嘉兴开始了大规模的农民集中居住试点改革。在首个试点镇七星镇，原來散居的农民已整村迁往政府集中修建的联排公寓，流转出的宅基地面积多达1700多亩。力度之大，全国亦属罕见。从2008年5月开始，嘉兴“两分两换”在13个乡镇开始试点。一些试点镇经验证明，“两分两换”可以节约大量宅基地，而宅基地复耕可弥补非农用地不足。通过宅基地（房产）置换，13个试点乡镇的土地节约率都在50％以上，仅一期实施至少可节约土地7000亩。目前，嘉兴还有50%以上的农民居住在农村。置换到城镇住房后，别墅的安置户平均占地只有0.5亩，公寓式安置则在0.3亩左右。节地效果明显。嘉兴市已经提出，力争到2012年，全市有1/3以上的农民实现向城镇和中心村集聚。目前，嘉兴土地使用制度改革实验正在长三角渐次推广。
“两分两换”是在中国城镇化进程加速的背景下，为推进土地资源整合和实现农民的社会保障权益而做出的一种社会实践。其核心是以宅基地集中置换为突破口，鼓励农民放弃承包地和宅基地，集中居住，以借此实现城乡建设用地增减挂钩，推进土地节约集约利用，降低城镇化的成本。显然，“嘉兴实验”并没有涉及土地的产权基础，只是土地管理与使用的方式发生了变化，是一场给定范围内进行的试验。
嘉兴的实践需要受到一些严格的条件约束：首先，地方政府需具备雄厚的财政实力；其次，土地预期收益较为乐观；最后也是最重要的一点是，农民拥有稳定的非农就业机会。三者缺一不可。
有必要强调，由于农地对于农民的社会保障功能在发达地区与不发达地区是不同的，因此，各地的土地政策也应有所不同。城乡居民福利之间的差异并不仅仅表现为由于公共财政投入的城市倾向而形成的社会保障的差异，还表现在非农就业机会的不同上。这是实施所谓的“土地资源要素通过流动实现优化配置”、农民“以土地换保障”时所必须考虑的问题。可以肯定的是，在现有制度环境尚不完善、“双放弃”制度设计未能做进一步改进之时，贸然在其他方大范围推进该创新模式还存在诸多不确定的风险。
三、重庆户籍改革
从2010年8月开始，作为中国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆市以解决农民工城镇户口为突破口，开始全面启动户籍制度改革，力争到2020年全市户籍人口城镇化率达到60％以上。具体目标通过两个阶段来实施：2010—2011年，重点推进有条件的农民工及新生代转为城镇居民，解决户籍历史遗留问题，力争新增城镇居民300万人，非农户籍人口比重由目前的29%上升到37%，实现转户人口在主城、区县城、小城镇三级城镇体系的合理布局。2012—2020年，通过系统的制度设计，建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，进一步放宽城镇入户条件，力争每年转移80—90万人，到2020年新增城镇居民700万人，非农户籍人口比重提升至60%，主城区集聚城镇居民1000万人，区县城集聚城镇居民600万人，小城镇集聚城镇居民300万人，形成合理流动、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。
重庆改革的政策创新之处在于：
（一）突破了宅基地使用权禁止转让的规定
根据《土地管理法》的规定，农村土地用于非农业建设的，必须办理征收手续，由国家取得土地所有权后，再将土地使用权出让给使用人，使用人取得国有出让土地使用权。由于宅基地使用权禁止转让，所以才有所谓的小产权房问题。而重庆政府购买宅基地使用权的做法，显然是对法律的一大突破。
（二）突破了承包权的时间限制和转让限制
承包经营权的权利期限是30年，30年到期后，承包权消灭。重庆政府对此的补偿，也强调按照本轮土地承包期剩余年限和同类土地的平均流转收益给予补偿。问题在于，如果保留集体土地所有权，那么，承包权到期后承包权将灭失，土地会重新归集体占有使用。此时作为购买方的政府还会剩下什么？政府靠什么可以让集体放弃对土地恢复所有权？其次，承包权的转让，需要经过发包方同意，而在重庆的方案中，农民将承包经营权出售给政府却不需要集体的同意。显然，上述对承包权和宅基地使用权有关限制的突破，弱化了集体土地所有权对宅基地使用权和承包权的制约作用，这对于承包权和宅基地使用权的独立化和财产化，无疑起着重大的作用。
（三）土地开发权制度的引入
对于那些距离城市较远的宅基地，政府只是将其退耕，由此增加的耕地面积指标，可以用来弥补近郊区对耕地的占用。这叫做占补平衡，增减挂钩。这种指标意味着近郊耕地的占用和土地出让金的获取，也就意味着巨大的收益，因此可以被转让。从法律规范的角度来说，耕地占用指标实际上代表着土地的开发权。所谓土地开发权，主要指耕地被转为建设用地从事建设的权利。开发权制度源于美国，是保护农民利益的一项重要制度。重庆虽然将开发权局限于复耕的土地，但毕竟也是一大进步。开发权的交易，有利于在保持耕地总量不变的情况下，增加城市郊区耕地转为建设用地的面积，从而增加建设用地的供应量。
毫无疑问，此次重庆户籍制度改革已经触及到了最根本的土地问题。按照《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》，农民转户进城后，允许转户农民最多3年继续保留宅基地、承包的使用权及收益权。按照字面意思理解，3年后，转户农民将不再拥有宅基地、承包的使用权及收益权。重庆的户籍制度改革容易被人所诟病的原因正在于此，这种类型的户籍—土地制度联动改革，不得不让人联想到政府推动户改的动机是为获得农民宅基地复垦后产生的建设用地指标。关键问题是，从程序正义的角度看，农民的宅基地发展权，即农民自主处置其宅基地资产并获取收益的权利，是否能够得到充分的尊重。
在重庆模式的操作中，无论是农民宅基地拆迁后的农民集中居住，还是将农村宅基地复垦后将新增建设用地指标进行“地票交易”，其推动主体都是地方政府。由于区、镇政府既是相关规则制定者、实际指标转移操作的管理者，也是复垦项目的投资主体和参与收益分配的利益主体，基层政府组织（区县、乡镇及村集体）对参与宅基地复垦、农民集中居住、地票交易及其利益分配自然热情高涨。以重庆市地票交易模式的典型区域——江津区为例，参与收益分配的主体有区级、镇级政府，开发者。农民集体和农民，两级政府与农民集体的收益分配比例为6﹕4，荣昌县政府与农民集体的流转收益分配比例为5﹕5，只有在流转市场化机制较为健全的江北区，政府与农民集体之间的收益分配比例为2﹕8。在区、镇政府如此深入参与地票交易收益分配的情况下，宅基地复垦中要完全尊重农民意愿，确实是一件相当困难的事情。
重庆的做法并非不可为，但仍需解决政府与农民之间的信息不對称、操作透明度不足等问题，以保障农民权益，核心还在于围绕土地权益的法治体制完善。
四、成都户籍改革
2010年11月16日，成都公布《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，提出将在2012年实现城乡统一户籍，城镇居民、农民可自由迁徙户口，并享有平等的基本公共服务和社会福利。而且，农民进城后，其在农村的承包地、宅基地等仍将得到保留。改革的目标是彻底破除城乡二元结构，彻底消除隐藏在户籍背后的身份差异和基本权利不平等。
与重庆户籍改革相比，成都的改革可谓更进一步。重庆城市户口捆绑了养老、医疗、教育、住房、就业“五件衣服”，农村户口则捆绑了宅基地、林权、承包地“三件衣服”。重庆的思路是，农民工进了城，就和市民一样穿上“五件衣服”，至于农村的“三件衣服”在过渡期慢慢脱去。
相比而言，成都市则明确“农民进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价”。这就意味着，五件城市衣服穿起来，三件农村衣服还在身，加起来八件衣服，享受“双重福利”。即农民可以带产权进城，就业、参加社保不以丧失承包地为前提，并完全尊重群众的意愿，不进城同样享受政府提供的基本公共服务、社会保障和社会福利等；同时，破除城镇居民到农村居住、生活、就业的障碍，努力实现城乡生产要素的自由流动。
这种改革思路，有别于之前一些地方户籍改革的过渡性和功利性目标，最终回归到人的尊严和基本权利平等上。其最大的亮点在于，实现城乡统一公共服务和社会保障，不以农民放弃农村宅基地使用权、土地承保经营权等原有利益为代价，农民进城落户，几乎不附带任何条件。
对照其他一些地区，仍在固守僵化的户籍制度，甚至同一城市的不同人群之间，制造新的二元区隔。个别户籍政策有所松动的城市，都附带比较严格的条件。即使被认为最可行的“积分落户”政策，也需要达到一定条件，客观上仍是城市按照需要对人口流入进行选择和过滤，称不上平等和自由的迁徙，最多只能算户籍改革的过渡方案。
“城乡自由迁徙”要变成现实，还有一大障碍亟须解决，那就是农村宅基地的交易问题。农村宅基地若不能自由交易，那么城市居民恐怕也很难流向农村；而农民因为不能卖掉在农村的房子，也很难有足够的资金在城里购到房子。土地流转、房屋置换等是城乡迁徙的基础，背后反映的都是体制机制问题，不下力气加以改革推进，城乡互动就不能顺畅实现。
而在此之前，成都市已经基本完成了以农村产权制度改革为核心，还权赋能，推进农村土地、房屋等资产化的工作，确权工作意义很重大。第一，农村集体经济组织的各项产权被“量化”到了具体的权人，集体或农户；第二，为权人行使财产的使用、收益、转让权提供了法律依据；第三，农户个人拥有的土地使用权的市场交易成为可能。农村生产要素流动、价值体现，以及与社会资本结合，都必须依赖流转来实现和完成，农村产权流转是农村产权制度改革、实现农村资产资本化的核心环节。2008年10月13日，全国首个农村产权综合交易平台在成都揭牌，之后在各区（市）县建立了农村产权交易分所，乡镇设立了农村产权交易服务站，初步构建起市、县、乡三级农村产权流转服务体系，促进农村资源向资本转变。至此，农村产权自主流转、市场定价的制度及技术平台初步建立，包括土地承包经营权、林权、农村房屋产权等重要产权在内的农村资产产权，今后可以通过市场原则实现有序流转，成都农地流转向城乡土地“同证同权”方向取得了实质性推进。
五、简要评述
在改善农村基础设施和居住条件、节约用地方面，这些对农村建设用地、特别是农村宅基地进行统一规划和农民集中安置的做法确有一定的改革探索意义。但无论是天津的“宅基地换房”，还是嘉兴的“两分两换”、抑或是成都等城市推进的“三个集中”、户籍新政，本质上都是地方政府通过推动农民宅基地拆迁、复垦和农民集中居住来获得建设用地指标的行动。不同地区的改革措施有所差别，但主要还是在拆迁补偿水平和集中居住标准上有所不同，一些地区条件比其他地区要更优惠些而已。但总体来看，无论是宅基地拆迁补偿水平，还是集中居住标准，都基本上还是由地方政府部门主导制定。虽然各地在出台的政策上也一再强调要充分尊重农民意愿，但实际操作中却往往难以实现。在政府为获得土地指标来推动城市和工业发展的强烈激励下，很难相信“搬、还是不搬”对拆迁涉及农民能够构成一个真正的问题，缺乏足够发言权的农民“被”集中居住的性质很强。
在城市近郊的农村，很多农民的宅基地功能已经发生了变化，无论是农民利用宅基地建房用于出租还是开办家庭工厂，都可以为农民带来相当可观的收益。但农民上楼以后，也就意味着要失去这一切。如果没有社保，虽然住上了楼房，其以后的生活却充满了很大的不确定性。“宅基地换房”模式带有很大的区域局限性，并不具有普适性，一般适用于城郊接合部，因为这样的区域的土地才有置换价值。不过，城郊接合部的土地往往价值很高，村民要求置换的条件也高，这使得区县政府财政也面临着很大压力和困难。“宅基地换房”如何才能真正确保农民利益不受损害，是有待研究和思考的问题。
实际上，我国安徽、广东、湖北等地在国土资源部的批准下都已开始了集体建设用地使用权流转试点工作，并相继出台了若干地方性法规或规章。有的已走在成都市的前面，且具有更高的法律层次。例如广东省2005年发布的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》是全国第一个在全省范围内允许农村集体建设用地使用权自由流转的文件。该办法以地方规章的形式明确了集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押的范围、条件、程序以及土地收益、法律责任等具体内容。在配套文件中规定：“对符合宅基地面积标准的‘一户一宅’，其转让、出租的流转收益归该农户所有。”这意味着宅基地使用权可以直接进入市场流转和承认农户的相应财产权利。又如安徽省2002年出台的文件中也明确规定“农村村民宅基地使用权可以进行流转”，这显然是对现行法律的一种突破。
（作者单位：国家发展改革委经济体制与管理研究所）