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村民自治的诸多困境，是中国农村改革滞后的结果。村民自治的未来取决于整个政治体制和农村改革的进程
2008年，中国17个省份的数十万村委会，将迎来新一轮换届选举。
中国自1988年试行村委会直接选举，经过20年的运行，选举日渐常态化、规范化。据民政部统计，截至2007年底，中国共有61万多个村委会，由农民直选产生的“村官”达241万多人。
这241万多“村官”与农村中共基层组织一起，对中国乡村的稳定和发展影响甚大，其选举和选拔牵动各方神经。但与此同时，一些地方的村委会选举也面临“贿选”、农民工选举权难以保障、缺乏司法纠错机制等诸多问题。
今年的选举，又是中国自2006年全面取消农业税后的第一轮村委会换届选举。农村政治经济状况的变化，使得这一次选举具有特别的意义。
首先，由于取消各项农业税费，乡镇政府的收入已经不再依靠村级组织，这使得乡镇对村委会的依赖性下降，乡镇政府亦可能因此弱化对村委会选举的组织和监督。
其次，由于“村官”不再负有税费征收职责，这就吸引一些农村精英投入选举，选举的竞争性逐步提高。在一些地方，村委会因掌握巨额集体资产，“贿选”问题日渐显现，甚至因选举而引发刑事案件。
正是在这个背景下，旨在规范村委会选举和日常运作的《村民委员会组织法》（下称《村委会组织法》）的修订，具有特别的意义。
《财经》记者近日从民政部获悉，《村委会组织法》的修订事宜事实上早已启动。修订草案早在两年多前已上报国务院，但由于各方对此意见分歧较大，提交全国人大审议的日程尚不确定。
司法保障“自治权”
现行《村委会组织法》，是中国政府在农村推进民主、实现村民自治的一部法律。该法主要规定了村委会的性质、职能、产生程序和任期等。自1988年试行，十年后经修订实施至今。
近年来，村委会换届中违法问题日渐突出。诸如贿选增多、家族势力控制、黑社会介入等，广为社会关注。以一些城市近郊区的贿选为例，尽管所占比例不大，但总量呈上升趋势。这引发诸多农民上访，甚至引发群体性事件。据民政部数据，在2005年至2007年的村委会换届选举中，辽宁省共查处贿选等案件106件，黑龙江省共处理相关信访案件935起。
但依据现行《村委会组织法》，其第十五条规定，对“威胁、贿赂、伪造选票”等破坏选举的行为，村民有权举报，“有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效”；这就是说，县乡政府和民政部门对贿选展开调查，但处理时最多也只是“宣布当选无效”，很难处罚贿选者。
“目前主要靠行政机关干预，民政部门调查，但民政部门权力有限，又没有强制措施，因此，调查处理非常困难。”民政部基层政权和社区建设司副司长王金华告诉《财经》记者。
针对上述问题，修订草案增加了对村民自治的司法保障条款。上述村民自治权利受损后，有望通过司法途径获得救济。也就是说，村民可就选举违法、选举争议、村务公开等事宜向法院提起诉讼。
修订草案涉及司法保障的条款主要有五条。比如，对于“选举违法行为的认定和查处”，草案规定：“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村委会成员的，村民可向人民法院提起诉讼，由人民法院认定并宣布其当选是否有效”；对于乡镇政府干预村民自治，草案规定“村民委员会对于来自乡级人民政府的非法干预，可以向县级人民代表大会常务委员会和人民政府反映，也可以直接向基层人民法院提起行政诉讼，请求排除非法干预”。
政治学者指出，上述条款对解决农村选举纠纷和违法具有相当的针对性，同时也把村民自治全面纳入法治轨道，是乡村治理走向法治时代的必由之路。
据王金华介绍，从国际经验看，选举权利基本都是通过司法途径保障。选民的选举权如果被侵犯，通过司法渠道解决，不仅有效而且成本较低。
华中师范大学中国农村问题研究中心教授唐鸣认为，村民自治权利受损后可寻求司法救济，这是一种立法创新。但贿选等无论作为治安案件还是作为犯罪案件都需要公安机关及时介入，因为法院一般只能认定证据而不能自己调查获取证据。
重在完善选举规范
据《财经》记者了解，修订草案中，与选举有关的条款由原来的六条700余字，增加到九条1900多字。在坚持基本原则不变的前提下，修订草案重点完善和细化了村委会选举的关键环节和主要程序。
这是因为，现行《村委会组织法》相当简单，在实践中遇到很多问题。比如，有关村委会的罢免程序缺失，新旧村委会交接不畅，村民会议与村委会、村委会与村民小组的权力界定等并不清楚。虽然各地都从实际出发制定了相应的地方性规范，但因缺乏上位法的支持，现实中依然难以操作。
村民委员会的任期一直是个颇具争议的问题。现行《村委会组织法》规定，村民委员会任期三年。在修法前期的征求意见中，绝大多数省份提出，村委会任期太短，“一年选、二年干，三年等着换”，因此应由三年改为五年。
但有关部门和少数省份则担心，如果村委会的任期改为五年，与乡镇政府的任期一致，虽可减少村干部的短期行为，但村委会就与乡镇、县级政府同时换届，缺乏县乡政府的组织保障，村委会选举可能流于形式。
据民政部官员介绍，对村委会任期问题虽几经修改，在最终上报国务院的修订草案中，村委会的任期依然维持三年不变。而最终能否如各地期望改为五年，这取决于高层决策者的权衡取舍和此后全国人大常委会的审议。
华中师范大学教授唐鸣则认为，考虑到现行村支部的任期依然为三年，而中共十七大所通过的党章关于中共党“总支部委员会、支部委员会每届任期两年或三年”并无变化，村民委员会的任期“三年改五年”可能有难度。
除了村委会任期问题，此次修订草案还引入了“本届选民”概念，把一些地方创新的“选举观察员”制度引入草案，增加了规范竞选的条款，同时简化了罢免程序，增加了村委会交接的程序和司法介入等措施。
现行《村委会组织法》规定，“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”。
据民政部基层政权和社区建设司农村处长汤晋苏介绍，各地普遍反映，由于大量农民外出务工，上述条款导致罢免村委会的门槛过高。因此，修订草案拟降低罢免村委会成员的门槛，初步规定，只要本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，就可以要求罢免村民委员会成员。
修订草案还为建立“选举观察员制度”预设了制度空间。修订草案借鉴广东、湖北等地的成功经验，规定：“选举时，经村民会议或者村民代表会议同意，可以聘请选举观察员，监督选举过程。”这有利于提高村委会选举的透明度，强化对选举的外部监督。
保障农民工选举权
随着工业化、城市化的快速推进，中国农村的流动人口逐年增加。目前中国已有1.5亿流动人口，其中绝大多数是农民工。据官方统计，中国目前的流动人口，每年还以500万的规模增加。
民政部基层政权和社区建设司副司长王金华表示，一般来说，1.4亿的农民工大多都是成年人，基本上都享有选举权和被选举权。由于外出务工人员不断增多，现行《村委会组织法》关于“候选人获得参加投票的村民的过半数的投票，始得当选”的规定较难实现，这增加了村委会选举的难度和成本。同时，外出务工人员的选举权利也难以得到保障。
全国人大内务司法委员会内务室主任高淑玲告诉《财经》记者，中国社会正处于转型期，与农业社会相比，农民在城乡之间流动频繁，村民、居民的概念已发生变化，其成分和结构与过去相比，不可同日而语。保障外出农民选举权利，是此次修法要重点考虑的问题之一。
目前，中央有关政策文件规定：“户口所在地的村委会选举时，村选举委员会必须告知外出的农民工”；“外出务工人员所在的社区决定有关农民工利益的重大事项时，必须征求当地农民工的意见”；并要求把选举日期调整到农民工可能返乡的农闲季节等。
王金华向《财经》记者表示，近年来，有些地方规定，农民工在某地生活或居住半年或一年以上，经本人申请，并获得所在地居民同意，可以参加当地村（居）委会的选举。此次修订《村委会组织法》完全可以吸纳这些地方的做法。
不过，农民工可在流入地参加城市居委会选举，当然是基层民主的一大进步。但是要在流入地农村参与选举，问题可能比较复杂。华中师范大学教授唐鸣指出，由于村委会目前是政治经济权力合一的机构，外来人口参与村民委员会管理，必然影响其他村民的经济利益。这可能是农民参与流入地村委会选举的最大障碍。以深圳的龙港岗为例，该镇的本地户口的农民只有十几万，而外来务工人员则高达100万。村民会议能否允许外来人口成为本村选民，仍将是一个难题。
专家认为，民主是跟着利益走的。任何制度安排，都必须充分考虑其背后的利益分配问题。专家期望，如果未来农村集体产权制度彻底改革，村委会成为纯粹的自治组织，不再实际上掌握集体资产，外来人口参选问题有望解决。
事实上，民主选举只是村民自治的第一步。村民委员会选举目前存在诸多问题，并非村级民主自身所致，实际上是中国农村改革滞后的结果，其发展的深度和广度依然受制于中国农村包括集体产权制度、土地制度、户籍制度等改革的进程。■
2008年，中国17个省份的数十万村委会，将迎来新一轮换届选举。
中国自1988年试行村委会直接选举，经过20年的运行，选举日渐常态化、规范化。据民政部统计，截至2007年底，中国共有61万多个村委会，由农民直选产生的“村官”达241万多人。
这241万多“村官”与农村中共基层组织一起，对中国乡村的稳定和发展影响甚大，其选举和选拔牵动各方神经。但与此同时，一些地方的村委会选举也面临“贿选”、农民工选举权难以保障、缺乏司法纠错机制等诸多问题。
今年的选举，又是中国自2006年全面取消农业税后的第一轮村委会换届选举。农村政治经济状况的变化，使得这一次选举具有特别的意义。
首先，由于取消各项农业税费，乡镇政府的收入已经不再依靠村级组织，这使得乡镇对村委会的依赖性下降，乡镇政府亦可能因此弱化对村委会选举的组织和监督。
其次，由于“村官”不再负有税费征收职责，这就吸引一些农村精英投入选举，选举的竞争性逐步提高。在一些地方，村委会因掌握巨额集体资产，“贿选”问题日渐显现，甚至因选举而引发刑事案件。
正是在这个背景下，旨在规范村委会选举和日常运作的《村民委员会组织法》（下称《村委会组织法》）的修订，具有特别的意义。
《财经》记者近日从民政部获悉，《村委会组织法》的修订事宜事实上早已启动。修订草案早在两年多前已上报国务院，但由于各方对此意见分歧较大，提交全国人大审议的日程尚不确定。
司法保障“自治权”
现行《村委会组织法》，是中国政府在农村推进民主、实现村民自治的一部法律。该法主要规定了村委会的性质、职能、产生程序和任期等。自1988年试行，十年后经修订实施至今。
近年来，村委会换届中违法问题日渐突出。诸如贿选增多、家族势力控制、黑社会介入等，广为社会关注。以一些城市近郊区的贿选为例，尽管所占比例不大，但总量呈上升趋势。这引发诸多农民上访，甚至引发群体性事件。据民政部数据，在2005年至2007年的村委会换届选举中，辽宁省共查处贿选等案件106件，黑龙江省共处理相关信访案件935起。
但依据现行《村委会组织法》，其第十五条规定，对“威胁、贿赂、伪造选票”等破坏选举的行为，村民有权举报，“有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效”；这就是说，县乡政府和民政部门对贿选展开调查，但处理时最多也只是“宣布当选无效”，很难处罚贿选者。
“目前主要靠行政机关干预，民政部门调查，但民政部门权力有限，又没有强制措施，因此，调查处理非常困难。”民政部基层政权和社区建设司副司长王金华告诉《财经》记者。
针对上述问题，修订草案增加了对村民自治的司法保障条款。上述村民自治权利受损后，有望通过司法途径获得救济。也就是说，村民可就选举违法、选举争议、村务公开等事宜向法院提起诉讼。
修订草案涉及司法保障的条款主要有五条。比如，对于“选举违法行为的认定和查处”，草案规定：“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村委会成员的，村民可向人民法院提起诉讼，由人民法院认定并宣布其当选是否有效”；对于乡镇政府干预村民自治，草案规定“村民委员会对于来自乡级人民政府的非法干预，可以向县级人民代表大会常务委员会和人民政府反映，也可以直接向基层人民法院提起行政诉讼，请求排除非法干预”。
政治学者指出，上述条款对解决农村选举纠纷和违法具有相当的针对性，同时也把村民自治全面纳入法治轨道，是乡村治理走向法治时代的必由之路。
据王金华介绍，从国际经验看，选举权利基本都是通过司法途径保障。选民的选举权如果被侵犯，通过司法渠道解决，不仅有效而且成本较低。
华中师范大学中国农村问题研究中心教授唐鸣认为，村民自治权利受损后可寻求司法救济，这是一种立法创新。但贿选等无论作为治安案件还是作为犯罪案件都需要公安机关及时介入，因为法院一般只能认定证据而不能自己调查获取证据。
重在完善选举规范
据《财经》记者了解，修订草案中，与选举有关的条款由原来的六条700余字，增加到九条1900多字。在坚持基本原则不变的前提下，修订草案重点完善和细化了村委会选举的关键环节和主要程序。
这是因为，现行《村委会组织法》相当简单，在实践中遇到很多问题。比如，有关村委会的罢免程序缺失，新旧村委会交接不畅，村民会议与村委会、村委会与村民小组的权力界定等并不清楚。虽然各地都从实际出发制定了相应的地方性规范，但因缺乏上位法的支持，现实中依然难以操作。
村民委员会的任期一直是个颇具争议的问题。现行《村委会组织法》规定，村民委员会任期三年。在修法前期的征求意见中，绝大多数省份提出，村委会任期太短，“一年选、二年干，三年等着换”，因此应由三年改为五年。
但有关部门和少数省份则担心，如果村委会的任期改为五年，与乡镇政府的任期一致，虽可减少村干部的短期行为，但村委会就与乡镇、县级政府同时换届，缺乏县乡政府的组织保障，村委会选举可能流于形式。
据民政部官员介绍，对村委会任期问题虽几经修改，在最终上报国务院的修订草案中，村委会的任期依然维持三年不变。而最终能否如各地期望改为五年，这取决于高层决策者的权衡取舍和此后全国人大常委会的审议。
华中师范大学教授唐鸣则认为，考虑到现行村支部的任期依然为三年，而中共十七大所通过的党章关于中共党“总支部委员会、支部委员会每届任期两年或三年”并无变化，村民委员会的任期“三年改五年”可能有难度。
除了村委会任期问题，此次修订草案还引入了“本届选民”概念，把一些地方创新的“选举观察员”制度引入草案，增加了规范竞选的条款，同时简化了罢免程序，增加了村委会交接的程序和司法介入等措施。
现行《村委会组织法》规定，“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”。
据民政部基层政权和社区建设司农村处长汤晋苏介绍，各地普遍反映，由于大量农民外出务工，上述条款导致罢免村委会的门槛过高。因此，修订草案拟降低罢免村委会成员的门槛，初步规定，只要本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，就可以要求罢免村民委员会成员。
修订草案还为建立“选举观察员制度”预设了制度空间。修订草案借鉴广东、湖北等地的成功经验，规定：“选举时，经村民会议或者村民代表会议同意，可以聘请选举观察员，监督选举过程。”这有利于提高村委会选举的透明度，强化对选举的外部监督。
保障农民工选举权
随着工业化、城市化的快速推进，中国农村的流动人口逐年增加。目前中国已有1.5亿流动人口，其中绝大多数是农民工。据官方统计，中国目前的流动人口，每年还以500万的规模增加。
民政部基层政权和社区建设司副司长王金华表示，一般来说，1.4亿的农民工大多都是成年人，基本上都享有选举权和被选举权。由于外出务工人员不断增多，现行《村委会组织法》关于“候选人获得参加投票的村民的过半数的投票，始得当选”的规定较难实现，这增加了村委会选举的难度和成本。同时，外出务工人员的选举权利也难以得到保障。
全国人大内务司法委员会内务室主任高淑玲告诉《财经》记者，中国社会正处于转型期，与农业社会相比，农民在城乡之间流动频繁，村民、居民的概念已发生变化，其成分和结构与过去相比，不可同日而语。保障外出农民选举权利，是此次修法要重点考虑的问题之一。
目前，中央有关政策文件规定：“户口所在地的村委会选举时，村选举委员会必须告知外出的农民工”；“外出务工人员所在的社区决定有关农民工利益的重大事项时，必须征求当地农民工的意见”；并要求把选举日期调整到农民工可能返乡的农闲季节等。
王金华向《财经》记者表示，近年来，有些地方规定，农民工在某地生活或居住半年或一年以上，经本人申请，并获得所在地居民同意，可以参加当地村（居）委会的选举。此次修订《村委会组织法》完全可以吸纳这些地方的做法。
不过，农民工可在流入地参加城市居委会选举，当然是基层民主的一大进步。但是要在流入地农村参与选举，问题可能比较复杂。华中师范大学教授唐鸣指出，由于村委会目前是政治经济权力合一的机构，外来人口参与村民委员会管理，必然影响其他村民的经济利益。这可能是农民参与流入地村委会选举的最大障碍。以深圳的龙港岗为例，该镇的本地户口的农民只有十几万，而外来务工人员则高达100万。村民会议能否允许外来人口成为本村选民，仍将是一个难题。
专家认为，民主是跟着利益走的。任何制度安排，都必须充分考虑其背后的利益分配问题。专家期望，如果未来农村集体产权制度彻底改革，村委会成为纯粹的自治组织，不再实际上掌握集体资产，外来人口参选问题有望解决。
事实上，民主选举只是村民自治的第一步。村民委员会选举目前存在诸多问题，并非村级民主自身所致，实际上是中国农村改革滞后的结果，其发展的深度和广度依然受制于中国农村包括集体产权制度、土地制度、户籍制度等改革的进程。■