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摘 要：分化性社会格局下，社区治理需要改变目前社区无权状态，而当下城市社区公益创投活动是实践这一需要的新探索。在城市社区公益创投活动中，制度赋权、社区赋权与增能技术良性互动、相互交织。其中，制度赋权为社区公益组织发展提供了合法性环境、社区赋权提升了社区社会资本、增能技术使居民的参与更加趋向理性化，他们共同肩负改善社区治理结构微环境、培育基层社会自主性意识萌发的重任，是我国当下社区治理转型的新机制。
关键词：无权；制度赋权；增能技术；社区赋权；社区治理
中图分类号：D630
文献标识码：A
文章编号：1006-0448（2016）05-0022-07
一 问题的提出
如果说分化与整合是社会发展的双重逻辑的话，那么伴随社会分化而产生的社区碎片化，将是基层社会治理中挥之不去的幽灵。随着市场逐步推进，单位社会渐行渐远，原来由单位承担的社会责任被迫转移，并最终由社区兜底，社会问题社区化现象已成为不容回避的事实。断裂的社会在社区体现为三种协调不足，即基层政府调控不足、社区整合不足、社会组织整合不足，导致基层社会中出现了空间碎片化[1]、结构碎片化[2]、公共服务碎片化[3]等后果。基于社会整合理论视角，学界借助国家—社会分析范式，将焦点放在道德文化、纵向层级、横向组织的分析层次，探讨社区治理的过程及方式，以应对社会分化过程中有可能出现的失序风险。然而，以社会为中心的分析范式，因过于强调社会组织、社会资本、公共空间中的沟通交往、文化道德情感等因素，缺少对国家元治理功能的清晰定位，而社区治理中若缺少了国家权力的介入，城市社区治理很有可能不仅不会从无序走向有序，反而会造成因国家权力的过早退出而出现基层社会发展停滞，陷入“霍布斯丛林”法则状态。与此截然相反，国家中心主义倾向于对国家制度自主性的研究，坚持认为政治与行政不仅能够全面吸纳社会，同时也会主动回应社会訴求，甚至与社会发展存在一种共生合作关系，但因其过于重视制度、政策等权力对基层社会治理的影响，忽略了基层社会自身亦有能动性和反向推动制度变革的可能。
上述理论分析范式，为我们研究社区治理提供了知识积累，但社区治理并非一种单线型的行进路径，也不是某一种要素单项回应的过程，而是国家、市场、社会互构的过程与结果。然而，三者结合的关键节点是什么，政府与社区合作、行政权与社区居民自治权良性互动的载体与边界在哪里，这已经成为社区治理转型的关键因素，拿捏不准，社区建设要么淹没在学者的概念之中，要么陷入空转窘境。城市社区公益创投活动的兴起，是解答这一难题的实践探索，它预示着不同于以往行政权力或社区自组织网络整合的路径选择，而是依托政府主导，社会专业团体建构模式，实现了政府权威和组织化的有机结合。我们经过近几年的调研发现，基层社会治理的每一次创新均是党委政府、社区和专业团体赋权的过程和结果。但综观现有文献，透过赋权理论分析当下社区治理实践还未被充分解读，理论界也缺乏对赋权层次属性的分析，以及赋权维度对社区权力结构和资源供给方式变革的影响，也被有意或无意的忽略，而这恰恰是国家与社会、基层政府与社区、行政与自治良性互动的重要变量，也是走出当下社区治理困境的关键。
二 “无权”：解释居民自治困境的新变量
赋权理论将权力与参与相连，但不同于韦伯等学者所认为的权力获取是以剥夺他人权利为代价，而是强调权力和权威的获取恰是建立在分享的基础上[4]。然而若被该权力所排除，无法参与分享，并使之没有影响对公共生活的支配权，而只能被动接受，群体成员则被认为处于“失权”状态。此外，也有学者认为无权与权力相对，是指缺乏获取所需东西的能力和意识，他不仅反映能力和资源缺乏的状态，也代表一种主观无助的感觉和认识[5]。从这些学者的讨论中可以看出，无权不单是一种客观存在，也是一种主观感受，是个人或组织与其环境之间长时期互相影响下形成的一种无权感，正是这种无权感，使得人们缺乏对自我能力、所处资源和自我身份认同的合理预判，对公共事务表现出明显的冷漠和无助。
从城市社区建设的历程上来看，中国城市社区在经历了单位型社区向社会型社区转变以后，单位人身份的光环逐渐淡去，社会人身份转变逐渐完成，社区人身份将开始显露。如果社会人身份的确立是一种被迫无奈之举，过程中充满艰辛，那么社区人身份的建立则意味着一种参与、情感归属的重新构建。然而，这种转变并非一帆风顺，居民由被动参与走向主动参与，异常艰辛。除却居民自身能力素质以外，基层社会管理体制与制度容纳居民参与程度，对社区人身份的重构不应被忽略。新中国成立至今，中国城市社区建设的每一个步伐，都伴随着国家权力下渗基层社会的冲动，他借助强大的威权官僚科层组织工具来整合分散的社会，以填补由于基层社会缺席下而出现的社会管理真空，防止社会失序，但其弊端也日益明显。随着社会事务复杂度的提高，压力型体制下的城市政府及其执行机构的目标任务，被层层分解，最终由社区兜底，过度的行政渗透使社会逐渐失去了自我调节的能力，反过来也致使权力下渗出现了“内卷化”困境，社区工作行政化、官僚化趋向明显，居民参与还依然停留在动员被动参与阶段，居民治理社区的权利将因行政权力侵蚀，而被排除在外，居民因被动参与，参与能力和积极性低下的困境难以避免。《城市社区居民委员会法》界定社区居民自治的关键是形成居民自我管理、自我服务、自我监督的生活共同体，实质上强调只有在社区公共事务参与中，个体、组织与社区自主性、能动性才能得以激发[6]。而集体组织参与社区公共事务是居民自治形成的关键，但“行政吸纳社会”的体制使社会中的个体、组织与社区处于“无权”状态，社区俨然成为政府及执行机构的下设单位，加之，社区治理所需的权力与资源高度集中于政府及其部门，社区居民委员会在行政权力的过度干预下，该组织成员及居民形成了无权感，这就使得人们只能听取行政命令，社区组织与居民主体能动性难以激发出来，社区居民自治陷入因“无权”而原地打转的恶性循环。 三 赋权：理论阐释与实践分析
赋权治理活动探索的初衷不仅在于为失权群体争取权利身份，使小组或社区把握决策进程，更在于促使公权机构权力观念与施动方式的转变，推进个体或社区利用实际或感知到的权力，提升自我治理能力水平[7]，这跟我们倡导的基层居民自治的理念不谋而合。因此，借助H省公益创投活动，我们将赋权增能理论与社区治理相结合，分析社区治理运行的新机制。
（一）赋权理论阐释
赋权理论兴起于20世纪70年代，最早源自由巴西人道主义和教育家Freire提出的教育扶贫计划，其英文原型为“Empowerment”和“Empowering”，学界也将其翻译成增权、增能、权力激发等，前者作赋权的状态和结果，后者强调增加能力的过程。《社会工作词典》对赋权界定为：“帮助个体、家庭、团体、组织或社区提高他们参与社会经济与政治的能力，通过唤醒他们的权力意识，促进他们积极投身到公共事务参与中，以此达到改善命运，优化外部环境的过程”[8]。Simon强调赋权过程异常复杂，涉及心理的、文化的、民族的、政治的、经济的以及技术领域。其中，控制和参与被认为是赋权增能的关键环节[9]。国内学者通常将其理解为赋予权利、充实权利理解[10]。但归纳起来，赋权增能指向明确，旨在通过受助方参与能力和参与技能的提升，促进个体、组织或社区重新理解他们自身所拥有的权力以及这种权力影响决策的可能性，让他们感觉自己能够影响某些事件的发生和发展，感受到自我掌控权力所带来的效能，从而帮助他们重新评估问题所在，增强改善当下环境的信心和能力。
虽然学界对赋权概念及其理论划分各异，但他们都预设：借助一定的外力，受助对象对生活、社会或政治支配的信心和支配能力能够得以增加。在更深层次的议题上，赋权在于改变传统权力观念与运行机制。传统权力观认为，强制与垄断是权力的本质特征，权力本身是一种资源，建立在牺牲他人自由意愿或部分利益的基础上，超越意志的服从是权力运行的前提。赋权则一改权力的这种零和博弈特性，强调分权或权力的分享，并认为权力的这种特性，不仅不会削弱权力效果，反而能通过激发公众或个体对权力意识的认知，以促进个人、团体、组织或社区达成其自身合法、合理目的的能力，帮助个体和集体将生命品质提高到最大限度的过程和结果，有助于公众参与能力提升下的自我认同、社会认同构建，促进社会新秩序的形成。综观赋权理论，因各学科立场不同，其内容各有侧重。在政治学家看来，赋权增能通常与民主制度联系紧密，是政府和公民伙伴关系建立的标志[11]，因为它一改以往自上而下单一城市更新的范式，开始转变为上下结合，政府公权与社区民意之间的沟通和合作[12]。在社会学或社区专家看来，赋权主要是激发居民参与社区公共事务、增强社区居民自治的能力和信心的治理工具[13]。这反映出赋权社区的程度越高，社区社会资本含量就会越多，居民共同体认同感程度就越高，居民生活品质就越好。换句话说，社区赋权治理的运行实质就是赋权于民，增加居民参与能力、居民服务能力、居民自我管理能力、居民个体生活支配能力的过程。
（二）H省城市社区公益创投活动实践
公益创投作为社会组织培育的新方式，起源于20世纪欧美国家，引入国内不过10年光景，在國内发展却如火如荼。上海、宁波、深圳等地都已经建立了公益组织孵化园，每年都会举办公益创投大赛，支持社会组织发展。不同于其他地方公益创投活动，H省公益创投活动是以城市社区公益项目培育为基础单元，有着独特的运行理念与行动路线。
1.赋权主体及其运行结构描述
H省公益创投活动以“社区是居民的”为核心理念，以“打造给力社工、助力社团、活力社区”为目标，通过与专业团体合作，为社区提供专业社工技术，打造为社区公益组织提供可持续发展的枢纽平台，旨在帮助其提供社区公益服务的能力和质量，缓解社区服务供求紧张困局（如图1所示）。其中，政府及其执行机构的主要功能在于提供制度上的赋权，改变以往行政资源、财政资源直接输入社区的做法，而是通过公益项目申请的形式，鼓励社区根据居民需求状况，内生社区公益组织，互帮互助，内部消化。不同于政府部门的制度赋权，专业团体主要针对社会发育不成熟，社区工作者治理能力弱，居民组织化水平低的困局，提供能力培训与项目督导等技术服务支撑，为社区公益组织和两类社工队伍（社区社工与专业社工）增能。在专业团体的技术增能与政府部门制度赋权的相互作用下，专业社工与社区社工相互合作，以居民需求为导向，共同指导和培育社区公益组织，开展项目策划与项目运作，引导居民发现自己的资源和潜能，树立居民自治信心[13]，为社区赋权增能。
2.多维赋权理念下公益创投活动的行动路线
H省城市社区公益创投活动从开始到结束历时半年，由H省民政厅与专业团体（H省城市社区建设研究中心）合作举办完成。其中，省民政厅负责出台公益创投活动所需的制度政策，搭建公益资源对接平台，并设立社区创意项目及购买专业团队服务的专项基金。专业团体主要负责能力培训、项目督导两个主要环节，以着力推动社会工作社区化进程，普及专业社区工作方法和理念，为社区工作者与社会工作者在技术和理念上赋权增能，改变社区自组织与居民等、靠、要的无权状态。在整个运行流程中，政府、专业团体、社工、社区分工明确，协同有度。政府及其执行机构发挥制度赋权功能，在政策和资金上支持社区公益组织的孵化，为社区公益服务组织的成长营造良好的社会环境。专业团体利用专业技术优势，为专业社工与公益项目提供技术的增能服务，为社区居民自治空间注入大量和丰富的社会元素。为保障公益创投活动的推进与成效，政府还聘请第三方项目评估机构，适时对督导小组与项目运行情况进行监管评估，为公益组织的自主与相对独立打好基础。
（1）能力培训与基层实践
上海、苏州等沿海地区多以引入成形的公益组织为主，引入后再进行技术与资金的双重扶持，以期通过增加公益服务内容数量和种类，唤起居民对社区服务的满意度。但这种外部引入式的公益创投模式，忽略了社区居民自治组织的功能发挥，易使居民陷入对公益组织依赖的困局，其根源在于该类公益性组织并非发源于社区，引入培育的公益组织并不一定符合居民需求。为了克服此弊端，H省公益创投以社区工作者与基层政府官员的能力培训为突破口，利用他们在社区的身份优势，快速获取居民需求信息，建立信任关系，通过技术赋权，让他们掌握社区公益组织培育技巧和流程，发育社区社会组织。为树立社区工作者及基层地方民政系统部门的专业社工“助人自助”理念，掌握公益创投流程及操作技术，方便各级地方政府部门的实施，H省民政厅从全省基础较好的社区中，分别挑选具备初级社工师以上资格的优秀社区工作者，集中参加公益创投能力训练。培训内容主要包括社区工作的新理念、新角色、新技术以及居民社团化、社团公益化的创新训练等，现场指导参训学员以社区为单位策划社区公益服务项目，拟定社区公益服务项目策划书，初步展示创意成果。 对受训的社区工作者，要求他们结合实际，以居民需求为导向，修改完善培训期间拟定的社区公益服务项目策划书。培训结束后，民政厅要求各个项目创意人回到社区后，利用2个月的时间积极进行探索实践，以专业社工方法培育和发展社区公益组织，并积极完善修改创意策划书，为省级公益创投大赛做好准备。之所以不直接进行项目申报，而首先预留2个月进行试点探索，是为了避免压力型体制下产生的形式主义。实践证明，这一预留时间探索的做法使项目更加符合居民要求，得到了居民支持和认同，激发了居民参加公益活动的热情。
（2）项目申报与评审
按照H省民政厅文件要求，公益创意项目将以城市社区为基本单元，鼓励各市州区民政科室举办各级地方公益创投大赛，以选拔优质项目。为响应文件精神，各级地方纷纷采用政府+专业团体合作、能力培训+实践应用模式，举办社区公益创投活动模式，探索社区公益组织培育的地方经验。从这个意义上来看，省级公益创投大赛间接推动了全省公益创投活动热情的高涨。2014年H省首届公益创投活动共计收到公益创投项目策划243个，择优资助100项，选拔了20项参加创投大赛展演。门类齐全，涵盖社区问题治理类、志愿服务类、娱乐建设类、居民互助类、社会企业类等类型。服务对象包括了社区老年人、青少年、残疾人、留守儿童等多个群体。到2015年第二届与2016年第三届公益创投活动时，无论是项目的种类数量，还是资助额都有了大幅度提升。
为确保公正选拔出优秀的公益创投项目，省厅组建了由政府、学者、社会组织专家、居民代表等组成的专家评审委员会，并在遵循项目的公益性、可持续性、公共性原则下，制定了具体详细的评审规则和指标体系（如表1所示）。不同于杭州上城区、上海浦东新区等地项目评审标准体系突出社区需求、项目设计、团队能力建设，强调对公益组织项目服务质量和组织的可持续能力考查，忽略了对社区居民委员会和居民自治能力支持，该评审方法和评判侧重点突出对社区工作者社工理念和居民自治能力提升的引导，通过微群体的需求，形成公益的微项目，借助对微项目资金和技术的支持，成立微社团，通过微社团的活动及其过程中的风险评估机制，确保社团活动的顺利开展，而一个个公益社团恰如一个个新生细胞构成了社区治理体系和能力现代化的基本元素，最终形成社区的微社团联合治理的局面。
（3）项目督导、评估与退出
H省民政厅文件规定，经审查通过的公益服务创投项目，依据项目成本核算，于大赛结束后按程序直接拨款到社区，并享受优先备案、免注册等配套政策扶持。受助项目运行3个月后，由专业团队与社工协会成立督导小组，秉承“今天的介入是为了明天的退出”理念，对项目开展资金使用、预期收益、组织运作等做技术指导，强化技术再赋权。各级民政系统，相应地建立检查组，实时跟踪项目进展情况，以及公共资金的运行方式与利用效率，资源对接平台搭建等，以强化制度再赋权的绩效。当创投项目实践临近尾声时，聘请第三方机构，对项目绩效及其预期影响作全面评估，为专业团体的退出作好准备，也为下一届的公益创投活动提供参考。但无论是前期的技术增能还是制度赋权，旨在关注社区中人的变化，即社区工作者理念和工作能力提升，以及项目目标群体理念、自治能力是否增强；关注物的变化，即社区公共设施公共性程度是否提高；关注社区自组织的机制变化，即根据项目要求，社团是否真正成立，并具备自治和可持续发展机制。最终目的就在于通过上述三者的变化，加快社区赋权的步伐，改善基层行政权力作用社区的方式，优化社区服务资源供给结构，提升居民面对公共事务自治的信心和能力。
四 城市社区赋权治理机制的再讨论
H省城市社区治理走的是一条内涵式发展道路，“通过内生社区社工、内生社区社会组织从而内生社区活力，最终目的是提高社区居民的公共意识、自治参与意识和责任感，创建和谐社区生活”。在这个过程中，制度赋权、技术增能与社区赋权相互交织，良性互构，共同推动着社区治理结构的优化和转型。
（一）借助公益项目化载体，制度赋权功能得以实现
项目是指在一定的时间和资源条件下，完成一次性人物动员和组织的方式[14]。项目制则是项目制度化的统称，它起源于西方公共管理，20世纪末期，因能够弥补科层制横向联系不足[15]，而被广泛应用到基层社会管理中，有学者称之为“项目治国”模式[16]。然而，项目制在实践应用中，形式上各有不同。不同于苏州工业园区的居民自治项目化、温州的协商民主项目化、宁波海曙区的专业服务项目化，H省采用的是社区公益服务项目化方式，是基于以居民自治精神为基础的项目制安排。如果认为前三个地方探索出了基层社会治理的创新方式的话，那么H省社区公益项目购买，以制度激发社区公益组织内部发育的做法，则折射出了基层社会治理的核心要义。它不仅从治理制度和治理技术上赋予居民自组织以更多的自治权，激发了社区工作者、居民的积极性和创造性，还以社区为基本单元，将专业团体、社工机构等社会元素与社区元素有效整合起来，更是充分考虑到了刚性制度与居民自治有效结合与良性互动的节点，沟通了行政与自治两端，缓解了行政集权与自治的张力，为社区治理注入了活力。
（二）以专业团体+社区自组织为载体，治理技术得以增能于民
相比于西方基层社会发育程度，中国城市社区居民自治化、组织化程度发展缓慢，但如果因为发展的滞后性，而盲目照搬西方現有成熟的社区治理模式和方法，将欧洲公益创投的增能技术，直接作用于社区外公益组织，小社区大社会格局并不能很好形成，可能还会适得其反，造成居民由依附政府、居委会，转而依附社区公益组织[19]，重复20世纪西方福利国家的悲剧。因此，将西方经验与中国特点相结合，如何利用居民委员会的权威功能，发挥居民自治组织在社区自治中的主导性，协助参与者主导学习，培育社区居民，助力社区公益组织发展，依据赋权技术流程，引导人们集体行动的一致，让居民在参与过程中增强自治能力，最终使居民普遍掌握参与治理理念和技巧，就成为社区治理的关键。H省公益创投的典型个案证明，以专业团体为技术支撑，作用于社区居民委员会以及社区居民，能够实现社区治理理念与路径、理论与实践、目的与路径之间的无缝对接，促进参与式治理、社区公益组织的再造，进一步巩固社区治理现代化基本价值理念及社区公共决策的制定和实施。换句话说，专业团体的技术赋权是制度赋权与社区赋权落实和执行的催化剂，它肩负着训练社区公民民主能力，培育具有参与热情能力、素养的现代公民的重任。 （三）内生培育出来的社区公益组织是社区赋权实施的重要载体，是推动社区民主发展的落脚点
托克维尔在《论美国的民主》一书中强调，民主发展具有多维度属性，既有宏观上的政治民主，也有微观上的生活民主，而后者则是未来民主发展的趋势。从这个意义上来看，社区治理能力和水平的现代化，不仅取决于社区政治民主性，更取决于社区公共生活中的“小事”。我们甚至可以认为，社区治理的根基在于通过生活民主习惯的培养，促进社区小民主向社会大民主过渡的重要环节。实践中，H省公益创投以社区居民需求导向为核心，为缓和社区服务供给单一与多元化要求的矛盾，着眼于社区内的微群体需求，通过专业社工的介入，创设“微项目”，培育微社团，实现社区微观层面上的社团自治。整个过程中，居民成为了项目策划的制定者、实施者和评估监督者，社区社会工作者、社区精英、普通居民等利益相关者，平等参与、通力合作，各方知识与技能均得到了充分尊重。同时，制度及技术赋权倡导的风险评估原则与方法，降低了社区公益组织超出组织边界的行动风险与居民参与社区公共事务的无序化，有利于居民在社团公益化过程中，积累丰富的自治经验，真正实现居民当家作主。
总之，通过制度赋权、社区赋权与技术增能的多重洗礼，一座民主之桥架构于居民需求和社区公益服务自我供给之间。在社区赋权治理过程中，社区单一权力结构得到明显改善，社区资源结构得到进一步优化，社区生活品质与活力得到彰显。
五 结语
在中国城市社区建设中，始终离不开两种关系，即政府行政与社区居民自治的关系、政府部门组织与社会组织、社区社会组织之间的关系。政府行政的中心—居民自治的边缘、部门组织的中心—社区组织的边缘贯穿于基层社会管理体系始终，如何打破这种“中心-边缘”结构的路径依赖，社区居民自治和社区组织结社成网络并“跃迁”中心地带，由“无权”向“有权”转变，实现双方在合作中处于相对平等的地位，并有合作之平台和机遇？城市社区赋权治理机制，将是破解该问题的有效路径。在社区赋权治理过程中，制度赋权促进了社区治理结构的优化，激发了社区居民组织化参与社区公共事务的热情和激情，增能技术培育了居民深思熟虑的思考能力和行动能力，缓解了社区居民有热情而无思路的困境；社区赋权则使居民获得更充分的利益表达、参与机会，进一步增进了社区居民主体性的生长。其中，制度赋权与增能技术为社区治理的外推力，社区赋权将是拉动社区治理机制优化的内动力，他们共同肩负起改善社区治理结构微环境、培育基层社会自主性意识的重任，是探索当下社区治理转型的新机制。
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（责任编辑 书华）
关键词：无权；制度赋权；增能技术；社区赋权；社区治理
中图分类号：D630
文献标识码：A
文章编号：1006-0448（2016）05-0022-07
一 问题的提出
如果说分化与整合是社会发展的双重逻辑的话，那么伴随社会分化而产生的社区碎片化，将是基层社会治理中挥之不去的幽灵。随着市场逐步推进，单位社会渐行渐远，原来由单位承担的社会责任被迫转移，并最终由社区兜底，社会问题社区化现象已成为不容回避的事实。断裂的社会在社区体现为三种协调不足，即基层政府调控不足、社区整合不足、社会组织整合不足，导致基层社会中出现了空间碎片化[1]、结构碎片化[2]、公共服务碎片化[3]等后果。基于社会整合理论视角，学界借助国家—社会分析范式，将焦点放在道德文化、纵向层级、横向组织的分析层次，探讨社区治理的过程及方式，以应对社会分化过程中有可能出现的失序风险。然而，以社会为中心的分析范式，因过于强调社会组织、社会资本、公共空间中的沟通交往、文化道德情感等因素，缺少对国家元治理功能的清晰定位，而社区治理中若缺少了国家权力的介入，城市社区治理很有可能不仅不会从无序走向有序，反而会造成因国家权力的过早退出而出现基层社会发展停滞，陷入“霍布斯丛林”法则状态。与此截然相反，国家中心主义倾向于对国家制度自主性的研究，坚持认为政治与行政不仅能够全面吸纳社会，同时也会主动回应社会訴求，甚至与社会发展存在一种共生合作关系，但因其过于重视制度、政策等权力对基层社会治理的影响，忽略了基层社会自身亦有能动性和反向推动制度变革的可能。
上述理论分析范式，为我们研究社区治理提供了知识积累，但社区治理并非一种单线型的行进路径，也不是某一种要素单项回应的过程，而是国家、市场、社会互构的过程与结果。然而，三者结合的关键节点是什么，政府与社区合作、行政权与社区居民自治权良性互动的载体与边界在哪里，这已经成为社区治理转型的关键因素，拿捏不准，社区建设要么淹没在学者的概念之中，要么陷入空转窘境。城市社区公益创投活动的兴起，是解答这一难题的实践探索，它预示着不同于以往行政权力或社区自组织网络整合的路径选择，而是依托政府主导，社会专业团体建构模式，实现了政府权威和组织化的有机结合。我们经过近几年的调研发现，基层社会治理的每一次创新均是党委政府、社区和专业团体赋权的过程和结果。但综观现有文献，透过赋权理论分析当下社区治理实践还未被充分解读，理论界也缺乏对赋权层次属性的分析，以及赋权维度对社区权力结构和资源供给方式变革的影响，也被有意或无意的忽略，而这恰恰是国家与社会、基层政府与社区、行政与自治良性互动的重要变量，也是走出当下社区治理困境的关键。
二 “无权”：解释居民自治困境的新变量
赋权理论将权力与参与相连，但不同于韦伯等学者所认为的权力获取是以剥夺他人权利为代价，而是强调权力和权威的获取恰是建立在分享的基础上[4]。然而若被该权力所排除，无法参与分享，并使之没有影响对公共生活的支配权，而只能被动接受，群体成员则被认为处于“失权”状态。此外，也有学者认为无权与权力相对，是指缺乏获取所需东西的能力和意识，他不仅反映能力和资源缺乏的状态，也代表一种主观无助的感觉和认识[5]。从这些学者的讨论中可以看出，无权不单是一种客观存在，也是一种主观感受，是个人或组织与其环境之间长时期互相影响下形成的一种无权感，正是这种无权感，使得人们缺乏对自我能力、所处资源和自我身份认同的合理预判，对公共事务表现出明显的冷漠和无助。
从城市社区建设的历程上来看，中国城市社区在经历了单位型社区向社会型社区转变以后，单位人身份的光环逐渐淡去，社会人身份转变逐渐完成，社区人身份将开始显露。如果社会人身份的确立是一种被迫无奈之举，过程中充满艰辛，那么社区人身份的建立则意味着一种参与、情感归属的重新构建。然而，这种转变并非一帆风顺，居民由被动参与走向主动参与，异常艰辛。除却居民自身能力素质以外，基层社会管理体制与制度容纳居民参与程度，对社区人身份的重构不应被忽略。新中国成立至今，中国城市社区建设的每一个步伐，都伴随着国家权力下渗基层社会的冲动，他借助强大的威权官僚科层组织工具来整合分散的社会，以填补由于基层社会缺席下而出现的社会管理真空，防止社会失序，但其弊端也日益明显。随着社会事务复杂度的提高，压力型体制下的城市政府及其执行机构的目标任务，被层层分解，最终由社区兜底，过度的行政渗透使社会逐渐失去了自我调节的能力，反过来也致使权力下渗出现了“内卷化”困境，社区工作行政化、官僚化趋向明显，居民参与还依然停留在动员被动参与阶段，居民治理社区的权利将因行政权力侵蚀，而被排除在外，居民因被动参与，参与能力和积极性低下的困境难以避免。《城市社区居民委员会法》界定社区居民自治的关键是形成居民自我管理、自我服务、自我监督的生活共同体，实质上强调只有在社区公共事务参与中，个体、组织与社区自主性、能动性才能得以激发[6]。而集体组织参与社区公共事务是居民自治形成的关键，但“行政吸纳社会”的体制使社会中的个体、组织与社区处于“无权”状态，社区俨然成为政府及执行机构的下设单位，加之，社区治理所需的权力与资源高度集中于政府及其部门，社区居民委员会在行政权力的过度干预下，该组织成员及居民形成了无权感，这就使得人们只能听取行政命令，社区组织与居民主体能动性难以激发出来，社区居民自治陷入因“无权”而原地打转的恶性循环。 三 赋权：理论阐释与实践分析
赋权治理活动探索的初衷不仅在于为失权群体争取权利身份，使小组或社区把握决策进程，更在于促使公权机构权力观念与施动方式的转变，推进个体或社区利用实际或感知到的权力，提升自我治理能力水平[7]，这跟我们倡导的基层居民自治的理念不谋而合。因此，借助H省公益创投活动，我们将赋权增能理论与社区治理相结合，分析社区治理运行的新机制。
（一）赋权理论阐释
赋权理论兴起于20世纪70年代，最早源自由巴西人道主义和教育家Freire提出的教育扶贫计划，其英文原型为“Empowerment”和“Empowering”，学界也将其翻译成增权、增能、权力激发等，前者作赋权的状态和结果，后者强调增加能力的过程。《社会工作词典》对赋权界定为：“帮助个体、家庭、团体、组织或社区提高他们参与社会经济与政治的能力，通过唤醒他们的权力意识，促进他们积极投身到公共事务参与中，以此达到改善命运，优化外部环境的过程”[8]。Simon强调赋权过程异常复杂，涉及心理的、文化的、民族的、政治的、经济的以及技术领域。其中，控制和参与被认为是赋权增能的关键环节[9]。国内学者通常将其理解为赋予权利、充实权利理解[10]。但归纳起来，赋权增能指向明确，旨在通过受助方参与能力和参与技能的提升，促进个体、组织或社区重新理解他们自身所拥有的权力以及这种权力影响决策的可能性，让他们感觉自己能够影响某些事件的发生和发展，感受到自我掌控权力所带来的效能，从而帮助他们重新评估问题所在，增强改善当下环境的信心和能力。
虽然学界对赋权概念及其理论划分各异，但他们都预设：借助一定的外力，受助对象对生活、社会或政治支配的信心和支配能力能够得以增加。在更深层次的议题上，赋权在于改变传统权力观念与运行机制。传统权力观认为，强制与垄断是权力的本质特征，权力本身是一种资源，建立在牺牲他人自由意愿或部分利益的基础上，超越意志的服从是权力运行的前提。赋权则一改权力的这种零和博弈特性，强调分权或权力的分享，并认为权力的这种特性，不仅不会削弱权力效果，反而能通过激发公众或个体对权力意识的认知，以促进个人、团体、组织或社区达成其自身合法、合理目的的能力，帮助个体和集体将生命品质提高到最大限度的过程和结果，有助于公众参与能力提升下的自我认同、社会认同构建，促进社会新秩序的形成。综观赋权理论，因各学科立场不同，其内容各有侧重。在政治学家看来，赋权增能通常与民主制度联系紧密，是政府和公民伙伴关系建立的标志[11]，因为它一改以往自上而下单一城市更新的范式，开始转变为上下结合，政府公权与社区民意之间的沟通和合作[12]。在社会学或社区专家看来，赋权主要是激发居民参与社区公共事务、增强社区居民自治的能力和信心的治理工具[13]。这反映出赋权社区的程度越高，社区社会资本含量就会越多，居民共同体认同感程度就越高，居民生活品质就越好。换句话说，社区赋权治理的运行实质就是赋权于民，增加居民参与能力、居民服务能力、居民自我管理能力、居民个体生活支配能力的过程。
（二）H省城市社区公益创投活动实践
公益创投作为社会组织培育的新方式，起源于20世纪欧美国家，引入国内不过10年光景，在國内发展却如火如荼。上海、宁波、深圳等地都已经建立了公益组织孵化园，每年都会举办公益创投大赛，支持社会组织发展。不同于其他地方公益创投活动，H省公益创投活动是以城市社区公益项目培育为基础单元，有着独特的运行理念与行动路线。
1.赋权主体及其运行结构描述
H省公益创投活动以“社区是居民的”为核心理念，以“打造给力社工、助力社团、活力社区”为目标，通过与专业团体合作，为社区提供专业社工技术，打造为社区公益组织提供可持续发展的枢纽平台，旨在帮助其提供社区公益服务的能力和质量，缓解社区服务供求紧张困局（如图1所示）。其中，政府及其执行机构的主要功能在于提供制度上的赋权，改变以往行政资源、财政资源直接输入社区的做法，而是通过公益项目申请的形式，鼓励社区根据居民需求状况，内生社区公益组织，互帮互助，内部消化。不同于政府部门的制度赋权，专业团体主要针对社会发育不成熟，社区工作者治理能力弱，居民组织化水平低的困局，提供能力培训与项目督导等技术服务支撑，为社区公益组织和两类社工队伍（社区社工与专业社工）增能。在专业团体的技术增能与政府部门制度赋权的相互作用下，专业社工与社区社工相互合作，以居民需求为导向，共同指导和培育社区公益组织，开展项目策划与项目运作，引导居民发现自己的资源和潜能，树立居民自治信心[13]，为社区赋权增能。
2.多维赋权理念下公益创投活动的行动路线
H省城市社区公益创投活动从开始到结束历时半年，由H省民政厅与专业团体（H省城市社区建设研究中心）合作举办完成。其中，省民政厅负责出台公益创投活动所需的制度政策，搭建公益资源对接平台，并设立社区创意项目及购买专业团队服务的专项基金。专业团体主要负责能力培训、项目督导两个主要环节，以着力推动社会工作社区化进程，普及专业社区工作方法和理念，为社区工作者与社会工作者在技术和理念上赋权增能，改变社区自组织与居民等、靠、要的无权状态。在整个运行流程中，政府、专业团体、社工、社区分工明确，协同有度。政府及其执行机构发挥制度赋权功能，在政策和资金上支持社区公益组织的孵化，为社区公益服务组织的成长营造良好的社会环境。专业团体利用专业技术优势，为专业社工与公益项目提供技术的增能服务，为社区居民自治空间注入大量和丰富的社会元素。为保障公益创投活动的推进与成效，政府还聘请第三方项目评估机构，适时对督导小组与项目运行情况进行监管评估，为公益组织的自主与相对独立打好基础。
（1）能力培训与基层实践
上海、苏州等沿海地区多以引入成形的公益组织为主，引入后再进行技术与资金的双重扶持，以期通过增加公益服务内容数量和种类，唤起居民对社区服务的满意度。但这种外部引入式的公益创投模式，忽略了社区居民自治组织的功能发挥，易使居民陷入对公益组织依赖的困局，其根源在于该类公益性组织并非发源于社区，引入培育的公益组织并不一定符合居民需求。为了克服此弊端，H省公益创投以社区工作者与基层政府官员的能力培训为突破口，利用他们在社区的身份优势，快速获取居民需求信息，建立信任关系，通过技术赋权，让他们掌握社区公益组织培育技巧和流程，发育社区社会组织。为树立社区工作者及基层地方民政系统部门的专业社工“助人自助”理念，掌握公益创投流程及操作技术，方便各级地方政府部门的实施，H省民政厅从全省基础较好的社区中，分别挑选具备初级社工师以上资格的优秀社区工作者，集中参加公益创投能力训练。培训内容主要包括社区工作的新理念、新角色、新技术以及居民社团化、社团公益化的创新训练等，现场指导参训学员以社区为单位策划社区公益服务项目，拟定社区公益服务项目策划书，初步展示创意成果。 对受训的社区工作者，要求他们结合实际，以居民需求为导向，修改完善培训期间拟定的社区公益服务项目策划书。培训结束后，民政厅要求各个项目创意人回到社区后，利用2个月的时间积极进行探索实践，以专业社工方法培育和发展社区公益组织，并积极完善修改创意策划书，为省级公益创投大赛做好准备。之所以不直接进行项目申报，而首先预留2个月进行试点探索，是为了避免压力型体制下产生的形式主义。实践证明，这一预留时间探索的做法使项目更加符合居民要求，得到了居民支持和认同，激发了居民参加公益活动的热情。
（2）项目申报与评审
按照H省民政厅文件要求，公益创意项目将以城市社区为基本单元，鼓励各市州区民政科室举办各级地方公益创投大赛，以选拔优质项目。为响应文件精神，各级地方纷纷采用政府+专业团体合作、能力培训+实践应用模式，举办社区公益创投活动模式，探索社区公益组织培育的地方经验。从这个意义上来看，省级公益创投大赛间接推动了全省公益创投活动热情的高涨。2014年H省首届公益创投活动共计收到公益创投项目策划243个，择优资助100项，选拔了20项参加创投大赛展演。门类齐全，涵盖社区问题治理类、志愿服务类、娱乐建设类、居民互助类、社会企业类等类型。服务对象包括了社区老年人、青少年、残疾人、留守儿童等多个群体。到2015年第二届与2016年第三届公益创投活动时，无论是项目的种类数量，还是资助额都有了大幅度提升。
为确保公正选拔出优秀的公益创投项目，省厅组建了由政府、学者、社会组织专家、居民代表等组成的专家评审委员会，并在遵循项目的公益性、可持续性、公共性原则下，制定了具体详细的评审规则和指标体系（如表1所示）。不同于杭州上城区、上海浦东新区等地项目评审标准体系突出社区需求、项目设计、团队能力建设，强调对公益组织项目服务质量和组织的可持续能力考查，忽略了对社区居民委员会和居民自治能力支持，该评审方法和评判侧重点突出对社区工作者社工理念和居民自治能力提升的引导，通过微群体的需求，形成公益的微项目，借助对微项目资金和技术的支持，成立微社团，通过微社团的活动及其过程中的风险评估机制，确保社团活动的顺利开展，而一个个公益社团恰如一个个新生细胞构成了社区治理体系和能力现代化的基本元素，最终形成社区的微社团联合治理的局面。
（3）项目督导、评估与退出
H省民政厅文件规定，经审查通过的公益服务创投项目，依据项目成本核算，于大赛结束后按程序直接拨款到社区，并享受优先备案、免注册等配套政策扶持。受助项目运行3个月后，由专业团队与社工协会成立督导小组，秉承“今天的介入是为了明天的退出”理念，对项目开展资金使用、预期收益、组织运作等做技术指导，强化技术再赋权。各级民政系统，相应地建立检查组，实时跟踪项目进展情况，以及公共资金的运行方式与利用效率，资源对接平台搭建等，以强化制度再赋权的绩效。当创投项目实践临近尾声时，聘请第三方机构，对项目绩效及其预期影响作全面评估，为专业团体的退出作好准备，也为下一届的公益创投活动提供参考。但无论是前期的技术增能还是制度赋权，旨在关注社区中人的变化，即社区工作者理念和工作能力提升，以及项目目标群体理念、自治能力是否增强；关注物的变化，即社区公共设施公共性程度是否提高；关注社区自组织的机制变化，即根据项目要求，社团是否真正成立，并具备自治和可持续发展机制。最终目的就在于通过上述三者的变化，加快社区赋权的步伐，改善基层行政权力作用社区的方式，优化社区服务资源供给结构，提升居民面对公共事务自治的信心和能力。
四 城市社区赋权治理机制的再讨论
H省城市社区治理走的是一条内涵式发展道路，“通过内生社区社工、内生社区社会组织从而内生社区活力，最终目的是提高社区居民的公共意识、自治参与意识和责任感，创建和谐社区生活”。在这个过程中，制度赋权、技术增能与社区赋权相互交织，良性互构，共同推动着社区治理结构的优化和转型。
（一）借助公益项目化载体，制度赋权功能得以实现
项目是指在一定的时间和资源条件下，完成一次性人物动员和组织的方式[14]。项目制则是项目制度化的统称，它起源于西方公共管理，20世纪末期，因能够弥补科层制横向联系不足[15]，而被广泛应用到基层社会管理中，有学者称之为“项目治国”模式[16]。然而，项目制在实践应用中，形式上各有不同。不同于苏州工业园区的居民自治项目化、温州的协商民主项目化、宁波海曙区的专业服务项目化，H省采用的是社区公益服务项目化方式，是基于以居民自治精神为基础的项目制安排。如果认为前三个地方探索出了基层社会治理的创新方式的话，那么H省社区公益项目购买，以制度激发社区公益组织内部发育的做法，则折射出了基层社会治理的核心要义。它不仅从治理制度和治理技术上赋予居民自组织以更多的自治权，激发了社区工作者、居民的积极性和创造性，还以社区为基本单元，将专业团体、社工机构等社会元素与社区元素有效整合起来，更是充分考虑到了刚性制度与居民自治有效结合与良性互动的节点，沟通了行政与自治两端，缓解了行政集权与自治的张力，为社区治理注入了活力。
（二）以专业团体+社区自组织为载体，治理技术得以增能于民
相比于西方基层社会发育程度，中国城市社区居民自治化、组织化程度发展缓慢，但如果因为发展的滞后性，而盲目照搬西方現有成熟的社区治理模式和方法，将欧洲公益创投的增能技术，直接作用于社区外公益组织，小社区大社会格局并不能很好形成，可能还会适得其反，造成居民由依附政府、居委会，转而依附社区公益组织[19]，重复20世纪西方福利国家的悲剧。因此，将西方经验与中国特点相结合，如何利用居民委员会的权威功能，发挥居民自治组织在社区自治中的主导性，协助参与者主导学习，培育社区居民，助力社区公益组织发展，依据赋权技术流程，引导人们集体行动的一致，让居民在参与过程中增强自治能力，最终使居民普遍掌握参与治理理念和技巧，就成为社区治理的关键。H省公益创投的典型个案证明，以专业团体为技术支撑，作用于社区居民委员会以及社区居民，能够实现社区治理理念与路径、理论与实践、目的与路径之间的无缝对接，促进参与式治理、社区公益组织的再造，进一步巩固社区治理现代化基本价值理念及社区公共决策的制定和实施。换句话说，专业团体的技术赋权是制度赋权与社区赋权落实和执行的催化剂，它肩负着训练社区公民民主能力，培育具有参与热情能力、素养的现代公民的重任。 （三）内生培育出来的社区公益组织是社区赋权实施的重要载体，是推动社区民主发展的落脚点
托克维尔在《论美国的民主》一书中强调，民主发展具有多维度属性，既有宏观上的政治民主，也有微观上的生活民主，而后者则是未来民主发展的趋势。从这个意义上来看，社区治理能力和水平的现代化，不仅取决于社区政治民主性，更取决于社区公共生活中的“小事”。我们甚至可以认为，社区治理的根基在于通过生活民主习惯的培养，促进社区小民主向社会大民主过渡的重要环节。实践中，H省公益创投以社区居民需求导向为核心，为缓和社区服务供给单一与多元化要求的矛盾，着眼于社区内的微群体需求，通过专业社工的介入，创设“微项目”，培育微社团，实现社区微观层面上的社团自治。整个过程中，居民成为了项目策划的制定者、实施者和评估监督者，社区社会工作者、社区精英、普通居民等利益相关者，平等参与、通力合作，各方知识与技能均得到了充分尊重。同时，制度及技术赋权倡导的风险评估原则与方法，降低了社区公益组织超出组织边界的行动风险与居民参与社区公共事务的无序化，有利于居民在社团公益化过程中，积累丰富的自治经验，真正实现居民当家作主。
总之，通过制度赋权、社区赋权与技术增能的多重洗礼，一座民主之桥架构于居民需求和社区公益服务自我供给之间。在社区赋权治理过程中，社区单一权力结构得到明显改善，社区资源结构得到进一步优化，社区生活品质与活力得到彰显。
五 结语
在中国城市社区建设中，始终离不开两种关系，即政府行政与社区居民自治的关系、政府部门组织与社会组织、社区社会组织之间的关系。政府行政的中心—居民自治的边缘、部门组织的中心—社区组织的边缘贯穿于基层社会管理体系始终，如何打破这种“中心-边缘”结构的路径依赖，社区居民自治和社区组织结社成网络并“跃迁”中心地带，由“无权”向“有权”转变，实现双方在合作中处于相对平等的地位，并有合作之平台和机遇？城市社区赋权治理机制，将是破解该问题的有效路径。在社区赋权治理过程中，制度赋权促进了社区治理结构的优化，激发了社区居民组织化参与社区公共事务的热情和激情，增能技术培育了居民深思熟虑的思考能力和行动能力，缓解了社区居民有热情而无思路的困境；社区赋权则使居民获得更充分的利益表达、参与机会，进一步增进了社区居民主体性的生长。其中，制度赋权与增能技术为社区治理的外推力，社区赋权将是拉动社区治理机制优化的内动力，他们共同肩负起改善社区治理结构微环境、培育基层社会自主性意识的重任，是探索当下社区治理转型的新机制。
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（责任编辑 书华）