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国有资产管理体制是关于国有资产管理机构设置、管理权限划分和确定调控管理方式等方面的基本制度体系，是国民经济管理体制的有机组成部分。改革开放以来,国有经济得到高速的发展,国有资产越来越雄厚,到2005年底, 我国国有资产的存量有近十万亿元之巨，其中经营性国有资产近七万亿元，党的“十六大”召开以后，中央和各地相继成立了国有资产管理委员会，代表政府对所属企业进行“人、财、物”统一管理，对国企改革起到了积极的作用。但就现行的经营性国有资产管理体制而言，还存在一些问题，如在落实责任主体的同时也存在产生“老板加婆婆”的条件，需要进一步地完善。
经营性国有资产管理存在的主要问题
管理权限过于集中。新一轮的国有资产管理体制改革第一次把“管资产和管人、管事”集于一体，创造了部门“专权”的条件，权力“垄断”如果不加以有效控制，极易产生新的“干预行为” 。如果不严加规范，就可能导致更深程度的政企不分，极易把企业管死。虽然对国资委的职能已经明确界定，但如果没有一整套制度保障，就难免会偏向另一极端。因为国资管理机构是在过去职能部门基础上合并而成，长期形成的思维定势和体制惯性，会以各种形式表现出来，这将成为“干预行为”新的变种。
管理机构性质不明。各级国资委均作为同级政府的特设机构设立，没有明确其机构性质，既不同于一般企业，也不同于政府机构，但其工作人员均为公务员（或参照公务员管理），他们离企业距离近，控制直接，利益关系明显，如果没有相应的规范，对企业的管理控制往往会与公司治理规则发生冲突，甚至演化为“准政府”，加大腐败现象发生的几率。
从产权角度分析原因，虽然现代产权理论属于西方经济学的范畴，但其所阐述的一些现象和规律，却是普遍适用的。按照产权理论的分析，我国国有产权制度安排是否有效率关键在于国有产权主体是否明确、产权边界是否清晰，但我国国有企业的公司产权制度不合理：一是国有产权主体虚置，即缺乏人格化的国有产权主体，致使国有企业无法形成完整的法人财产权与独立的企业经营权。二是大多数国有企业投资主体单一，即使是经过股份制改造后的公司，也仍然存在“一股独大”、“翻牌公司”的问题，不利于优化公司产权结构。三是没有形成国有资本灵活、顺畅的进入或退出机制，不利于国有资本的有效利用和合理流动，不利于形成有效的产权运作资本市场，不利于进行产权市场化交易，影响到国有资产的优化配置。
改革意见和建议
西方国家在国有资产管理上或在国家参与制企业的基础上，形成了以中央专门机构综合管理国有资产所有权、各控股公司分散管理国有企业的管理体制；或通过议会立法明确国有企业的职责、机构、权利义务，并授权各主管部门具体管理国有资产。我国现行的由各级国资委代表国家行使出资人角色并对同级国企实行“管人、管财、管事”的全方位管理模式容易对国有企业形成“掠夺性的管理模式”，如何使经营性国有资产管理走出“老板加婆婆”的误区对发展完善我国市场经济体制有着极其重要的作用。
加强国有资产的立法管理，明确国有企业的产权主体。依法管理国有资产，不仅提高了管理的权威性，保持了管理的连续性，也明确划分了管理主体之间和管理主体与国有资产运行主体间的权利义务关系，确定了各自的职责边界和权利范围。国有资产的产权得到进一步明确后，国有资产的运行就会更具有稳定性。依法进行国有企业改革则提高了改革的透明度和可预期性，不仅能够有利于改革的顺利进行，也有助于稳定社会环境。要使国有资产管理的各个方面均有法律依据，甚至可以专门为某个国有企业立法，规范其设立、运行、管理和消亡等各个方面。
根据目标定位的不同，分类管理经营性国有资产。根据世界经济潮流的发展变化，调整国有经济发挥领导作用的产业和规模，国有经济在西方大多数国家的国民经济中尽管扮演着为私人经济服务的角色，但通过国有经济的带动和调控整个国民经济的发展和运行，也普遍是国有经济担负的重任。因此从这个意义上说，国有经济在国民经济处于一种领导地位。不论是在煤炭、铁路、钢铁和基础设施建设等传统的国民经济主导部门中，还是在新兴的主导产业—高科技产业中，都需要有国有经济的强力支持。因为这些产业在建立之初都具有投资规模大、建设周期长、投资风险高的特点，私人资本无力或不愿进入，需要国有经济开辟路径。作为国有资产产权主体的國家，其行为目标具有多重性。国家的这些目标必然体现在国有资产的运行上。但是由于这些目标之间并不具有统一性，相互之间可能存在冲突，如盈利目标和就业目标的冲突。因此较好的方法就是对国有资产分类，使之分别承担不同的目标。即使做不到泾渭分明，也应努力突出一项目标。国民经济中不同行业或部门的不同性质为国有资产的分类管理提供了客观基础。社会公共产品的提供主要依赖于各类国家机构的运行，支撑国家机构运行的国有资产当然不能以盈利为目标，只能仅以提高社会福利水平为目标。基础设施和公用事业在国民经济中居于基础地位，具有较强的正外部性和自然垄断性，在这些部门中国有资产的目标是在获取规模收益的同时，为社会提供高效优质的产品和服务，并以后者为重点。近些年来，不少国家开始在铁路、电信及电力等自然垄断行业引进竞争机制，放弃国有资产一统天下的做法，其出发点就是为社会提供高效优质的产品和服务，而不仅仅是使这些部门的国有资产自负盈亏。在国民经济的关键和主导产业中，国有资产要担负起产业领导的责任，不能单纯追求盈利，除上述行业和部门之外，在其他竞争性行业中，国有资产只有盈利这一项目标，别无他求。当然，在特殊情况下，也不排除执行国家的其他目标。对国有资产分类管理，明确不同的追求目标，有助于增强管理的针对性，也有助于协调不同的政策目标，从而从整体上提高国有资产的利用效率。
从机构职能和人员配置上完善经营性国有资产管理机制。国有资产管理机构可以尝试采用商业化和专业化的运作模式。如果把国有资产管理机构作为直接向国务院总理汇报并接受全国人大的监督的非政府行政机关（或非特设部门），商业化和专业化的运作模式就比较容易建立。当然管理机构应当拥有行使其股权管理和股权出售职能的广泛权力，并应当拥有在国有企业年度股东会议对国有股进行表决和进行国有企业董事任命（按国家持股比例）的专有权。这与用非政治、商业性和专业的方式有效利用国有资本是一致的。国有资产管理机构的领导人应负责与政府联络，并保持政府对国有资产管理机构股权管理和出售工作的支持。政府应当对国有资产管理机构提出财务绩效目标和其他指导方针（如对任命、利益冲突、风险管理等的指导）。只要符合这些指导方针，国有资产管理机构就能拥有为实现规定的财务目标而履行其股权管理和出售任务的实质性自主权。国有资产管理机构应当配备全职专业人员，全职专业人员可以确保这些国有资产管理机构是实实在在的。国有资产管理机构工作人员的报酬应当以市场为基础，以便吸引那些具备必要技能的工作人员。在国有资产管理机构管理的公司领导层面上，可由国有资产管理机构任命一名或几名董事，同时第二层次的金融机构股东有一定比例的代表权。为了加强行政权力和股东权利的分离，公务员不应当被任命为国有企业董事。如果国有资产管理机构是一个事业甚至是企业单位，那么其工作人员可以担任国有企业董事。同时，应当任命来自企业、其他专业或学术界的高素质的人才进入董事会作为对此类董事的补充。这些外部董事可以提供独立的观点。
结束语
国有资产管理由过去的“分而治之”、“五龙治水”，转为现在的“统而治之”、“一股独大”。通过明确国企主体地位以及进一步改革国有资产管理方法，对推进政企分开，进一步释放国企能量将起到事半功倍的作用。
编辑：卢小平
经营性国有资产管理存在的主要问题
管理权限过于集中。新一轮的国有资产管理体制改革第一次把“管资产和管人、管事”集于一体，创造了部门“专权”的条件，权力“垄断”如果不加以有效控制，极易产生新的“干预行为” 。如果不严加规范，就可能导致更深程度的政企不分，极易把企业管死。虽然对国资委的职能已经明确界定，但如果没有一整套制度保障，就难免会偏向另一极端。因为国资管理机构是在过去职能部门基础上合并而成，长期形成的思维定势和体制惯性，会以各种形式表现出来，这将成为“干预行为”新的变种。
管理机构性质不明。各级国资委均作为同级政府的特设机构设立，没有明确其机构性质，既不同于一般企业，也不同于政府机构，但其工作人员均为公务员（或参照公务员管理），他们离企业距离近，控制直接，利益关系明显，如果没有相应的规范，对企业的管理控制往往会与公司治理规则发生冲突，甚至演化为“准政府”，加大腐败现象发生的几率。
从产权角度分析原因，虽然现代产权理论属于西方经济学的范畴，但其所阐述的一些现象和规律，却是普遍适用的。按照产权理论的分析，我国国有产权制度安排是否有效率关键在于国有产权主体是否明确、产权边界是否清晰，但我国国有企业的公司产权制度不合理：一是国有产权主体虚置，即缺乏人格化的国有产权主体，致使国有企业无法形成完整的法人财产权与独立的企业经营权。二是大多数国有企业投资主体单一，即使是经过股份制改造后的公司，也仍然存在“一股独大”、“翻牌公司”的问题，不利于优化公司产权结构。三是没有形成国有资本灵活、顺畅的进入或退出机制，不利于国有资本的有效利用和合理流动，不利于形成有效的产权运作资本市场，不利于进行产权市场化交易，影响到国有资产的优化配置。
改革意见和建议
西方国家在国有资产管理上或在国家参与制企业的基础上，形成了以中央专门机构综合管理国有资产所有权、各控股公司分散管理国有企业的管理体制；或通过议会立法明确国有企业的职责、机构、权利义务，并授权各主管部门具体管理国有资产。我国现行的由各级国资委代表国家行使出资人角色并对同级国企实行“管人、管财、管事”的全方位管理模式容易对国有企业形成“掠夺性的管理模式”，如何使经营性国有资产管理走出“老板加婆婆”的误区对发展完善我国市场经济体制有着极其重要的作用。
加强国有资产的立法管理，明确国有企业的产权主体。依法管理国有资产，不仅提高了管理的权威性，保持了管理的连续性，也明确划分了管理主体之间和管理主体与国有资产运行主体间的权利义务关系，确定了各自的职责边界和权利范围。国有资产的产权得到进一步明确后，国有资产的运行就会更具有稳定性。依法进行国有企业改革则提高了改革的透明度和可预期性，不仅能够有利于改革的顺利进行，也有助于稳定社会环境。要使国有资产管理的各个方面均有法律依据，甚至可以专门为某个国有企业立法，规范其设立、运行、管理和消亡等各个方面。
根据目标定位的不同，分类管理经营性国有资产。根据世界经济潮流的发展变化，调整国有经济发挥领导作用的产业和规模，国有经济在西方大多数国家的国民经济中尽管扮演着为私人经济服务的角色，但通过国有经济的带动和调控整个国民经济的发展和运行，也普遍是国有经济担负的重任。因此从这个意义上说，国有经济在国民经济处于一种领导地位。不论是在煤炭、铁路、钢铁和基础设施建设等传统的国民经济主导部门中，还是在新兴的主导产业—高科技产业中，都需要有国有经济的强力支持。因为这些产业在建立之初都具有投资规模大、建设周期长、投资风险高的特点，私人资本无力或不愿进入，需要国有经济开辟路径。作为国有资产产权主体的國家，其行为目标具有多重性。国家的这些目标必然体现在国有资产的运行上。但是由于这些目标之间并不具有统一性，相互之间可能存在冲突，如盈利目标和就业目标的冲突。因此较好的方法就是对国有资产分类，使之分别承担不同的目标。即使做不到泾渭分明，也应努力突出一项目标。国民经济中不同行业或部门的不同性质为国有资产的分类管理提供了客观基础。社会公共产品的提供主要依赖于各类国家机构的运行，支撑国家机构运行的国有资产当然不能以盈利为目标，只能仅以提高社会福利水平为目标。基础设施和公用事业在国民经济中居于基础地位，具有较强的正外部性和自然垄断性，在这些部门中国有资产的目标是在获取规模收益的同时，为社会提供高效优质的产品和服务，并以后者为重点。近些年来，不少国家开始在铁路、电信及电力等自然垄断行业引进竞争机制，放弃国有资产一统天下的做法，其出发点就是为社会提供高效优质的产品和服务，而不仅仅是使这些部门的国有资产自负盈亏。在国民经济的关键和主导产业中，国有资产要担负起产业领导的责任，不能单纯追求盈利，除上述行业和部门之外，在其他竞争性行业中，国有资产只有盈利这一项目标，别无他求。当然，在特殊情况下，也不排除执行国家的其他目标。对国有资产分类管理，明确不同的追求目标，有助于增强管理的针对性，也有助于协调不同的政策目标，从而从整体上提高国有资产的利用效率。
从机构职能和人员配置上完善经营性国有资产管理机制。国有资产管理机构可以尝试采用商业化和专业化的运作模式。如果把国有资产管理机构作为直接向国务院总理汇报并接受全国人大的监督的非政府行政机关（或非特设部门），商业化和专业化的运作模式就比较容易建立。当然管理机构应当拥有行使其股权管理和股权出售职能的广泛权力，并应当拥有在国有企业年度股东会议对国有股进行表决和进行国有企业董事任命（按国家持股比例）的专有权。这与用非政治、商业性和专业的方式有效利用国有资本是一致的。国有资产管理机构的领导人应负责与政府联络，并保持政府对国有资产管理机构股权管理和出售工作的支持。政府应当对国有资产管理机构提出财务绩效目标和其他指导方针（如对任命、利益冲突、风险管理等的指导）。只要符合这些指导方针，国有资产管理机构就能拥有为实现规定的财务目标而履行其股权管理和出售任务的实质性自主权。国有资产管理机构应当配备全职专业人员，全职专业人员可以确保这些国有资产管理机构是实实在在的。国有资产管理机构工作人员的报酬应当以市场为基础，以便吸引那些具备必要技能的工作人员。在国有资产管理机构管理的公司领导层面上，可由国有资产管理机构任命一名或几名董事，同时第二层次的金融机构股东有一定比例的代表权。为了加强行政权力和股东权利的分离，公务员不应当被任命为国有企业董事。如果国有资产管理机构是一个事业甚至是企业单位，那么其工作人员可以担任国有企业董事。同时，应当任命来自企业、其他专业或学术界的高素质的人才进入董事会作为对此类董事的补充。这些外部董事可以提供独立的观点。
结束语
国有资产管理由过去的“分而治之”、“五龙治水”，转为现在的“统而治之”、“一股独大”。通过明确国企主体地位以及进一步改革国有资产管理方法，对推进政企分开，进一步释放国企能量将起到事半功倍的作用。
编辑：卢小平