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摘要我国农村社会养老保险存在着缺少法律保障、公共财政支持力度小、参保人数少、养老待遇水平低、保值增值渠道少等问题，要解决这些问题，就必须在加快立法建设、合理规划养老资金的筹集与运作等制度机制方面进行完善。
关键词农村社会养老保险；问题；对策
中图分类号F323.89文献标识码A文章编号1007-5739（2008）24-0293-02
探索建立农保制度，是完善社会保障体系、促进城乡养老保险协调发展、解除农民后顾之忧、维护农民合法权益、全面建设小康社会的重要举措。我国农村社会养老保险存在着缺少法律保障、公共财政支持力度小、参保人数少、养老待遇水平低、保值增值渠道少等问题。要改变这种现状，就必须在加快立法建设、合理规划养老资金的筹集与运作等制度机制方面进行完善。
1我国现行农村社会养老保险概述
我国农村社会养老保险已有20多年的历史，大体可以划分为4个阶段。第1阶段：1986～1992年，为试点阶段。从1986年开始，民政部根据“七五计划”关于“抓紧研究建立农村社会保险制度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行”的发展目标，开始了积极的探索，一些经济较发达的地区成为首批试点。第2阶段：1992～1998年，为推广阶段。1992年1月，民政部出台了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，11月农业部颁发《乡镇企业职工养老保险办法》，以个人帐户积累方式为主，以县为单位，开始在各地推广。1995年，国务院办公厅转发民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见》，全国26个省区市政府相继颁发了开展农村社会养老保险工作的地方性法规和文件。此后，参保人数不断上升，到1997年底，已有8 200万农民投保。第3阶段：1998～2003年，进入衰退阶段。1998年国务院机构改革，将农村社会保险管理职能划归新组建的劳动和社会保障部。由于多种因素的影响，全国大部分地区出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，甚至陷入停顿状态。1999年7月，国务院决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。第4阶段：2003年至今，为探索建立新型农村社会养老保险制度阶段。2003年11月，劳动和社会保障部发出《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》，开始探索建立新型农村社会养老保险制度。十七大提出，加大公共财政对农村社会养老保险的投入，以建立一个覆盖全民的农村养老保障体系，标志着探索创新进入一个新高潮。试点包括统帐结合的广东中山模式和完全个人账户积累制的陕西宝鸡模式等。
到目前为止，全国已有1 900个县、市、区不同程度地开展了农保工作，5 442万农民参保，积累保险基金310亿元，有301万参保农民领取养老金。
2农村社会养老保险存在的问题
2.1农村社会养老保险缺少法律保障
至今没有一部从整体上专门规范农村社会养老保险的法律。《社会保险法》早在1994年被列入全国人大立法规划，现还处于草案审议阶段。各地农村社会养老保险办法基本都是在1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，普遍缺乏法律规定性。法律制度的欠缺给农村社会养老保险带来一系列问题，如：保险对象不明确、保险资金来源不稳定、保险管理方面的随意性和盲目性等，使农村养老保险具有很大的不稳定性。
2.2公共财政支持力度小
现行养老基金筹资模式为“个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持”。政策扶持集中体现在乡镇企业职工参加养老保险时，集体补助部分可税前列支。除集体经济比较发达的地区外，大部分地区农民参加养老保险得不到集体补助，实际上成了纯个人储蓄积累保险。当一种社会保险没有福利性可言时，要扩大覆盖面只得依赖强制性的行政命令，而这又与自愿性原则相悖。
2.3养老待遇水平低
现行农村社会养老保险一般是县级统筹，《基本方案》规定参保农民缴费标准每月最低2元，最高20元，自愿参保。当时大多数参保农民一次性缴纳相当于10年的养老保险费200元左右，达到领取养老金年龄（男60周岁、女55周岁）时，每人每月平均领取养老金不足5元且终身不变，养老金待遇相当低，根本无法满足年老时的生活需要。
2.4参保人数少
一些农村经济发展水平低，养老保障并非是农民目前最紧迫的需要。在农民现实的日常家庭预算支出中，发展生产、子女教育、疾病治疗等项目支出均位列养老保险之前。而且农保资金增值有限，到期领取的资金难以满足农民的养老支出，参保的激励效果不显著，造成“生活条件富一点的农民看不上，生活条件差一点的农民买不了”的现象。总体而言，参保人数少，覆盖率仅略高于10%，互助共济难。
2.5基金保值增值渠道少
农保基金只能存入银行和购买国债，由于缺乏合适的投资渠道和投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是银行存款利息低于同期通货膨胀率，使基金历年处于负收益的状态。另外，筹集的养老保险金不能专款专用，少数地方以种种借口，擅自挪作他用，引起风险，损害被保险人的利益。
3完善农村社会养老保险制度的对策
3.1加快法制建设，使农村社会养老保险工作有法可依
农村社会保险是我国社会保险制度的重要组成部分，应当明确其法律地位。可结合目前正在制定的《社会保险法》，专门制定《农村社会养老保险法》，完善《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，使其上升为国务院行政法规。只有这样，才能给农民一个稳定的预期，提高其对政府的信任度，从而为外生性制度体系的不断完善创造条件。
3.2统一性与灵活性相结合
农村社会养老保险是一项极其复杂的事业，其中有的制度必须高度统一甚至全国一致，如保障对象的确定、资金的安全管理和运作、管理体制和管理机构的建立与完善、监督机制的发展和健全等；但有的方面必须因地制宜，不能要求整齐划一，不能搞“一刀切”，如各地具体保障水平、开展规模、集体补助等应允许有所不同。
3.3加大公共财政支持力度
在观念层面，国家应确立以社会性和公平性为原则的城乡一体化的养老保险制度建设长远目标；在行动层面，中央与地方政府应真正承担起责任，每年财政预算应确定一定比例，充实农村社会养老保障基金，而且随经济的发展同步增长。同时，资助比例的高低应与地方经济发展的好坏成反比，即经济发展好的乡村国家资助的比例应该低一些，经济发展差的乡村则应该高一些。另一方面，建立养老保障待遇调整的储备基金，应对通货膨胀、物价指数上升、人均收入水平变动等情况，以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步发展。
3.4健全证券法律制度，拓宽基金保值增值的渠道
农村社会养老保险基金的保值增值是实现农民社会养老保险权利的物质保证。国外许多国家的法律都规定了投资于股票的养老保险基金的比例，如德国为20%左右，法国为34%，比利时为15%。因此，要抓住我国《证券法》修改的契机，尽快健全和完善相关行政法规和部委规章，形成统一、完整的证券法律制度体系，为保险基金“入市”营造规范、安全的投资环境。同时，吸收一大批有经验的专业人才队伍，努力创新基金运行模式，委托专业管理机构进行多元化组合投资运营，提高基金的使用效率，为保值增值提供保障。应加大社会监督力度，建立开放式的监督机制，完善审计、财政等各有关部门联合组成的外部监督机制，充分保证基金安全。
3.5将被征地农民纳入特殊社保
被征地农民作为一种特殊的群体，政府应当在政策上给予特殊照顾，将他们纳入保障范围。比较可行的方法是用一部分征地补偿费为农民建立社会保险，政府给予政策和资金支持，以国家信用确保失地农民享有养老保障。这种思路是目前较具操作性的农村社会养老过渡办法，符合工业化和城市化发展趋势。
3.6建立城乡社会养老保险的衔接机制
我国现有的农村养老保险制度与城镇职工养老保障制度是完全不同的2套体系。但是随着我国经济改革的深入，城市化步伐的不断加快，大量的农村劳动力流向城市，2种不相衔接的养老保险体系已成为劳动力自由流动的障碍。因此，应建立养老保险关系转移衔接机制，使农民进城或回乡后养老保险关系合理、顺利衔接。在将农民个人的缴费建立个人账户的基础上，可以考虑将集体以及国家的部分补助用于建立社会统筹账户，以提高社会共济能力，将来也易于与城保制度衔接。
4参考文献
[1] 吕蕾，黎玉柱.农村养老保险建设的问题与出路[J].中国集体经济，2008（4）：161-162.
[2] 欢佩君.中国农村社会养老保险存在的问题与对策[J].河北农业大学学报（农林教育版），2008（1）：101-104.
[3] 秦小红.我国农村社会养老保险存在的问题及完善对策[J].西南大学学报（社会科学版），2008（2）：89-93.
[4] 娜仁图雅.完善我国农村社会养老保险制度的几点思考[J].内蒙古财经学院学报，2008（2）：82-84.
关键词农村社会养老保险；问题；对策
中图分类号F323.89文献标识码A文章编号1007-5739（2008）24-0293-02
探索建立农保制度，是完善社会保障体系、促进城乡养老保险协调发展、解除农民后顾之忧、维护农民合法权益、全面建设小康社会的重要举措。我国农村社会养老保险存在着缺少法律保障、公共财政支持力度小、参保人数少、养老待遇水平低、保值增值渠道少等问题。要改变这种现状，就必须在加快立法建设、合理规划养老资金的筹集与运作等制度机制方面进行完善。
1我国现行农村社会养老保险概述
我国农村社会养老保险已有20多年的历史，大体可以划分为4个阶段。第1阶段：1986～1992年，为试点阶段。从1986年开始，民政部根据“七五计划”关于“抓紧研究建立农村社会保险制度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行”的发展目标，开始了积极的探索，一些经济较发达的地区成为首批试点。第2阶段：1992～1998年，为推广阶段。1992年1月，民政部出台了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，11月农业部颁发《乡镇企业职工养老保险办法》，以个人帐户积累方式为主，以县为单位，开始在各地推广。1995年，国务院办公厅转发民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见》，全国26个省区市政府相继颁发了开展农村社会养老保险工作的地方性法规和文件。此后，参保人数不断上升，到1997年底，已有8 200万农民投保。第3阶段：1998～2003年，进入衰退阶段。1998年国务院机构改革，将农村社会保险管理职能划归新组建的劳动和社会保障部。由于多种因素的影响，全国大部分地区出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，甚至陷入停顿状态。1999年7月，国务院决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。第4阶段：2003年至今，为探索建立新型农村社会养老保险制度阶段。2003年11月，劳动和社会保障部发出《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》，开始探索建立新型农村社会养老保险制度。十七大提出，加大公共财政对农村社会养老保险的投入，以建立一个覆盖全民的农村养老保障体系，标志着探索创新进入一个新高潮。试点包括统帐结合的广东中山模式和完全个人账户积累制的陕西宝鸡模式等。
到目前为止，全国已有1 900个县、市、区不同程度地开展了农保工作，5 442万农民参保，积累保险基金310亿元，有301万参保农民领取养老金。
2农村社会养老保险存在的问题
2.1农村社会养老保险缺少法律保障
至今没有一部从整体上专门规范农村社会养老保险的法律。《社会保险法》早在1994年被列入全国人大立法规划，现还处于草案审议阶段。各地农村社会养老保险办法基本都是在1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，普遍缺乏法律规定性。法律制度的欠缺给农村社会养老保险带来一系列问题，如：保险对象不明确、保险资金来源不稳定、保险管理方面的随意性和盲目性等，使农村养老保险具有很大的不稳定性。
2.2公共财政支持力度小
现行养老基金筹资模式为“个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持”。政策扶持集中体现在乡镇企业职工参加养老保险时，集体补助部分可税前列支。除集体经济比较发达的地区外，大部分地区农民参加养老保险得不到集体补助，实际上成了纯个人储蓄积累保险。当一种社会保险没有福利性可言时，要扩大覆盖面只得依赖强制性的行政命令，而这又与自愿性原则相悖。
2.3养老待遇水平低
现行农村社会养老保险一般是县级统筹，《基本方案》规定参保农民缴费标准每月最低2元，最高20元，自愿参保。当时大多数参保农民一次性缴纳相当于10年的养老保险费200元左右，达到领取养老金年龄（男60周岁、女55周岁）时，每人每月平均领取养老金不足5元且终身不变，养老金待遇相当低，根本无法满足年老时的生活需要。
2.4参保人数少
一些农村经济发展水平低，养老保障并非是农民目前最紧迫的需要。在农民现实的日常家庭预算支出中，发展生产、子女教育、疾病治疗等项目支出均位列养老保险之前。而且农保资金增值有限，到期领取的资金难以满足农民的养老支出，参保的激励效果不显著，造成“生活条件富一点的农民看不上，生活条件差一点的农民买不了”的现象。总体而言，参保人数少，覆盖率仅略高于10%，互助共济难。
2.5基金保值增值渠道少
农保基金只能存入银行和购买国债，由于缺乏合适的投资渠道和投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是银行存款利息低于同期通货膨胀率，使基金历年处于负收益的状态。另外，筹集的养老保险金不能专款专用，少数地方以种种借口，擅自挪作他用，引起风险，损害被保险人的利益。
3完善农村社会养老保险制度的对策
3.1加快法制建设，使农村社会养老保险工作有法可依
农村社会保险是我国社会保险制度的重要组成部分，应当明确其法律地位。可结合目前正在制定的《社会保险法》，专门制定《农村社会养老保险法》，完善《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，使其上升为国务院行政法规。只有这样，才能给农民一个稳定的预期，提高其对政府的信任度，从而为外生性制度体系的不断完善创造条件。
3.2统一性与灵活性相结合
农村社会养老保险是一项极其复杂的事业，其中有的制度必须高度统一甚至全国一致，如保障对象的确定、资金的安全管理和运作、管理体制和管理机构的建立与完善、监督机制的发展和健全等；但有的方面必须因地制宜，不能要求整齐划一，不能搞“一刀切”，如各地具体保障水平、开展规模、集体补助等应允许有所不同。
3.3加大公共财政支持力度
在观念层面，国家应确立以社会性和公平性为原则的城乡一体化的养老保险制度建设长远目标；在行动层面，中央与地方政府应真正承担起责任，每年财政预算应确定一定比例，充实农村社会养老保障基金，而且随经济的发展同步增长。同时，资助比例的高低应与地方经济发展的好坏成反比，即经济发展好的乡村国家资助的比例应该低一些，经济发展差的乡村则应该高一些。另一方面，建立养老保障待遇调整的储备基金，应对通货膨胀、物价指数上升、人均收入水平变动等情况，以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步发展。
3.4健全证券法律制度，拓宽基金保值增值的渠道
农村社会养老保险基金的保值增值是实现农民社会养老保险权利的物质保证。国外许多国家的法律都规定了投资于股票的养老保险基金的比例，如德国为20%左右，法国为34%，比利时为15%。因此，要抓住我国《证券法》修改的契机，尽快健全和完善相关行政法规和部委规章，形成统一、完整的证券法律制度体系，为保险基金“入市”营造规范、安全的投资环境。同时，吸收一大批有经验的专业人才队伍，努力创新基金运行模式，委托专业管理机构进行多元化组合投资运营，提高基金的使用效率，为保值增值提供保障。应加大社会监督力度，建立开放式的监督机制，完善审计、财政等各有关部门联合组成的外部监督机制，充分保证基金安全。
3.5将被征地农民纳入特殊社保
被征地农民作为一种特殊的群体，政府应当在政策上给予特殊照顾，将他们纳入保障范围。比较可行的方法是用一部分征地补偿费为农民建立社会保险，政府给予政策和资金支持，以国家信用确保失地农民享有养老保障。这种思路是目前较具操作性的农村社会养老过渡办法，符合工业化和城市化发展趋势。
3.6建立城乡社会养老保险的衔接机制
我国现有的农村养老保险制度与城镇职工养老保障制度是完全不同的2套体系。但是随着我国经济改革的深入，城市化步伐的不断加快，大量的农村劳动力流向城市，2种不相衔接的养老保险体系已成为劳动力自由流动的障碍。因此，应建立养老保险关系转移衔接机制，使农民进城或回乡后养老保险关系合理、顺利衔接。在将农民个人的缴费建立个人账户的基础上，可以考虑将集体以及国家的部分补助用于建立社会统筹账户，以提高社会共济能力，将来也易于与城保制度衔接。
4参考文献
[1] 吕蕾，黎玉柱.农村养老保险建设的问题与出路[J].中国集体经济，2008（4）：161-162.
[2] 欢佩君.中国农村社会养老保险存在的问题与对策[J].河北农业大学学报（农林教育版），2008（1）：101-104.
[3] 秦小红.我国农村社会养老保险存在的问题及完善对策[J].西南大学学报（社会科学版），2008（2）：89-93.
[4] 娜仁图雅.完善我国农村社会养老保险制度的几点思考[J].内蒙古财经学院学报，2008（2）：82-84.