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[摘要]作为国家老工业基地的东北地区的许多城市形成了比较特殊的城市贫困问题，在资源型和资源枯竭型城市里，问题尤为突出。主要集中在沉陷区居民住宅、失业与低收入、再就业、社会保障等方面。笔者在经过实地考察、访谈和分析研究后，根据国家一系列加强社会保障、促进再就业和治理沉陷区的政策和实施的建设项目情况，就几个主要问题作出了评论，提出了相应的对策建议。文章认为，东北地区这些城市的贫困问题积淀已久，而且数量大面积广，在解决过程中遇到各种问题是自然的，但是中央和地方城市政府必须及时总结经验和教训，任何盲目乐观都是有害的。
[关键词]资源型城市 贫困问题 经济转型与治理
[中图分类号)F299．2；F124．7
[文献标识码]A
[文章编号]1004-6623(2005)06-0028-05
[作者简介]丁四保(1952一)，博士，教授，博士生导师，综合开发研究院(中国·深圳)公共政策研究部部长，主要从事人文地理、区域经济研究。
改革开放以来，我国的城市贫困问题逐渐凸显，与农村情况不同的是，农村贫困人口在不断减少，而城市贫困的形势却在发展。尤其值得注意的是农村贫困基本上属于“发展”问题，而我国城市贫困的成因有许多要归于“改革”，特别是在老工业基地的东北地区，国有企业在体制改革中形成的大量下岗、失业人员(包括规模庞大的各种大集体人员)，使再就业面临众多困难，贫困大面积发生和不断发展，其中，资源(枯竭)型城市的问题又特别突出。
虽然东北老工业基地和资源型城市的问题已经受到国家的高度重视，相关各个城市的政府正在做着极大的努力，但是多年来积累的矛盾相当深刻，问题的解决绝不可能是朝夕之间的事情。
为此，我们在东北地区选择了五个资源(枯竭)型城市做了调查研究，在基层政府和群众那里进一步加深了我们对问题复杂性的认识。
一、煤炭城市的沉陷区治理问题
采煤沉陷区的治理是世界性的问题。在我国，由于工业化进程中采用的是“先生产后生活”的方式，职工居住区的相当一部分与采掘区在同一个区域，采掘区的地面沉陷使职工居住区出现大面积塌陷，威胁到职工家庭的基本生存条件，并与大量职工下岗失业结合在一起，加剧了城市贫困状况。
因此，国家在辽宁阜新、黑龙江鹤岗、鸡西、双鸭山、七台河和吉林省的辽源等城市，实施了采煤沉陷区居民住宅的搬迁、维修工程。辽宁阜新开始于2002年，其他城市开始于2003年，整个工程将于2006年全部结束。工程资金由国家、省和城市共同分摊，在阜新，国家资金占70％，其他城市国家占50％，省占30％，其余20％由城市政府自筹。
由于涉及众多低收入居民的搬迁，这项工程政策性很强，需要进一步考虑的问题也很多。
1．搬迁方式：按片而不是按户确定搬迁区域，实施“整体搬迁”。目前的做法是通过各种调查确定每一户的受损等级，属于C、D级的搬迁，并通过建设“安置小区”实现整体安置；属于A、B级的原地“简单维修”。出现的问题包括：(1)存在“活化升级”问题，即地面塌陷是不断发生的过程，目前以某一调查期限为截止时间的做法显然忽略了塌陷势必有进一步发展的趋势；(2)在“连户住宅”中实行“间苗式”搬迁，在群众中引起了不必要的矛盾；(3)“间苗式”搬迁不仅要求继续维护剩余住户的水电供应设施，增加了成本，而且对日后的复垦造成明显困难；(4)对留下的住户实施“简单维修”的操作难度很大，把资金(120元／平方米)发放到住户手里则难以保证目标的实现，而由政府统一维修又会遇到各户维修标准难以把握的情况。
2.面对部分搬迁群众“住不起”新房的现实，政府一方面应该允许搬迁户转卖新房，一方面要有给予长期扶助的准备。从平房到楼房会在燃料、冬季采暖、自来水、物业以及蔬菜等日常消费领域增加成本。从“拣煤”取暖到缴纳采暖费(23～35元／平方米·年)一项所增加的支出，就使部分搬迁户认为难以承受。辽源市政府因此放弃了对搬迁户转让居住权的限制(5年内不允许转让)，使这部分群众可以通过转卖楼房获得收入，在其他地方购置平房，最终实现搬迁。安置小区的位置是形成转让居住权市场的关键条件，如果位置偏远，即使安置房价格低廉，也不会有人愿意购买。从总体上看，由于实现再就业很困难，搬迁户入住楼房之后居住成本相对增加，政府给予费用减免或住房补贴是必要的。否则，大量搬迁户可能出卖楼房，安置小区也可能再度成为棚户区。
3．对老工业基地城市工人集中居住的棚户区改造应做战略安排，应在东北地区首先试点，把棚户区改造的范围逐渐扩大到其他国有企业工人集中居住区，并可通过对开发商的补贴或政策性减免来加速棚户区的改造。老工业基地城市形成工人集中居住区是我国城市化的一个突出特征。改革开放以来，这些居住区逐渐演化为城市棚户区。大的经济中心城市由于房地产开发机会比较多，棚户区得到部分改造，而在众多中小城市和资源型城市，棚户区与城市贫困、社会问题紧密结合，孕育着深刻的社会矛盾。对此，国家已经安排在东北对上述几个城市进行棚户区改造，但是由于财力所限，改造只限于对“中直企业”职工居住区的基础设施。
二、资源型城市再就业的严峻形势各项政策的再落实问题
1．现行的促进下岗职工再就业的优惠政策。主要有：(1)下岗职工《再就业优惠证》，根据此证可获得工商及行政管理的税费减免；(2)获得一般在2万元左右的小额贷款；(3)政府劳动服务部门为下岗职工免费提供服务，如职业介绍、就业信息、技能培训；(4)政府为40、50岁人员“购买”工作岗位，如城市绿地看护、路灯管护、清扫、小区保安等；(5)鼓励下岗职工“灵活就业”，从事社区服务、家政、扩工等；(6)鼓励企业使用下岗职工，给予税收减免、直接的补贴、公开奖励等。
2．政策的落实仍有漏洞，再就业形势依然相当严峻。一些下岗职1反映，领取下岗职工《再就业优惠证》相当困难，即使有证，相关部门总是有各种理由照常收取税费；所提倡的“灵活就业”，如去医院做护工、去家庭做家政，由于下岗的太多其实根本没有需求。从几个城市的数家企业了解到的企业用工渠道，都是自行解决，几乎没有通过政府劳动服务部门获得工人的。几个城市的下岗职工都认为不可能去参加技能培训，因为培训期间的家庭生活没着落。从七台河市了解到的情况是，政府“购买”工作岗位的能力十分有限，即使每个月只发放200元的工资(但是购买1200元的养老保险)，也只能每人一次一年，且占40、50岁人员总数的不到25％。在阜新平安西区安置小区了解到，搬迁居民(劳动力)的80％没有工作；获得银行的小额贷款很困难，不仅要用入住的楼房做抵押(贷款总额不能超过抵押房产的50％)，而且还要拥有稳定收入的人做担保。与 辽源干部座谈了解到，国有商业银行根本不做小额贷款，政府依据自己的股份并行使行政权利才使城市信用社做起来。
3．问题成因的分析。(1)下岗职工领取《再就业优惠证》遇到困难的原因是确实有人转让优惠证导致税款流失而使政府警惕；劳动部门与工商等市场管理部门的协调发生障碍；最根本的原因则是与这些部门自身利益受损有关，当他们要维持一个超编机构的运转时，就必须在“收支一条线”上想办法。(2)劳动服务部门的职业介绍效率不高的原因是，正规的政府操作同时意味着用工单位要接受政府保障劳动者权益的监督，企业逃避责任则可以降低劳动成本。劳动服务部门由于不能为下岗职工提供培训期间的生活保障，对于那些有家室的下岗职工来说，确实没有可能“脱产”参加培训。(3)商业银行拒绝做小额贷款的原因显然是成本太高。
4．解决问题的建议；国家加大对资源型城市政府财政能力的支持。对于地方政府来说，形成克服城市贫困的能力是关键的。上述调查中的城市均是依靠上级政府的财政转移支付来维持基本的政府职能。它们的“本级财政”收入大多只有2亿元左右(辽宁阜新2003年不到6亿元)，而我国一般地级市的平均水平是10亿元。没有中央政府的财政支持，这些城市政府基本没有能力为下岗职工、贫困居民提供“社会保障”。
所以，国家可考虑建立支持资源型城市保障政府再就业服务功能的专项资金，切实支持相关职能部门的正常运转，实现“收支两条线”，通过保障政府职能部门利益实现其“再就业服务”功能；落实对使用下岗职工、并保障职工权益的企业的各种优惠或奖励，逐步把企业用工纳入政府劳动保障的规范渠道；为参加技能、职业培训的下岗职工提供培训期间的生活补贴；为40、50岁人员“购买”工作岗位；为城市信用社注入资本金，增加政府股份和增加政府对小额贷款的影响力。
三、城市经济转型要有科学的要求和引导
克服城市贫困的根本出路是发展经济，所以各地城市政府都把发展经济、经济转型作为首要工作任务，并形成了上报中央政府有关职能部门的转型工作方案。在调查中我们感到，有三个方面的问题应该得到应有的关注。
1．城市政府要注意引导市场经济软环境的建设。第一个案例——引导市场信用机制的建立。由于意识到严峻的再就业形势，阜新市海州区在建设“民主村安置小区”的时候把搬迁安置与实现再就业结合起来——在提供150套住房的同时，修建了150个大棚，用于栽培芦荟。区政府与沈阳的一家企业签定合同，企业先期提供芦荟苗，职工交付50％的费用，企业每年收购两三次，在收购款中扣除其余的苗款，预期职工每年可获得5000元以上的收入。但是企业违约，两年来只一次性收购了4户职工的芦荟。海州区政府不得不为每户职工提供每月500元的补偿。这个案例告诉我们，如果地方政府能够为安置小区的职工家庭购买相应保险，政府和职工家庭的损失就可以降至很小，但是，市场风险分担机制的形成要求政府有明确的观念和有力的引导。
第二个案例一一引导“非政府组织”和规模生产的发展。黑龙江省伊春林区下岗职工的生活处境在各类城市中是最好的，因为他们有可以直接利用的生产资料——林地和土地。依靠林下采集(松子、榛子、蘑菇、野果、药材等)、林下栽培(木耳等)和养殖业(鹿、猪、牛等)的收入就可以达到1万元以上／年·户。但是，职工从事这类产业都是个体行为，与市场的直接关联很少，中介入的作用很大，价格行情基本掌握在个体收购商手里。政府引导形成规模生产和培育民间行业组织将是维持职工家庭收入稳定增长的关键。
2．引导下岗职工向农业转移的产业转型要慎重。由于东北地区的几个资源型城市都拥有比较多的土地、草场资源，鼓励下岗职工从事农牧业生产自然成为经济转型的一个思路。阜新市海州区政府在民主村建设的安置小区，租用了当地农民的300亩“口粮田”，出现的问题是侵害了农民权益：合同上的土地租金标准(300元／亩，年)低于市场600元／亩·年的水平；政府两年来由于财政能力有限而没有兑现，引起农民的上访；实际上是与农民争夺土地和争夺本来已经紧张的农副产品市场。短期看，下岗职工从事农牧业，特别是城市郊区的蔬菜、养殖业缺乏经验和技术；长期看，即使是在土地资源相对丰富的东北地区，农业规模依然很小，农业劳动力应该逐渐减少而不是逐渐增加。
3．中央政府应该明确“增加就业”的产业引导目标，对劳动密集型的产业项目给予政策鼓励。失业导致的贫困是资源(枯竭)型城市的最根本问题，所以东北地区资源型城市经济转型的产业(项目)选择应该与东北老工业基地振兴有所区别。但是我们看到，上项目、上资本和技术密集型项目、上那些投资数额多的大项目成为各个城市政府实现经济转型的基本兴奋点。
根据对我国2003年各个工业行业的统计，下列行业的人均资产在20万元以下可以视为劳动密集型产业：纺织(包括针织)、服装、木材加工、家具制造、通用设备等。农副食品加工、食品制造、电子元件等企业人均资产在20万元左右，接近劳动密集型产业。而医药、化学纤维、电子通讯(电子元件以外)、家用电器、钢铁、交通运输设备等都在35～45万元以上。调查中看到的重点发展项目，如农副食品加工、医药、钢铁、机械制造、金属材料等项目对城市工业产值的贡献明显大于增加就业岗位，而且部分项目对资源环境的压力很大。
现在的情形是“四个相同”，即资源枯竭型城市的经济转型模式与国内一般城市的经济发展模式相同；“看项目、谈振兴、促发展”的政府工作思路相同；“先污染后治理”、对于项目“来者不拒”的传统引资方式相同；以GDP论英雄的干部政绩观相同。
所以中央政府应该在支持资源型城市经济转型过程中，明确要求以增加就业岗位为首要目标，以实现可持续发展和转变增长方式为基本方式，并只对有利于实现上述要求的产业项目给予政策支持。
四、经济管理体制问题成为资源型城市实现经济转型的障碍
1．伊春的“政企不分”。伊春目前仍然沿袭的是林业局、地方政府不分的体制。在这个体制下，管理者既可以从企业角度获得利润，也可以从政府角度获得地方财政收入，既可以行使对企业的管理权限，也可以行使地方政府的管理权限，利益的驱使成了障碍政企分开的一个重要因素。在这种存在障碍因素的条件下，伊春实现政企分开的成本越来越高，从上个世纪80年代的几千万元增加到90年代初的1．5亿元，到今天已超过了亿元。有计划到2010年彻底实现政企分开，但是如果没有国家的支持，地方经济目前基本没有能力承担企业剥离“办社会”的负担。
2．目前实行的林权改革不利于伊春的政企分开，把一部分林权划归地方政府可以增强地方发展“财源项目”的能力。目前的情况是，林场的森林资源完全属于中央直属的林业企业，林权的流转完全由林业企业掌 控。如果地方政府手里没有属于自己的森林资源和林地，地方政府也就没有用于发展地方经济、开发转型产业项目所必需的资源和土地，“招商引资”在很多情况下成了一句空话。“政企分开”将意味着新的地方政府失去对林业资源的拥有，这也成为障碍体制改革的一个关键因素。所以，要实现伊春的管理体制改革，必须首先解决林权的改革问题。
黑龙江省的一位领导同志认为，“林业的问题出自于改革，林业的出路也在于改革”，是很有道理的。
3．同样可以给地方政府划出一块石油、煤炭资源的拥有权，保证地方政府有资源手段进行经济的转型。大庆的经济转型、发展石油资源深加工的后续产业遇到了没有资源可以利用的困境。
“中石油”拥有大庆地区主体资源。即将从俄罗斯年进口的2000万吨原油中的1200万吨分配给大连，600万吨分配给吉林，余下的200万吨也没有黑龙江省的份儿。“中石油”发展石油化学工业的战略布局是在南方，因为那里是石油化学工业产品的基本消费市场，也是“中石油”与国内其他企业竞争的“主战场”。黑龙江省和大庆市作为地方政府不可能干预“中石油”作为企业的经营战略，但是手里没有石油资源，发展石油加工等接续产业也可能成为一句空话。黑龙江省的几个煤炭工业城市同样遇到了煤炭资源、矿山土地全部掌握在“龙煤集团”手里、地方政府缺少煤炭和土地资源的窘况。
五、建立长效机制、与城市贫困做长期斗争
1．东北地区资源型城市再就业形势十分严峻，导致的贫困因素将长期存在。资源型城市、东北地区其他老工业基地城市，以及国内这类城市，大量失业导致的大面积贫困的问题是十分严重的，对未来形势的估计不容乐观，理由有：
如果我们考虑到“大集体人员”，还包括除了“厂办大集体”以外的其他人员，即原来“二轻局”系统的“大集体”、原来街道和事业单位办的“小集体”、原来的“长期合同工”，等等，对这些城市贫困居民实现社会保障和给予再就业的优惠，就是一个非常庞大的财政负担；即使我们实现了“失业并轨”，在国家资金支持下建立了政府保障体系、把企业的沉重负担承担了过来，但是，社会保障体系下的失业保险最多发放24个月，而绝大多数下岗职工仍然要面临在劳动市场上实现再就业问题；
存在城市大面积失业情况下，低收入肯定影响居民有效需求，城市服务业吸纳就业的能力将十分有限；
劳动密集型制造业在我国尽管已经出现了由东部沿海向中部地区转移的倾向，但是大跨度地向东北(和西部)地区转移将很困难，东北地区必须为争取更多的制造业岗位做十分艰苦的努力；
农村剩余劳动力、大中专毕业生、复转军人作为新增劳动力人口使下岗职工再就业压力不断加大；
城市下岗职工因为时刻要养家糊口，不可能像农民工那样离开家庭，作为“剩余劳动力”在外地流动；
城市下岗职工因为没有土地、林地等生产资料，不可能像农民和林场职工那样依靠自己的劳动获得最低生活保障；
最重要的是，长期看，全国的就业形势并不乐观。
2．相对于农村的“开发式扶贫”，在资源(枯竭)型城市和老工业基地城市建设社会保障、政府救助的长效机制更为重要。
与解决城市贫困人口问题不同的是，农村形成贫困的很重要原因是恶劣的农业自然条件使得土地不能成为居民生活的最低保障。资金和技术的帮助可以改变生产条件，所以，“开发式扶贫”成为一种成功模式。城市贫困的严重性在于贫困居民手里没有土地，下岗职工离开了工厂之后没有任何生产资料和生产技能可以作为生活保障的手段。这就是国际社会对贫困的一种新定义：创造收入的能力和机会的贫困。
从理论上讲，我们可以为城市下岗职工提供各种各样的“机会”，如民营经济和中小型企业、服务业、劳动密集性制造业、小额贷款(用于从事商业)、职业培训(用于形成新的“能力”)等等。但是事实上我们看到的是，东南沿海地区特定条件下的民营经济(中小型企业)还不能适应东北这类城市的环境；由于整个城市经济的需求不足，服务业缺乏扩张的动力；劳动密集型制造业高度集中在东南沿海地区，除非它们做大跨度的地区转移，否则东北地区很难与之竞争；最需要形成新的劳动技能的是那些必须承担养家糊口责任的中年、“40、50岁人员”，“脱产”职业培训意味着这个期间没有收入，对“培训预期”的怀疑和无法承受培训期间的收入损失，是现行政府培训很难为广大下岗职工接受的基本原因。
为此，在已经实施的克服城市贫困的诸种手段中，如金融、就业、区域政策和财政政策中，惟一有效的只能是财政手段，即建立社会保障和政府救助的长效机制。
理论分析也认为，提高政府对最低收入群体的救助水平所产生的边际效益(产生的有效需求)是明显增加的，所以重要的是：在现有基础上扩大社会保障体系的覆盖范围，把各类大集体人员都纳入这个体系，实现更广泛的政府救助；在现有基础上提高社会保障体系的保障水平，使其具有再就业(培训)间生活保证、医疗和教育保证的功能。
3．建立国家对城市贫困的长期监控体系，与城市贫困做长期斗争。无论我国的城市贫困问题有多么严重，都是我国社会经济发展的产物。必须强调，贫困是被“发展”所“发现”的，如果没有我们一部分地区、一部分城市和一部分人富裕起来了，我们就不会关注到城市贫困问题。但是回顾问题形成的历史，我们“发现”东北地区资源(枯竭)型城市和它们的贫困的方式是被动的。
辽于省阜新问题的严重性是当地经历了连续三年的农业自然灾害、发生了多次大规模下岗工人群体事件，地方政府陷入难以运作的情形下，才使资源(枯竭)型城市问题上升到高层政府的议事日程。东北等老工业基地城市的问题也是在出现了激烈的社会矛盾之后才引起国家高度重视。
与“先污染后治理”的成本高昂一样，“先贫困(衰退)后援助”的成本同样难以承受，治理和促进其经济发展的效应也难以保证。
所以建立一个长期的监控体系是必要的，包括：建立国家对经济衰退城市(地区)、城市贫困等的监视、预警机制；建立国家为解决相应问题的资源动员体制(专项的财政准备金及其形成机制)；连同已经实行的衰退产业援助机制、资源开发产业补偿机制、天然林保护工程、对东北地区地方政府建立社会保障体系的国家援助等一起，纳入国家法律体系的建设。
[关键词]资源型城市 贫困问题 经济转型与治理
[中图分类号)F299．2；F124．7
[文献标识码]A
[文章编号]1004-6623(2005)06-0028-05
[作者简介]丁四保(1952一)，博士，教授，博士生导师，综合开发研究院(中国·深圳)公共政策研究部部长，主要从事人文地理、区域经济研究。
改革开放以来，我国的城市贫困问题逐渐凸显，与农村情况不同的是，农村贫困人口在不断减少，而城市贫困的形势却在发展。尤其值得注意的是农村贫困基本上属于“发展”问题，而我国城市贫困的成因有许多要归于“改革”，特别是在老工业基地的东北地区，国有企业在体制改革中形成的大量下岗、失业人员(包括规模庞大的各种大集体人员)，使再就业面临众多困难，贫困大面积发生和不断发展，其中，资源(枯竭)型城市的问题又特别突出。
虽然东北老工业基地和资源型城市的问题已经受到国家的高度重视，相关各个城市的政府正在做着极大的努力，但是多年来积累的矛盾相当深刻，问题的解决绝不可能是朝夕之间的事情。
为此，我们在东北地区选择了五个资源(枯竭)型城市做了调查研究，在基层政府和群众那里进一步加深了我们对问题复杂性的认识。
一、煤炭城市的沉陷区治理问题
采煤沉陷区的治理是世界性的问题。在我国，由于工业化进程中采用的是“先生产后生活”的方式，职工居住区的相当一部分与采掘区在同一个区域，采掘区的地面沉陷使职工居住区出现大面积塌陷，威胁到职工家庭的基本生存条件，并与大量职工下岗失业结合在一起，加剧了城市贫困状况。
因此，国家在辽宁阜新、黑龙江鹤岗、鸡西、双鸭山、七台河和吉林省的辽源等城市，实施了采煤沉陷区居民住宅的搬迁、维修工程。辽宁阜新开始于2002年，其他城市开始于2003年，整个工程将于2006年全部结束。工程资金由国家、省和城市共同分摊，在阜新，国家资金占70％，其他城市国家占50％，省占30％，其余20％由城市政府自筹。
由于涉及众多低收入居民的搬迁，这项工程政策性很强，需要进一步考虑的问题也很多。
1．搬迁方式：按片而不是按户确定搬迁区域，实施“整体搬迁”。目前的做法是通过各种调查确定每一户的受损等级，属于C、D级的搬迁，并通过建设“安置小区”实现整体安置；属于A、B级的原地“简单维修”。出现的问题包括：(1)存在“活化升级”问题，即地面塌陷是不断发生的过程，目前以某一调查期限为截止时间的做法显然忽略了塌陷势必有进一步发展的趋势；(2)在“连户住宅”中实行“间苗式”搬迁，在群众中引起了不必要的矛盾；(3)“间苗式”搬迁不仅要求继续维护剩余住户的水电供应设施，增加了成本，而且对日后的复垦造成明显困难；(4)对留下的住户实施“简单维修”的操作难度很大，把资金(120元／平方米)发放到住户手里则难以保证目标的实现，而由政府统一维修又会遇到各户维修标准难以把握的情况。
2.面对部分搬迁群众“住不起”新房的现实，政府一方面应该允许搬迁户转卖新房，一方面要有给予长期扶助的准备。从平房到楼房会在燃料、冬季采暖、自来水、物业以及蔬菜等日常消费领域增加成本。从“拣煤”取暖到缴纳采暖费(23～35元／平方米·年)一项所增加的支出，就使部分搬迁户认为难以承受。辽源市政府因此放弃了对搬迁户转让居住权的限制(5年内不允许转让)，使这部分群众可以通过转卖楼房获得收入，在其他地方购置平房，最终实现搬迁。安置小区的位置是形成转让居住权市场的关键条件，如果位置偏远，即使安置房价格低廉，也不会有人愿意购买。从总体上看，由于实现再就业很困难，搬迁户入住楼房之后居住成本相对增加，政府给予费用减免或住房补贴是必要的。否则，大量搬迁户可能出卖楼房，安置小区也可能再度成为棚户区。
3．对老工业基地城市工人集中居住的棚户区改造应做战略安排，应在东北地区首先试点，把棚户区改造的范围逐渐扩大到其他国有企业工人集中居住区，并可通过对开发商的补贴或政策性减免来加速棚户区的改造。老工业基地城市形成工人集中居住区是我国城市化的一个突出特征。改革开放以来，这些居住区逐渐演化为城市棚户区。大的经济中心城市由于房地产开发机会比较多，棚户区得到部分改造，而在众多中小城市和资源型城市，棚户区与城市贫困、社会问题紧密结合，孕育着深刻的社会矛盾。对此，国家已经安排在东北对上述几个城市进行棚户区改造，但是由于财力所限，改造只限于对“中直企业”职工居住区的基础设施。
二、资源型城市再就业的严峻形势各项政策的再落实问题
1．现行的促进下岗职工再就业的优惠政策。主要有：(1)下岗职工《再就业优惠证》，根据此证可获得工商及行政管理的税费减免；(2)获得一般在2万元左右的小额贷款；(3)政府劳动服务部门为下岗职工免费提供服务，如职业介绍、就业信息、技能培训；(4)政府为40、50岁人员“购买”工作岗位，如城市绿地看护、路灯管护、清扫、小区保安等；(5)鼓励下岗职工“灵活就业”，从事社区服务、家政、扩工等；(6)鼓励企业使用下岗职工，给予税收减免、直接的补贴、公开奖励等。
2．政策的落实仍有漏洞，再就业形势依然相当严峻。一些下岗职1反映，领取下岗职工《再就业优惠证》相当困难，即使有证，相关部门总是有各种理由照常收取税费；所提倡的“灵活就业”，如去医院做护工、去家庭做家政，由于下岗的太多其实根本没有需求。从几个城市的数家企业了解到的企业用工渠道，都是自行解决，几乎没有通过政府劳动服务部门获得工人的。几个城市的下岗职工都认为不可能去参加技能培训，因为培训期间的家庭生活没着落。从七台河市了解到的情况是，政府“购买”工作岗位的能力十分有限，即使每个月只发放200元的工资(但是购买1200元的养老保险)，也只能每人一次一年，且占40、50岁人员总数的不到25％。在阜新平安西区安置小区了解到，搬迁居民(劳动力)的80％没有工作；获得银行的小额贷款很困难，不仅要用入住的楼房做抵押(贷款总额不能超过抵押房产的50％)，而且还要拥有稳定收入的人做担保。与 辽源干部座谈了解到，国有商业银行根本不做小额贷款，政府依据自己的股份并行使行政权利才使城市信用社做起来。
3．问题成因的分析。(1)下岗职工领取《再就业优惠证》遇到困难的原因是确实有人转让优惠证导致税款流失而使政府警惕；劳动部门与工商等市场管理部门的协调发生障碍；最根本的原因则是与这些部门自身利益受损有关，当他们要维持一个超编机构的运转时，就必须在“收支一条线”上想办法。(2)劳动服务部门的职业介绍效率不高的原因是，正规的政府操作同时意味着用工单位要接受政府保障劳动者权益的监督，企业逃避责任则可以降低劳动成本。劳动服务部门由于不能为下岗职工提供培训期间的生活保障，对于那些有家室的下岗职工来说，确实没有可能“脱产”参加培训。(3)商业银行拒绝做小额贷款的原因显然是成本太高。
4．解决问题的建议；国家加大对资源型城市政府财政能力的支持。对于地方政府来说，形成克服城市贫困的能力是关键的。上述调查中的城市均是依靠上级政府的财政转移支付来维持基本的政府职能。它们的“本级财政”收入大多只有2亿元左右(辽宁阜新2003年不到6亿元)，而我国一般地级市的平均水平是10亿元。没有中央政府的财政支持，这些城市政府基本没有能力为下岗职工、贫困居民提供“社会保障”。
所以，国家可考虑建立支持资源型城市保障政府再就业服务功能的专项资金，切实支持相关职能部门的正常运转，实现“收支两条线”，通过保障政府职能部门利益实现其“再就业服务”功能；落实对使用下岗职工、并保障职工权益的企业的各种优惠或奖励，逐步把企业用工纳入政府劳动保障的规范渠道；为参加技能、职业培训的下岗职工提供培训期间的生活补贴；为40、50岁人员“购买”工作岗位；为城市信用社注入资本金，增加政府股份和增加政府对小额贷款的影响力。
三、城市经济转型要有科学的要求和引导
克服城市贫困的根本出路是发展经济，所以各地城市政府都把发展经济、经济转型作为首要工作任务，并形成了上报中央政府有关职能部门的转型工作方案。在调查中我们感到，有三个方面的问题应该得到应有的关注。
1．城市政府要注意引导市场经济软环境的建设。第一个案例——引导市场信用机制的建立。由于意识到严峻的再就业形势，阜新市海州区在建设“民主村安置小区”的时候把搬迁安置与实现再就业结合起来——在提供150套住房的同时，修建了150个大棚，用于栽培芦荟。区政府与沈阳的一家企业签定合同，企业先期提供芦荟苗，职工交付50％的费用，企业每年收购两三次，在收购款中扣除其余的苗款，预期职工每年可获得5000元以上的收入。但是企业违约，两年来只一次性收购了4户职工的芦荟。海州区政府不得不为每户职工提供每月500元的补偿。这个案例告诉我们，如果地方政府能够为安置小区的职工家庭购买相应保险，政府和职工家庭的损失就可以降至很小，但是，市场风险分担机制的形成要求政府有明确的观念和有力的引导。
第二个案例一一引导“非政府组织”和规模生产的发展。黑龙江省伊春林区下岗职工的生活处境在各类城市中是最好的，因为他们有可以直接利用的生产资料——林地和土地。依靠林下采集(松子、榛子、蘑菇、野果、药材等)、林下栽培(木耳等)和养殖业(鹿、猪、牛等)的收入就可以达到1万元以上／年·户。但是，职工从事这类产业都是个体行为，与市场的直接关联很少，中介入的作用很大，价格行情基本掌握在个体收购商手里。政府引导形成规模生产和培育民间行业组织将是维持职工家庭收入稳定增长的关键。
2．引导下岗职工向农业转移的产业转型要慎重。由于东北地区的几个资源型城市都拥有比较多的土地、草场资源，鼓励下岗职工从事农牧业生产自然成为经济转型的一个思路。阜新市海州区政府在民主村建设的安置小区，租用了当地农民的300亩“口粮田”，出现的问题是侵害了农民权益：合同上的土地租金标准(300元／亩，年)低于市场600元／亩·年的水平；政府两年来由于财政能力有限而没有兑现，引起农民的上访；实际上是与农民争夺土地和争夺本来已经紧张的农副产品市场。短期看，下岗职工从事农牧业，特别是城市郊区的蔬菜、养殖业缺乏经验和技术；长期看，即使是在土地资源相对丰富的东北地区，农业规模依然很小，农业劳动力应该逐渐减少而不是逐渐增加。
3．中央政府应该明确“增加就业”的产业引导目标，对劳动密集型的产业项目给予政策鼓励。失业导致的贫困是资源(枯竭)型城市的最根本问题，所以东北地区资源型城市经济转型的产业(项目)选择应该与东北老工业基地振兴有所区别。但是我们看到，上项目、上资本和技术密集型项目、上那些投资数额多的大项目成为各个城市政府实现经济转型的基本兴奋点。
根据对我国2003年各个工业行业的统计，下列行业的人均资产在20万元以下可以视为劳动密集型产业：纺织(包括针织)、服装、木材加工、家具制造、通用设备等。农副食品加工、食品制造、电子元件等企业人均资产在20万元左右，接近劳动密集型产业。而医药、化学纤维、电子通讯(电子元件以外)、家用电器、钢铁、交通运输设备等都在35～45万元以上。调查中看到的重点发展项目，如农副食品加工、医药、钢铁、机械制造、金属材料等项目对城市工业产值的贡献明显大于增加就业岗位，而且部分项目对资源环境的压力很大。
现在的情形是“四个相同”，即资源枯竭型城市的经济转型模式与国内一般城市的经济发展模式相同；“看项目、谈振兴、促发展”的政府工作思路相同；“先污染后治理”、对于项目“来者不拒”的传统引资方式相同；以GDP论英雄的干部政绩观相同。
所以中央政府应该在支持资源型城市经济转型过程中，明确要求以增加就业岗位为首要目标，以实现可持续发展和转变增长方式为基本方式，并只对有利于实现上述要求的产业项目给予政策支持。
四、经济管理体制问题成为资源型城市实现经济转型的障碍
1．伊春的“政企不分”。伊春目前仍然沿袭的是林业局、地方政府不分的体制。在这个体制下，管理者既可以从企业角度获得利润，也可以从政府角度获得地方财政收入，既可以行使对企业的管理权限，也可以行使地方政府的管理权限，利益的驱使成了障碍政企分开的一个重要因素。在这种存在障碍因素的条件下，伊春实现政企分开的成本越来越高，从上个世纪80年代的几千万元增加到90年代初的1．5亿元，到今天已超过了亿元。有计划到2010年彻底实现政企分开，但是如果没有国家的支持，地方经济目前基本没有能力承担企业剥离“办社会”的负担。
2．目前实行的林权改革不利于伊春的政企分开，把一部分林权划归地方政府可以增强地方发展“财源项目”的能力。目前的情况是，林场的森林资源完全属于中央直属的林业企业，林权的流转完全由林业企业掌 控。如果地方政府手里没有属于自己的森林资源和林地，地方政府也就没有用于发展地方经济、开发转型产业项目所必需的资源和土地，“招商引资”在很多情况下成了一句空话。“政企分开”将意味着新的地方政府失去对林业资源的拥有，这也成为障碍体制改革的一个关键因素。所以，要实现伊春的管理体制改革，必须首先解决林权的改革问题。
黑龙江省的一位领导同志认为，“林业的问题出自于改革，林业的出路也在于改革”，是很有道理的。
3．同样可以给地方政府划出一块石油、煤炭资源的拥有权，保证地方政府有资源手段进行经济的转型。大庆的经济转型、发展石油资源深加工的后续产业遇到了没有资源可以利用的困境。
“中石油”拥有大庆地区主体资源。即将从俄罗斯年进口的2000万吨原油中的1200万吨分配给大连，600万吨分配给吉林，余下的200万吨也没有黑龙江省的份儿。“中石油”发展石油化学工业的战略布局是在南方，因为那里是石油化学工业产品的基本消费市场，也是“中石油”与国内其他企业竞争的“主战场”。黑龙江省和大庆市作为地方政府不可能干预“中石油”作为企业的经营战略，但是手里没有石油资源，发展石油加工等接续产业也可能成为一句空话。黑龙江省的几个煤炭工业城市同样遇到了煤炭资源、矿山土地全部掌握在“龙煤集团”手里、地方政府缺少煤炭和土地资源的窘况。
五、建立长效机制、与城市贫困做长期斗争
1．东北地区资源型城市再就业形势十分严峻，导致的贫困因素将长期存在。资源型城市、东北地区其他老工业基地城市，以及国内这类城市，大量失业导致的大面积贫困的问题是十分严重的，对未来形势的估计不容乐观，理由有：
如果我们考虑到“大集体人员”，还包括除了“厂办大集体”以外的其他人员，即原来“二轻局”系统的“大集体”、原来街道和事业单位办的“小集体”、原来的“长期合同工”，等等，对这些城市贫困居民实现社会保障和给予再就业的优惠，就是一个非常庞大的财政负担；即使我们实现了“失业并轨”，在国家资金支持下建立了政府保障体系、把企业的沉重负担承担了过来，但是，社会保障体系下的失业保险最多发放24个月，而绝大多数下岗职工仍然要面临在劳动市场上实现再就业问题；
存在城市大面积失业情况下，低收入肯定影响居民有效需求，城市服务业吸纳就业的能力将十分有限；
劳动密集型制造业在我国尽管已经出现了由东部沿海向中部地区转移的倾向，但是大跨度地向东北(和西部)地区转移将很困难，东北地区必须为争取更多的制造业岗位做十分艰苦的努力；
农村剩余劳动力、大中专毕业生、复转军人作为新增劳动力人口使下岗职工再就业压力不断加大；
城市下岗职工因为时刻要养家糊口，不可能像农民工那样离开家庭，作为“剩余劳动力”在外地流动；
城市下岗职工因为没有土地、林地等生产资料，不可能像农民和林场职工那样依靠自己的劳动获得最低生活保障；
最重要的是，长期看，全国的就业形势并不乐观。
2．相对于农村的“开发式扶贫”，在资源(枯竭)型城市和老工业基地城市建设社会保障、政府救助的长效机制更为重要。
与解决城市贫困人口问题不同的是，农村形成贫困的很重要原因是恶劣的农业自然条件使得土地不能成为居民生活的最低保障。资金和技术的帮助可以改变生产条件，所以，“开发式扶贫”成为一种成功模式。城市贫困的严重性在于贫困居民手里没有土地，下岗职工离开了工厂之后没有任何生产资料和生产技能可以作为生活保障的手段。这就是国际社会对贫困的一种新定义：创造收入的能力和机会的贫困。
从理论上讲，我们可以为城市下岗职工提供各种各样的“机会”，如民营经济和中小型企业、服务业、劳动密集性制造业、小额贷款(用于从事商业)、职业培训(用于形成新的“能力”)等等。但是事实上我们看到的是，东南沿海地区特定条件下的民营经济(中小型企业)还不能适应东北这类城市的环境；由于整个城市经济的需求不足，服务业缺乏扩张的动力；劳动密集型制造业高度集中在东南沿海地区，除非它们做大跨度的地区转移，否则东北地区很难与之竞争；最需要形成新的劳动技能的是那些必须承担养家糊口责任的中年、“40、50岁人员”，“脱产”职业培训意味着这个期间没有收入，对“培训预期”的怀疑和无法承受培训期间的收入损失，是现行政府培训很难为广大下岗职工接受的基本原因。
为此，在已经实施的克服城市贫困的诸种手段中，如金融、就业、区域政策和财政政策中，惟一有效的只能是财政手段，即建立社会保障和政府救助的长效机制。
理论分析也认为，提高政府对最低收入群体的救助水平所产生的边际效益(产生的有效需求)是明显增加的，所以重要的是：在现有基础上扩大社会保障体系的覆盖范围，把各类大集体人员都纳入这个体系，实现更广泛的政府救助；在现有基础上提高社会保障体系的保障水平，使其具有再就业(培训)间生活保证、医疗和教育保证的功能。
3．建立国家对城市贫困的长期监控体系，与城市贫困做长期斗争。无论我国的城市贫困问题有多么严重，都是我国社会经济发展的产物。必须强调，贫困是被“发展”所“发现”的，如果没有我们一部分地区、一部分城市和一部分人富裕起来了，我们就不会关注到城市贫困问题。但是回顾问题形成的历史，我们“发现”东北地区资源(枯竭)型城市和它们的贫困的方式是被动的。
辽于省阜新问题的严重性是当地经历了连续三年的农业自然灾害、发生了多次大规模下岗工人群体事件，地方政府陷入难以运作的情形下，才使资源(枯竭)型城市问题上升到高层政府的议事日程。东北等老工业基地城市的问题也是在出现了激烈的社会矛盾之后才引起国家高度重视。
与“先污染后治理”的成本高昂一样，“先贫困(衰退)后援助”的成本同样难以承受，治理和促进其经济发展的效应也难以保证。
所以建立一个长期的监控体系是必要的，包括：建立国家对经济衰退城市(地区)、城市贫困等的监视、预警机制；建立国家为解决相应问题的资源动员体制(专项的财政准备金及其形成机制)；连同已经实行的衰退产业援助机制、资源开发产业补偿机制、天然林保护工程、对东北地区地方政府建立社会保障体系的国家援助等一起，纳入国家法律体系的建设。