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我国的农村养老保险制度是在1992年,由民政部在总结试点经验的基础上制定了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》。该方案的主要做法是:以个人缴费为主,集体补助为辅,国家政策扶持;采取个人账户基金储备积累的保险模式,个人缴费和集体补助全部记在个人名下。然而,从个人账户基金积累制模式多年来的实行效果来看,由于以农民个人缴费为主,政府实际的支付力度有限,导致我国农保制度出现了保障水平低、覆盖面小、共济性差、制度上不稳定、资金保值困难等多方面的问题,甚至在有些地区农村养老保险依然无法发挥其应有的社会保障功能。因此,本文通过对世界上现存的养老保险基金筹集方式进行对比,并剖析影响我国农村养老保险基金筹集模式的多方面因素,得出我国应坚持完全累进制的结论。
养老保险基金筹集模式比较
现收现付制筹集模式
现收现付制度贯彻的基本原则是基金的“收支平衡”。根据当年保障支出的需要来筹措保障资金,以近期内横向收支平衡原则为指导筹集资金的社会保障基金运行模式。 现收现付制的最大优点在于能使各代人的福利状况改善,且政府的负担较轻。具体体现在四方面。第一,实现代际转移。即由在职职工为上一代支付养老金,而自己的养老金则由下一代支付。第二,现收现付制在一定时间段内的收支方面具有较强的灵活性。第三,收入均等化。根据统一的退休条件决定退休待遇,退休者之间人人平等,并且能够实现代际之间和同一代人之间收入的再分配。第四,管理简单。现收现付制不存在基金的运行和保值增值问题。 同时,现收现付制度也存在一定的缺陷。第一,人口结构的变化会对现收现付制产生重大影响(如表1所示)。人们的退休年龄提前、出生率不断下降、人口老龄化等不确定性因素,均会给现收现付制带来风险。第二,现收现付制不能随经济的发展情况而自动调节。因退休金具有待遇支出刚性,在经济景气时可以提高退休待遇,在经济不景气时却不能降低退休待遇,会出现缴费比例不协调、资金筹集困难等问题。第三,现收现付制存在不公平的问题。引入现收现付制时,最早退休的工人不用付出代价就可以得到好处;在扩张现收现付制时,即将退休工人则付出少而收益多。
完全基金积累制模式
完全基金积累制不同于现收现付制,它是一种以远期纵向平衡为原则的筹资模式。要求在预期未来养老保险需求的基础上,确定一个可以保证在相当长的时间内收支平衡的总收费率,将费用分摊到保险对象的整个投保期,使劳动者在工作期间把一部分劳动收入交给一个集中的可用于投资的基金。类似于个人银行存款,具有较强的储蓄功能。
完全基金积累制的优点是:第一,以收定支,在职时完全积累,退休后按月支付,支付水平取决于过去的积累数额;第二,激励缴费,由于支付水平与本人在职时的工资和缴费直接相关,个人有缴费积极性;第三,强制储蓄,使个人一生的收入和消费均等化,能够实现自我保障,不会引起代际冲突;第四,坚持效率优先原则,有利于资本市场的发育和经济发展。
完全基金积累制的缺点主要有:第一,与现收现付制一样,基金积累制同样无法应对人口结构老龄化的养老金支付的财政危机;第二,基金积累制对经济波动、通货膨胀的承受能力十分脆弱,易遭到基金贬值的影响和威胁;第三,要使基金保值增值,就须使其应对资本市场中的高风险,同时需要专业人士进行操作,也就造成了基金的运作费用较高;第四,基金积累制极易发生一个困境:即越是收入低的人群净收益就越低,因而扩大了老年人间的收入分配差距,不利于再分配的公平。
部分基金积累制模式
部分基金积累制即在现收现付制和基金积累制在实际运行中都出现问题后而产生的界于两者之间的资金筹集方式。即在满足一定的支出需要的前提下,留出一定的储蓄以适应未来的支出需求。这种模式最大的问题是难以合理地确定收费标准,以及筹集到的资金在满足现时需要之后,究竟留出多少储备才能适应未来的需要的问题。这种模式虽然在理论上能够解决诸多问题,然而在实践中却很难实现。
三种模式的综合评析
由于部分基金制在实践中不易操作,这里主要评析现收现付制和完全基金积累制养老保险筹集模式(如表2)。
在以上两种模式的比较中,经济学界大都借助于萨缪尔森叠代模型来分析和论证。现收现付制虽然不能取得金融投资收益,但却可以取得“生物收益”,其“生物收益率”的数值约等于人口增长率和工资增长率之和。1966年,亨利•艾伦在萨缪尔森提出生物收益率概念的基础上指出:当人口增长率和工资增长率之和大于市场实际利息率时,现收现付制养老保险制度才是可取的,因为在这种情况下,现收现付式养老保险制度可以代替帕累托最优;从养老保险制度的筹资角度看,由于这时它的“生物收益率”高于市场利息率,所以也优于基金式的养老保险制度,后来人们把这一条件称为“艾伦条件”。就我国目前农村的人口增长率、工资率以及市场实际利息率的情况看,我国农村是满足适行现收现付制的条件的,那么,这是否意味着我国一定要选择现收现付制呢?如果要得出合理答案,就需要探讨影响我国农村养老保险基金筹集模式的影响因素。
我国农村养老保险基金筹集模式的影响因素
农民收入偏低
从我国目前的情况看,农民的收入是影响农村养老保险基金筹集模式的主要因素。农民的收入越高,他承担养老保险金的能力就越大,能承担的金额也越多,政府以及其他组织的负担就相对较小。而我国目前的现实情况却是农民的收入仍然较低,无法缴纳足额的养老保险金,而政府的补贴在很多情况下又不到位,这就在一定程度上限制了农村养老保险制度的发展。
农村人口老龄化加剧
我国是一个典型的“未富先老”国家。目前我国60周岁以上老年人口已经达到1.53亿,老龄化率为11.6%。老年人口基数增大,高龄老人比例高,“空巢”家庭日益增多,家庭养老功能弱化,是目前我国老龄工作面临的严峻现实。据预测,到2050年,我国65岁及以上人口比例将上升到23%,高出当时世界平均水平7个百分点、发展中国家9个百分点,步入超高龄化国家行列。
农民的传统养老思想
农村养老保险制度在我国已经运行了十余年,然而从效果上看,作用仍相当有限,这在一定程度上与我国传统的养儿防老等思想不无关系。农民对养老保险制度不感兴趣,参加的人数自然就少,那么能从中获益的人自然就更少。而且,目前的农民养老保险制度,保费大多由农民自己负担,政府出资非常有限,农民没有从养老保险制度中尝到甜头,自然参加的人也不会多,这样就形成了一个恶性循环。农民的养老思想工作做不好,养老保险制度得不到很好的宣传和落实,那么即使资金筹集模式再适合社会的发展,也无法取得良好的效果。
城乡的差异
由于城乡“二元结构”的存在,城市人口与农民在生活方式上存在比较大的差异,这决定了他们对养老保险的不同需求,也同样决定了至少在相当长的一段时期内我国城乡不能适用相同的养老保险模式。
综合以上因素,笔者认为在农村进行社会养老保险模式选择,目前最好是完全积累制。在农村养老保险基金筹集上仍应坚持“个人缴费、集体补助和国家扶持”相结合原则,继续坚持个人账户积累模式,资金全部进入个人账户,在户口迁移等情况下可以退保或转保。这不仅有利于保证农民自主性,也有利于确保该制度运行的灵活性。同时,农村社会养老保险筹集基金方式应为个人自我平衡方式,即个人按一定数额积累资金,到一定年龄后按积累额支取。从另一角度看,这也是一种缴费限定型——支取总额不能超过个人积累额(包括利息收入)。 从实质上看,个人账户完全积累模式实际上是一种强制性储蓄,而社会保险的色彩比较淡,因此它存在固有缺陷,主要表现在:第一,它既没有代际间的调剂,也没有同代不同收入者之间的调剂,只有个人自助性;第二,由于是一种资金积累制,在积累期间,一方面聚集了一笔资金,同时,通货膨胀却在另一方面蚕食掉一部分资金,使养老金的价值大打折扣;第三,这种养老保险方式解决的是“未来老年人”的收入保障问题,但对当前的老年人却无能为力;最后,这种模式不利于未来城乡养老保险的衔接。因此,有必要采取相关措施弥补完全基金积累制的不足。
完善完全基金积累制筹集模式的相关措施建议
确立最低养老金制度的补贴数额
目前,我国不同缴费水平下领取养老费的数额不同(如表3所示)。2009年中央一号文件明确提出:抓紧制定指导性意见,建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度。根据文件精神,确立农民最低养老制度最急需的是要明确由政府补贴农民养老保险金的数额,以减少通货膨胀、人口老龄化等因素对完全基金积累制筹集模式的冲击。政府对农村养老保险进行资金补贴后,强化了政府的功能定位,明确了“个人缴费、集体补助、政府补贴”的实施原则。通过建立政府补贴制度后,各级政府财政每年安排专项资金对参加农村社会养老保险的农民进行补贴,鼓励和引导农民参保,真正实现了个人、集体和政府三方分担保险费的筹资机制。
实行以“粮食换保障”
我国是一个农业大国,粮食是农民最主要和最稳定的收入来源。在农村养老保险资金的筹集上,可以采取以粮食换保障的形式。采用这种形式,不需要农民缴纳货币性的保险费,在一定程度上减轻了农民的负担,同时,还可以在一定程度上解决粮食问题,达到了一举两得的功效。在粮食主产区,实行用粮食代替现金缴纳养老保险费,可以进一步改善现行的粮食补贴政策,将原来对粮食流通环节提供的补贴转移给参加“粮食换保障”的农民支付保险费,不仅可以刺激农民种粮的积极性,扩大农村养老保险资金来源,而且还可通过这样一种制度创新,将农民补贴方式、农村社会养老保险制度建设与粮食流通体制改革、粮食安全机制的重建、农村基层组织职能转换有机结合起来。
增加农村养老保险基金筹集的灵活度
我国东西部经济发展不平衡,贫富差距较大,这种现象在农村体现得尤为突出,即东部沿海地区农村依靠有利的地理位置和国家相关政策的扶持,生活相对富裕;而西部的农村则大多相对落后,甚至有相当数量的偏远农村温饱问题尚待解决。这一实际情况就决定了我国目前还不能实行统一标准的农村社会养老保险筹集制度,而要根据不同地方经济发展水平和特点,如农民的人均收入水平、物价指数以及生活消费指数等相关指标等,对政策进行一定程度的调整。可以考虑对东部发达地区农村,政府补贴相对少一些,主要由农民自身支付养老保险金,而对西部落后地区,国家就应加大补贴程度,投入更多的资金,保障农民的根本生存需要。
把社会养老与家庭养老有机结合
总的看来,我国农村目前仍以家庭养老为主要。家庭养老的观念是中华民族千百年来形成的传统思想,因此,现阶段社会养老保险制度建立不能完全取代家庭养老,本着更好地保障和服务于老年人的生活目的,实现两种养老方式的有机结合就显得尤为重要。这样,老年人不仅获得了经济保障,而且从精神和心理上有所慰藉与寄托,使他们快乐安度晚年。
加快农村发展,缩小城乡差距
农民收入过低是制约农村养老保险基金筹集的关键因素,为此,加快农村发展,提高农民收入显得十分迫切。对此,国家应加大对农村各项基础设施的投资力度,加大对农业的科技投入,不断提高农业生产效率,提高农民收入,缩小农村与城市的收入差距。在此同时,保证农村养老保险基金有条不紊地发放,做好农民的思想工作,逐步培养农民对参加养老保险的信心。
养老保险基金筹集模式比较
现收现付制筹集模式
现收现付制度贯彻的基本原则是基金的“收支平衡”。根据当年保障支出的需要来筹措保障资金,以近期内横向收支平衡原则为指导筹集资金的社会保障基金运行模式。 现收现付制的最大优点在于能使各代人的福利状况改善,且政府的负担较轻。具体体现在四方面。第一,实现代际转移。即由在职职工为上一代支付养老金,而自己的养老金则由下一代支付。第二,现收现付制在一定时间段内的收支方面具有较强的灵活性。第三,收入均等化。根据统一的退休条件决定退休待遇,退休者之间人人平等,并且能够实现代际之间和同一代人之间收入的再分配。第四,管理简单。现收现付制不存在基金的运行和保值增值问题。 同时,现收现付制度也存在一定的缺陷。第一,人口结构的变化会对现收现付制产生重大影响(如表1所示)。人们的退休年龄提前、出生率不断下降、人口老龄化等不确定性因素,均会给现收现付制带来风险。第二,现收现付制不能随经济的发展情况而自动调节。因退休金具有待遇支出刚性,在经济景气时可以提高退休待遇,在经济不景气时却不能降低退休待遇,会出现缴费比例不协调、资金筹集困难等问题。第三,现收现付制存在不公平的问题。引入现收现付制时,最早退休的工人不用付出代价就可以得到好处;在扩张现收现付制时,即将退休工人则付出少而收益多。
完全基金积累制模式
完全基金积累制不同于现收现付制,它是一种以远期纵向平衡为原则的筹资模式。要求在预期未来养老保险需求的基础上,确定一个可以保证在相当长的时间内收支平衡的总收费率,将费用分摊到保险对象的整个投保期,使劳动者在工作期间把一部分劳动收入交给一个集中的可用于投资的基金。类似于个人银行存款,具有较强的储蓄功能。
完全基金积累制的优点是:第一,以收定支,在职时完全积累,退休后按月支付,支付水平取决于过去的积累数额;第二,激励缴费,由于支付水平与本人在职时的工资和缴费直接相关,个人有缴费积极性;第三,强制储蓄,使个人一生的收入和消费均等化,能够实现自我保障,不会引起代际冲突;第四,坚持效率优先原则,有利于资本市场的发育和经济发展。
完全基金积累制的缺点主要有:第一,与现收现付制一样,基金积累制同样无法应对人口结构老龄化的养老金支付的财政危机;第二,基金积累制对经济波动、通货膨胀的承受能力十分脆弱,易遭到基金贬值的影响和威胁;第三,要使基金保值增值,就须使其应对资本市场中的高风险,同时需要专业人士进行操作,也就造成了基金的运作费用较高;第四,基金积累制极易发生一个困境:即越是收入低的人群净收益就越低,因而扩大了老年人间的收入分配差距,不利于再分配的公平。
部分基金积累制模式
部分基金积累制即在现收现付制和基金积累制在实际运行中都出现问题后而产生的界于两者之间的资金筹集方式。即在满足一定的支出需要的前提下,留出一定的储蓄以适应未来的支出需求。这种模式最大的问题是难以合理地确定收费标准,以及筹集到的资金在满足现时需要之后,究竟留出多少储备才能适应未来的需要的问题。这种模式虽然在理论上能够解决诸多问题,然而在实践中却很难实现。
三种模式的综合评析
由于部分基金制在实践中不易操作,这里主要评析现收现付制和完全基金积累制养老保险筹集模式(如表2)。
在以上两种模式的比较中,经济学界大都借助于萨缪尔森叠代模型来分析和论证。现收现付制虽然不能取得金融投资收益,但却可以取得“生物收益”,其“生物收益率”的数值约等于人口增长率和工资增长率之和。1966年,亨利•艾伦在萨缪尔森提出生物收益率概念的基础上指出:当人口增长率和工资增长率之和大于市场实际利息率时,现收现付制养老保险制度才是可取的,因为在这种情况下,现收现付式养老保险制度可以代替帕累托最优;从养老保险制度的筹资角度看,由于这时它的“生物收益率”高于市场利息率,所以也优于基金式的养老保险制度,后来人们把这一条件称为“艾伦条件”。就我国目前农村的人口增长率、工资率以及市场实际利息率的情况看,我国农村是满足适行现收现付制的条件的,那么,这是否意味着我国一定要选择现收现付制呢?如果要得出合理答案,就需要探讨影响我国农村养老保险基金筹集模式的影响因素。
我国农村养老保险基金筹集模式的影响因素
农民收入偏低
从我国目前的情况看,农民的收入是影响农村养老保险基金筹集模式的主要因素。农民的收入越高,他承担养老保险金的能力就越大,能承担的金额也越多,政府以及其他组织的负担就相对较小。而我国目前的现实情况却是农民的收入仍然较低,无法缴纳足额的养老保险金,而政府的补贴在很多情况下又不到位,这就在一定程度上限制了农村养老保险制度的发展。
农村人口老龄化加剧
我国是一个典型的“未富先老”国家。目前我国60周岁以上老年人口已经达到1.53亿,老龄化率为11.6%。老年人口基数增大,高龄老人比例高,“空巢”家庭日益增多,家庭养老功能弱化,是目前我国老龄工作面临的严峻现实。据预测,到2050年,我国65岁及以上人口比例将上升到23%,高出当时世界平均水平7个百分点、发展中国家9个百分点,步入超高龄化国家行列。
农民的传统养老思想
农村养老保险制度在我国已经运行了十余年,然而从效果上看,作用仍相当有限,这在一定程度上与我国传统的养儿防老等思想不无关系。农民对养老保险制度不感兴趣,参加的人数自然就少,那么能从中获益的人自然就更少。而且,目前的农民养老保险制度,保费大多由农民自己负担,政府出资非常有限,农民没有从养老保险制度中尝到甜头,自然参加的人也不会多,这样就形成了一个恶性循环。农民的养老思想工作做不好,养老保险制度得不到很好的宣传和落实,那么即使资金筹集模式再适合社会的发展,也无法取得良好的效果。
城乡的差异
由于城乡“二元结构”的存在,城市人口与农民在生活方式上存在比较大的差异,这决定了他们对养老保险的不同需求,也同样决定了至少在相当长的一段时期内我国城乡不能适用相同的养老保险模式。
综合以上因素,笔者认为在农村进行社会养老保险模式选择,目前最好是完全积累制。在农村养老保险基金筹集上仍应坚持“个人缴费、集体补助和国家扶持”相结合原则,继续坚持个人账户积累模式,资金全部进入个人账户,在户口迁移等情况下可以退保或转保。这不仅有利于保证农民自主性,也有利于确保该制度运行的灵活性。同时,农村社会养老保险筹集基金方式应为个人自我平衡方式,即个人按一定数额积累资金,到一定年龄后按积累额支取。从另一角度看,这也是一种缴费限定型——支取总额不能超过个人积累额(包括利息收入)。 从实质上看,个人账户完全积累模式实际上是一种强制性储蓄,而社会保险的色彩比较淡,因此它存在固有缺陷,主要表现在:第一,它既没有代际间的调剂,也没有同代不同收入者之间的调剂,只有个人自助性;第二,由于是一种资金积累制,在积累期间,一方面聚集了一笔资金,同时,通货膨胀却在另一方面蚕食掉一部分资金,使养老金的价值大打折扣;第三,这种养老保险方式解决的是“未来老年人”的收入保障问题,但对当前的老年人却无能为力;最后,这种模式不利于未来城乡养老保险的衔接。因此,有必要采取相关措施弥补完全基金积累制的不足。
完善完全基金积累制筹集模式的相关措施建议
确立最低养老金制度的补贴数额
目前,我国不同缴费水平下领取养老费的数额不同(如表3所示)。2009年中央一号文件明确提出:抓紧制定指导性意见,建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度。根据文件精神,确立农民最低养老制度最急需的是要明确由政府补贴农民养老保险金的数额,以减少通货膨胀、人口老龄化等因素对完全基金积累制筹集模式的冲击。政府对农村养老保险进行资金补贴后,强化了政府的功能定位,明确了“个人缴费、集体补助、政府补贴”的实施原则。通过建立政府补贴制度后,各级政府财政每年安排专项资金对参加农村社会养老保险的农民进行补贴,鼓励和引导农民参保,真正实现了个人、集体和政府三方分担保险费的筹资机制。
实行以“粮食换保障”
我国是一个农业大国,粮食是农民最主要和最稳定的收入来源。在农村养老保险资金的筹集上,可以采取以粮食换保障的形式。采用这种形式,不需要农民缴纳货币性的保险费,在一定程度上减轻了农民的负担,同时,还可以在一定程度上解决粮食问题,达到了一举两得的功效。在粮食主产区,实行用粮食代替现金缴纳养老保险费,可以进一步改善现行的粮食补贴政策,将原来对粮食流通环节提供的补贴转移给参加“粮食换保障”的农民支付保险费,不仅可以刺激农民种粮的积极性,扩大农村养老保险资金来源,而且还可通过这样一种制度创新,将农民补贴方式、农村社会养老保险制度建设与粮食流通体制改革、粮食安全机制的重建、农村基层组织职能转换有机结合起来。
增加农村养老保险基金筹集的灵活度
我国东西部经济发展不平衡,贫富差距较大,这种现象在农村体现得尤为突出,即东部沿海地区农村依靠有利的地理位置和国家相关政策的扶持,生活相对富裕;而西部的农村则大多相对落后,甚至有相当数量的偏远农村温饱问题尚待解决。这一实际情况就决定了我国目前还不能实行统一标准的农村社会养老保险筹集制度,而要根据不同地方经济发展水平和特点,如农民的人均收入水平、物价指数以及生活消费指数等相关指标等,对政策进行一定程度的调整。可以考虑对东部发达地区农村,政府补贴相对少一些,主要由农民自身支付养老保险金,而对西部落后地区,国家就应加大补贴程度,投入更多的资金,保障农民的根本生存需要。
把社会养老与家庭养老有机结合
总的看来,我国农村目前仍以家庭养老为主要。家庭养老的观念是中华民族千百年来形成的传统思想,因此,现阶段社会养老保险制度建立不能完全取代家庭养老,本着更好地保障和服务于老年人的生活目的,实现两种养老方式的有机结合就显得尤为重要。这样,老年人不仅获得了经济保障,而且从精神和心理上有所慰藉与寄托,使他们快乐安度晚年。
加快农村发展,缩小城乡差距
农民收入过低是制约农村养老保险基金筹集的关键因素,为此,加快农村发展,提高农民收入显得十分迫切。对此,国家应加大对农村各项基础设施的投资力度,加大对农业的科技投入,不断提高农业生产效率,提高农民收入,缩小农村与城市的收入差距。在此同时,保证农村养老保险基金有条不紊地发放,做好农民的思想工作,逐步培养农民对参加养老保险的信心。