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１９７９年４月，中央工作会议确定了经济调整的方针。下半年，中共中央和国务院召开了一系列会议，敦促各地各部门落实调整方针。提高农副产品收购价格，解决城市生活欠账，加快轻纺工业生产等方面的调整进行得比较顺利。然而在关键环节，即压缩基本建设和部分企业的关停并转方面，却很难落实。一方面是由于认识上的分歧，一方面根源于部门利益和地方利益的矛盾。当然也有一些客观情况，如这次要停建、缓建的许多项目是大的“洋”的企业，特别是２２个重大引进项目，成为经济调整的难题。经过陈云和国务院财经委员会反复权衡，决定上海宝钢工程继续建设，其他多数项目缓建。调整和最初的改革取得了一些成效，最主要的是市场活跃和丰富了，城乡居民收入增加。但经济生活中也出现了某些困难和混乱，最为突出的是１９７９年、１９８０年连续两年出现巨额财政赤字，物价持续大幅上涨。
调整遇到诸多阻力
１９７９年４月中央工作会议以后，调整方针开始实行。４月１３日，中共中央、国务院发出批转国家建委党组《关于改进当前基本建设工作的若干意见》的通知强调，当前一项迫切的任务，就是要对那些不急需和不具备条件的项目，实行停、缓、并、转、缩。凡是该停缓的项目都必须坚决停缓下来。任何单位和个人都不准搞计划外工程。对于乱上项目的要追究责任，情节严重的，要绳之以党纪国法。５月１１日，中共中央批转了李先念讲话，在批转通知中指出，贯彻“调整、改革、整顿、提高”八字方针“这是摆在我们面前的一个决定性战役，是全党全国的中心任务”。５月１４日，国务院下达经过调整的１９７９年国民经济计划：确定１９７９年农业增长４％，工业增长８％，其中轻工业增长８．３％，重工业增长６％；财政收入，比去年增加１２０亿元；国家预算内直接基建投资３６亿元，加上利用外汇贷款４００亿元，保持上年水平。６月１８日，华国锋在全国人大五届二次会议上宣布：从本年起，集中３年的时间，认真搞好国民经济的“调整、改革、整顿、提高”，把国民经济逐步纳入持久的按比例的高速度发展的轨道。从５月开始，各省、市、自治区党委先后召开会议，落实以调整为中心的八字方针。
落实调整措施在一些方面，如进口粮食，提高农副产品收购价格，解决城市欠账，加快轻纺工业等消费品的生产等方面进行得比较顺利。轻纺工业部门和企业更是“兴高采烈”，称多发展些轻纺工业“是一件利国利民皆大欢喜的大好事”。然而，其他部门就大为不同了，调整遇到了相当大的困难和阻力。陈云预感到统一思想是件相当困难的事。他在５月１８日的一次谈话中说：“对经济工作的争论，还需要几年时间才能取得一致意见。”
许多部门和地方对基建项目的下马都持消极态度，甚至进行抵制。最为困难的是清理、压缩引进项目和国内在建项目。压缩基本建设并没有什么进展。
６月２５日，中央办公厅研究室《参考资料》刊登了一份材料，根据国家建委在东北三省座谈的情况以及一些省建委反映的情况，指出“基本建设战线的调整有可能走过场”。李先念将这份材料批给余秋里、康世恩、韩光，指出：“基本建设战线要坚决调整，决不能让步。否则，真有落空的危险。”
７月２６日，《人民日报》发表文章《下半年要努力抓好经济工作》，措词严厉地批评说：“当前一个值得注意的问题，是有些同志对调整的必要性和重要性认识不足，特别是有些领导干部想不通。有的同志认为，过去两年工业发展不是很快吗？继续大干快上好了，何必调整呢？有的同志认为，调整就是‘刮下马风’，他要接受历史教训坚决顶住。有的同志认为他这个企业是多年辛辛苦苦搞起来的，关别人的可以，停自己的不行。”然而，到下半年，进展仍然不大。
８月２４日，《人民日报》社论措词强硬地说：“凡是确定停缓的项目，必须坚决停缓下来，决不能‘明减暗不减’、‘明停暗不停’。对有意搞鬼欺骗国家的，应当揭发、批评、教育，个别情节严重的，应当给予适当的处分。”到了１１月，这种状况仍然没有什么改变。
调整的阻力主要来自两方面：一方面来自于认识上的分歧。有人口头上拥护调整，内心并不认为有调整的必要。觉得前两年经济形势不错，对于提出调整感到突然。有的认为，目前兴建的一千几百个大中型项目，大多是关系国计民生的工程，不能说“多”，基建战线不能算“长”。有的认为，我国工农业生产水平低，只有多建一些具有先进技术装备的企业，才能把生产迅速搞上去。有的认为，有些项目的建设，本来就是为了发展短线产品的，怎么能说拉长了基建战线呢？另一方面是根源于部门利益和地方利益的矛盾。在传统体制下，一个部门和地区的发展资源，很大程度上取决于与中央讨价还价的能力。在放权让利改革后，使原本存在的部门利益和地区利益格局更加突出了，地方上也有了比过去更多的资金能力搞预算外投资。十一届三中全会后，经济发展成为各级领导人追求的主要目标，各地各部门都有急切需要解决的问题，如安排就业，解决住房困难等，都有加快发展的强烈愿望。调整实质上触及到部门利益和地方利益。各地从本地区利益出发，都希望别人调整，而不愿把本地的速度调下来。有的举出种种理由，向国家要投资，争项目，出现了“短线帽子争着戴”的奇怪现象。个别的甚至要“坚决顶住”，按兵不动，各行其是。
中央连续召开会议推动调整
问题不仅在于执行中遇到了困难和阻力，还在于决策层一直存在严重的指导思想上的分歧。在领导层，希望有一个高速度的人还不少。１９７９年７月１７日，胡耀邦在第五次驻外使节会议上讲话，提出国民经济要大打翻身仗，工业五年翻一番。他说，三五年我们的国民经济能不能搞出名堂来，打一个比较大的翻身仗？对这个问题有不同的看法。他说，明年、后年工业增长百分之十五六是可能的。如果今后三五年以百分之十二到十五的速度前进，五年后总产值就将近翻了一番。
胡耀邦的看法有一定代表性。薛暮桥回忆说：“我看到，当时贯彻这一决定相当困难……还有许多干部急于求成的情绪十分强烈。不少地区、部门迟迟不下决心采取得力措施压缩基本建设规模。即使在国家计委这样的宏观经济战略决策部门，也有同志未能摆脱对高速度、高指标、高积累的追求和‘以钢为纲’的计划方法，对于过去制定的十年规划恋恋不舍。在这种情况下，调整工作的进展十分缓慢。”
为了继续统一思想，９月２日，陈云致信姚依林，请他将财政部整理的《关于１９５０年至１９７９年国家财政收支总额及基建拨款的资料》印发财经委员会成员并中央政治局委员，指出：这对认识基本建设规模应该多大有参考价值。９月３０日，国务院办公厅又将财政部整理的《关于国民经济和国家财政四次紧张和波动的资料》、《关于能否压缩流动资金搞挖潜、革新、改造的资料》印发各省、市、自治区党委书记和国务院各副总理、财经委员会成员并报中央政治局委员。材料之一历述了１９５３年冒进倾向、１９５６年冒进、１９５８年“大跃进”和“文革”十年间国民经济严重比例失调的情况，指出除政治原因外，问题主要出在基建规模超过了财力、物力的可能，大上大下，情况一好就折腾。
９月２日至２５日，国务院财经委员会连续召开会议，讨论１９８０年、１９８１年计划。９月１８日，陈云在财经委员会重申经济调整是必要的，并不是多此一举。他讲了１１条意见。重点说明两个观点：一是为什么不能靠赤字搞建设。陈云说，我们的基建投资，必须是没有赤字的。不要用自由外汇兑换成人民币来弥补基建投资的赤字，也决不能靠发票子来弥补基建投资赤字。因为这将无以为继。他主张１９８０年就必须去掉基建投资中的赤字。二是说明利用外资的可能限度。陈云认为，外债基本有两种：第一种是买方贷款，第二种是自由外汇贷款。买方贷款每年能使用多少，不决定于主观愿望，而决定于国内为它配套所需的投资数量。借到的自由外汇只能用于小项目，或迅速见效的项目，有些还要用来购买武器。用于偿还大项目借款本息的可靠外汇来源，只能来自增加出口的收汇。因此，像宝钢、平果铝矿、三峡水电站等那样大的工程，每个五年计划大体只能建成一个。中国的现代化除了要上若干个大项目以外，着重点应该放在国内现有企业的挖潜、革新、改造上。要先生产，后基建；先挖潜、革新、改造，后新建。我们应该探索在这种条件下的发展速度。姚依林和李人俊、房维中、金熙英三位计委副主任发言或插话，都表示拥护陈云的讲话精神。
９月初，国家计委向财经委员会提出的方案中，基建投资总额仍然坚持保留一批重大项目特别是引进项目，建议１９８０年国家预算内基建投资安排２５０亿元。经过几天讨论，议定１９８０年基建投资先定２００亿元，工业增长速度先定６％。财经会议后，根据陈云的讲话精神，财经委员会组织有关部门，分成若干组，重新拟定１９８０年、１９８１年两年计划。
９月２５日至２８日，中共十一届四中全会召开，继续讨论经济计划。会后，又将各省、市、自治区党委第一书记留下来开座谈会。座谈会从１０月４日到１０日开了一周，确定１９８０年计划的盘子。会上印发了陈云９月１８日的讲话。１０月３日和４日，陈云在省、市、自治区党委第一书记座谈会上两次发言，坦言“经济工作中存在很大意见分歧”，做财经工作的有分歧，中央内部有分歧，中央与地方也有分歧。陈云再次重申了他的两个主要担心：一是利用外资搞建设没经验，二是利用赤字搞建设很危险。他说，靠借外债搞建设是个新问题，应该承认我们没有经验，要逐项研究，积累经验。针对会上有人提出财政赤字和通货膨胀并不可怕的意见，陈云说，在生产上搞点赤字这不可怕，但基本建设周期长，在基建上搞赤字我是怕的。通货膨胀数量不大也不可怕，但数量很大我害怕。他警告说，在通货膨胀问题上，我们有过痛苦的教训。
在这几次会议上，争论十分激烈。“各部门只谈结构问题而谈投资不够，没有一个部门谈自己投资使用得不好”，“大部分发言都是和陈云同志的主张相反”。陈云批评了“洋跃进”，比“三月会议”提得更尖锐了。“三月会议”只是点了冶金部，这次直接点名批评了国家计委，批评了余秋里。但并没有使余秋里、康世恩等人信服。康世恩在一次会议上阐述自己的观点说：“西欧、日本和北美的资本家，看到我们出现了安定团结的局面，都抢着和我们做买卖。许多外国公司都来谈，这样的大好形势，是建国以来所没有的。这就给我们提出一个问题，要善于充分利用这个形势，吸收外国的技术和资金来大大加快我们的建设速度，迎头赶上世界先进水平。”
１０月４日，邓小平在省、市、自治区党委第一书记座谈会上讲话，第一次比较系统地提出他对经济工作的基本思想。对于地方同志在会上对中央部门提出的意见甚至很尖锐的意见，邓小平表示理解。邓小平说，看法不一致“这是很自然的”。他主张把矛盾充分地摆出来，采取辩论的方法，面对面，不要背靠背，好好辩论辩论，然后由中央特别是财经委员会梳辫子，找出比较好的办法。他说：“万验灵药我们找不到，还要看以后的实践。还是实践是检验真理的标准。”
解读邓小平与陈云的讲话，两人的认识也不是在所有问题上完全一致。第一，邓小平赞成调整，支持陈云的意见，但同时说，“我赞成劲可鼓不可泄”。相对于近期调整，邓小平的思考更多地放在长期发展问题上。邓小平赞成“八字方针，核心是调整”。但他又强调，调整的目的，是“为了创造条件，使得在调整过程中，特别是调整以后，能够有一个比较好的又比较快的发展速度”。邓小平赞成清理在建项目，压缩基建战线。但他认为，为争取１９８３年开始有相应的速度，现在的调整还要包括一些准备工作。现在不着手，到时候就形不成新的生产能力。第二，关于增长速度。当时争论的焦点是：１９８０年和１９８１年工农业总产值增长是定在８％，还是定在６％。邓小平说，增长６％也可以，但必须是没有水分的扎扎实实的６％。同时他认为，到１９８２年，特别是从１９８３年开始应该有一个较快的速度。他说：“如果到１９８２年、１９８３年速度不能够更快一点，我看交不了账。”第三，关于利用外资。邓小平赞成陈云的分析：外资有两种，一种是自由外汇，一种是设备贷款。但他说：“不管是哪一种，我们都要利用，因为这个机会太难得了，这个条件不用太可惜了。”他认为，现在中国利用外资的条件比战后的欧洲、日本更好些。问题是怎样善于利用，较快见效，解决好偿还能力问题。对于中国潜在的偿还能力，邓小平抱有信心。他说，外国人为什么要来，他们判断，中国确实有偿还能力。我们有稀有金属，有各种矿藏，有油水。如果没有偿还能力，他们不会干的。利用外资是一个很大的政策，我认为应该坚持。不懂，可以干一两件事再说。引进一个项目，可以带动一些行业的发展。他赞成陈云提出的引进项目要一个一个进行具体研究，特别吃亏的我们不干。如果说邓小平与陈云在认识上存在某种差异，就在于如何看待利用外部条件的可能性。邓小平说：“我认为，现在研究财经问题，有一个立足点要放在充分利用、善于利用外资上。”
１０月９日，胡耀邦在座谈会上讲话，意见明显不同。他说：去冬今春我们讲国民经济比例如何失调，假使今冬明春只讲调整这个口号，会发生副作用，会把气泄下来。三年调整这个概念并不准确。去冬今春刮了一股失调风，担心今冬明春再来一股风。计委报告只讲调整，不讲发展，我不同意。我主张搞一个加快工业发展的决定。他说，我们的速度，我是不服的，不能说服全党，为什么只能搞百分之六，今后是否不要速度这个指标。农业没有用，工业是否起作用？速度上不去，受平衡的限制，一平衡就这也上不去，那也上不去。不能把平衡看作是至高无上的东西。胡这时是中宣部部长，他的意见不起决定作用。
１０月１０日，李先念将座谈会的情况向中央政治局常委汇报，随后向参加会议的省、市、区第一书记通报了常委的意见：“总的就照小平、陈云同志和我讲的精神去办。”李说，明后两年的经济工作，调整是关键。基本建设投资按２００亿元左右定下来。大中型项目坚决再减掉几百个，但不能推平头；２２个引进项目该减则减，不要犹豫。工业生产的增长速度按百分之六定下来，争取达到百分之七到八。
省、市、区第一书记座谈会后，国务院财经委员会重新拟定了１９８０年、１９８１年两年计划。１１月１７日，向中央政治局汇报。财经委员会提出，关于１９８０年基本建设投资的盘子，感到国家预算内投资按２００亿元安排实在有困难，拟定为２３４亿元，增加３４亿元。加上利用外资和预算外投资，总规模为４５０亿元。增加的３０多亿元，寄望多收一点，实在多收不了，拟发二三十亿元公债。
在汇报后，李先念坦言：“经济工作很复杂，前前后后我都参与了。大杠杠可以说清楚，具体我也说不清楚。”他说，改善人民生活已经用了很大力量，再要改善就会没有速度。他要求“在宣传上、理论界，要注意这个敏感问题”。彭真赞成李的意见。他说，在我们掌握政权的情况下，改善生活不要号召。四九年进城的时候，我请示毛主席，进城注意什么。主席讲不要宣传改善生活，你改善就是了。邓小平肯定财经委员会的计划以及２３４亿元的盘子，赞成明后年搞两年公债。华国锋也同意按这个计划开全国计划会议。他提出一个建议，财政体制应在计划会议上早定下来，给大家吃一颗定心丸。他说，开计划会议，听说各省第一书记不大想来了。他提出还是把第一书记请来。
１１月２０日到１２月２１日，召开了为期一个月的全国计划会议，讨论并制定１９８０年的国民经济计划，并讨论确定财政体制改革。余秋里、王震、谷牧、康世恩和几个综合部门的领导人都讲了话。１２月２０日，李先念作总结讲话。讲话特别强调：“同志之间、部门之间、上下左右之间，要提倡互相谅解、互相支持。”他说：由于所处岗位不同，观察问题的角度不同，对情况的了解不一样，产生一些不同看法是难免的、正常的，在适当范围内展开必要的讨论是有益的。但必须平心静气，实事求是，摆事实，讲道理，注意倾听和分析对方的论点，取长补短，以便统一认识。一时做不到，宁可暂时停一下。讲话特别提到，报刊发表文章要慎重，党内正在讨论的问题不要捅到群众中去，捅到社会上去，以免引起不必要的波动和混乱。从这段话中，可以体会到李先念希望弥合分歧，维持团结的用心。全国计划会议最终落实了省、市、区第一书记座谈会上定下来的盘子。
在国家计委内部，也是争论持续不断。１１月，薛暮桥在辽宁省委干部大会上作长篇报告，批评１９７７年、１９７８年存在“左”的错误，１９７７年制定的十年规划凭空提出６０００万吨钢的高指标。主张“痛下决心”进行调整，坚决把６０００万吨钢的指标降下来，大大压缩基建规模，积累率最好保持在２５％或略高一点，最多不超过３０％。薛暮桥的报告内容传到国家计委，引起很大反响，有人很不赞成。他们提出的反对理由是：优先发展重工业是客观规律，重工业的比例总是越来越大，农业越来越小；积累是扩大再生产的源泉，提高积累才能提高生产增长速度。有人计算，１９７９年的积累率降为３３％以下，工业生产增长速度已从１４％降到了８％，１９８０年决不能把积累率压到３０％以下，再要压缩投资，连简单再生产也难以维持，今后几年生产增长速度会持续下降，到１９８５年可能降到零。他们得到的结论是，积累率降到２５％，生产不可能有发展。随着人口的增加，人民生活水平会下降。
薛暮桥回忆说：“由于存在意见分歧，在国家计委内部发生多次争议。”
２２个引进项目上马还是下马
这次调整之所以遇到困难，也有一些过去没有的新情况。２０世纪７０年代末，中国的确遇到了前所未有的利用外资、引进先进技术的国际条件。同时，２０世纪６０年代调整时下马的大都是些小的“土”的企业，而这次要停缓建的许多是大的“洋”的企业。特别是２２个重大引进项目，成为经济调整的重点和难题。一方面，引进项目的总规模大大超出了国力所能承担的程度。１９７８年，国家计划规划引进所需外汇１８０亿美元，国内投资１３００亿元人民币。这与上年全国财政收入仅８７４亿元人民币，整个出口外汇收入仅７６亿美元的家底相比，差距太大。更何况，由于仓促决策和签约带来了不少问题，其中一些项目的调整势在必行。另一方面，这２２个项目的许多设备都运到了国内，运到了工地，有的已经开工建设，下马损失太大了。外商也很关心，停缓建不仅要赔偿毁约损失，而且会造成国际影响。汪道涵当时以八句话概括最初的引进状况：“万马奔腾，不测深浅；不尽知己，不尽知彼；仓促协议，骑马难下；头寸一紧，舆论哗然。”各部和各省市顶着不办，“骑马难下”也是一个原因。
上海宝山钢铁厂上马还是下马，就是一个两难选择。宝钢是２２个引进项目中最大的一个，是中国２０世纪７０年代末第三次大规模引进的标志性工程。一、二期工程计划投资３０１．７亿元人民币，其中包括４７．８亿美元外汇资金。宝钢的引进，是冶金部和上海市委共同促成的。１９７７年９月，冶金部副部长叶志强率团考察日本钢铁工业的情况，为中日之间钢铁工业发展不断扩大的差距而焦虑，并对日本通过引进吸收和消化外来技术发展自己的钢铁工业和其他重化工业的经验赞佩不已。回来后向中央写了报告。中央领导人看了代表团的报告和他们带回来的电影和幻灯片，认为日本的经验值得借鉴。这年１１月下旬，国家计委、冶金部、外贸部联合向国务院写了《关于引进技术和装备，加速发展钢铁工业的报告》，建议“抢建上海炼钢厂”。１１月２９日，李先念与来访的日本新日本钢铁公司董事长稻山嘉宽探讨了由他协助在中国沿海建造大型钢厂的设想。１９７８年初，国家计委、建委、经委、冶金部和上海市联合向中共中央和国务院呈报了《关于上海新建钢铁厂的厂址选择、建设规模和有关问题的请示报告》。３月１１日，国务院同意了这个报告，决定从日本引进成套设备，在上海宝山县新建钢铁厂。批准宝钢的建设规模是：年产钢、铁各６００万吨。每年所需的１０００万吨铁矿石，近期要从澳大利亚、巴西、印度等国家进口，经浙江北仑港驳运往宝山。据冶金部计算，宝钢建成投产后，每年可向国家提供４２０多万吨钢板和钢管，填补一批国内目前还不能生产的新品种的空白。每年还可以调出１２４万吨钢坯。１０月，邓小平访日时进一步落实了这一合作项目。１２月２２日，中国技术进口总公司和新日本钢铁公司在上海签订了订购宝钢成套设备的总协议书。翌日，宝钢举行动工典礼，谷牧专程参加了动工典礼。工程预定分两期，用７年时间建成。事实上，宝钢基建工程早已部分开始，年底全面展开。１９７８年，财政部为宝钢和有关的煤、电、运输等配套项目建设已经追加投资十几亿元。
然而，宝钢这么一个事关全局的特大项目，上马的确很仓促。在投资预算、厂址选择、水电供应、地质状况、环境评价、矿石运输、产品成本等方面，事先没有进行可行性研究。宝钢的上马，一开始就有很大争议。在中央确定调整方针以后，批评的舆论更多。但宝钢工程已经开工，且工程进度好。经过反复权衡，中央下决心，把宝钢搞到底。为了补救仓促上马的不足，陈云对如何建设宝钢，主要是设备进口和建设工期两个问题进行了反复考虑。１９７９年５月３１日至６月６日，陈云亲赴上海考察，除同上海市革命委员会副主任严佑民、韩哲一、陈锦华谈话，还召集有上海冶金局和上海钢铁一厂、三厂、五厂负责人参加的座谈会，听取意见。对于是引进成套设备，还是主要立足于国内只进口关键设备的问题，陈云自己也是考虑再三：第一次，５月初在看了三委、三部和银行的报告后，认为应该基本立足国内，买技术，买专利，只进口关键设备。第二次，５月３１日到上海后，听了上海宝钢工程负责人的意见后，陈云担心单靠现有技术，一时上不去，产生一个新想法：设备全部进口，同时也买制造技术，买专利。第三次，６月６日离开上海时，陈云又改变了想法，认为还是按照三委、三部和银行的意见办。对宝钢建设时间的考虑也有过反复。原来曾怀疑７年建成是否能做得到，可否推迟３年，后来看了冶金部的报告，感到他们的意见有道理，一期和二期建设之间不能停顿。
６月１６日，陈云在京主持召开财经委员会全体会议并讲话。对宝钢建设问题，他提出八点意见：一、干到底，这是先念同志也讲过的，举棋不定不好；二、应该列的项目不要漏列，预先预料到比事后追加好；三、买设备，同时也买技术，买专利；四、要提前练兵；五、由建委抓总，负责人第一是谷牧，第二是韩光（建委副主任），还有叶志强（冶金部副部长）、陈锦华（上海市革委会副主任）；六、对宝钢要有严格的要求，宝钢是四化建设中第一个大项目，一定要做出榜样来……
６月１６日至２９日，财经委员会连续召开四次全体会议，讨论上海宝钢建设问题。会议一致同意陈云的意见。会后，形成了国务院财经委员会关于宝钢建设问题向中央的报告。９月，经陈云、李先念批准上报中央，中央政治局常委圈阅同意。根据陈云的意见，宝钢一期工程继续干下去，二期工程延期。二期对外已签的合同进行赔偿，已进口的设备妥善保管。
然而，围绕宝钢的争论并没有停止。１９７９年１１月出版的《经济研究参考资料》（第１８１期）发表经济地理专家的文章认为，宝钢不应建在这个地方。“从经济地理角度看，是违反社会主义生产力配置规律的，从当前中国实际经济情况看，也是不急需的，应当停建，计划转移。”这期刊物还刊登了日本经济专家对宝钢的反映，认为“决定兴建这么大的工程本身就不一定合适”，“按日本一般做法，宝山工程的地点选择是不可想象的”。１９８０年初，由于地质原因，宝钢基础打桩出现位移现象，批评的舆论再次激烈起来，影响了宝钢的建设。
其他引进项目也一直处于上下两难境地，对它们的处理大体分为四类。第一类，在调整中没受太大影响，继续执行合同。其中有１００套综合采煤机组、陕西咸阳彩色显像管项目、河南平顶山帘子布厂、贵州铝厂、昆明三聚磷酸钠工程、山东合成革厂、镇海炼油厂大化肥工程等。第二类，被迫推迟开工的工程有乌鲁木齐、银川、山西三个化肥工程。第三类，有９个只签订了部分合同的项目，推迟了其余引进设备的签约和基建进度，有的还调整了引进方案。其中，６个化工项目原计划分别于１９８１年或１９８２年建成，因为调整，除上海石油化工厂二期工程外，其他５项，即设在大庆、山东和南京（２套）共４套３０万吨乙烯及配套工程，仪征化纤厂５３万吨聚酯与配套合成纤维工程都列为停缓建项目；霍林河大型露天煤矿建设规模由原定每年２０００万吨大大缩小为每年７００万吨，并取消成套设备引进方案，改为国内制造供应；开滦煤矿三座洗煤厂引进成套设备，其中两套推迟引进与建设；江西德兴铜基地也缩小了规模，并推迟引进和建设。第四类，因建设条件不具备撤销１项，即兰州合成革厂。
这２２个大型引进项目的调整损失重大。一批重大工程的进口设备如宝钢二期成套设备，大庆、齐鲁乙烯设备，仪征大化纤设备等已经运到了工地。为了封存保管，有的专门修建了大仓库和铁路专用线。由于中止合同，不得不支付外商索赔。后来重新启动建设时，不少零部件锈蚀或者丢失，需要重新购买，造成了不小损失。许多人对２２项引进项目下马感到太可惜。康世恩在一次会上发言说：“……这批重大项目为国家急需的基础工业设施，它的建成，将大大增强我国的经济实力，不论社会效益、经济效益都是好的。对提高我国工业技术水平，填补我国工业重要产品的空白，会起到十分重要的作用。”据财政部副部长吴波在一次党内会议上说，华国锋接受调整方针本来就勉强。四中全会有些人对调整提出反对的意见，华国锋想往后退。经过大家力争，才在最后加上一句“调整是关键”的话，但实际上并未做通。华国锋曾经讲过，提调整有些泄气，２２个项目不上不死心。在１９７９年９月国家计委的调整计划中，曾提出一个设想：把１２个国外进口的成套设备项目的国内配套投资４０亿元用外汇贷款解决，同国内财政脱钩。但是，陈云认为，在目前自由外汇不够的条件下，这样的事不可能办到。事后看，以国外贷款来解决国内配套资金不足的路子并不是完全走不通，主要是当时还缺乏利用外资的灵活手段。仪征化纤通过中国国际信托投资公司发行了１００亿日元的海外债券，解决了国内配套资金不足的困难，１９８１年得以提前上马。２２个引进项目的工程建设多数延迟了三四年，到１９８３年以后陆续启动。
“活”与“乱”：调整的最初效应及面临的困难
调整和改革措施的实施，产生了它的最初效应。最为明显的变化有三点：一是通过调整积累与消费的比例，增加了城乡居民的收入，长期积累起来的生活欠账方面的尖锐矛盾得到缓解。二是由于市场机制的初步引入，“经济搞活了”，短缺现象得到一定改善，市场出现多年少有的繁荣。三是经济保持了持续较快增长，１９７９年工农业总产值增长８．５％，国民收入增长７％；１９８０年工农业总产值增长７．５％，国民收入增长６．１％。
对于农民来说，１９７９年、１９８０年两年是建国以来增加收益最多的年份。农民出售农副产品增加收入２５８亿元，国家减免农业税收和社队企业税收，农民约得益４５亿元。两项相加，农民约得益３００亿元。
为解决城市居民生活欠账，中央和地方政府以及企业单位在三个方面下了大力气：一是提高部分职工工资，普遍实行奖励制度，增加了职工的货币收入。二是扩大了就业。三是加大住宅投资力度，解决职工住房困难的问题。随着上述调整，两年国民收入中积累基金增加了近１００亿元，而消费基金增加了５８０亿元。积累率开始下降，从１９７８年的３６．５％下降到１９７９年的３４．６％，１９８０年的３２．４％。
对人民生活影响最为直接的是市场的变化。由于经济调整的一个重要方针，是采取特殊措施来加快轻纺工业的发展，因此，在国营商店，日用工业品花色品种更加丰富。１９８０年上半年，北京市西单百货商场经营的品种已达２．９万种，比上年６月底增加７２５５种。过去长期供应紧张的商品，如肥皂、洗衣粉、被面、保温瓶、电灯泡、家具、元钉、铁丝等，供应都趋向缓和。穿的和用的商品销售量急剧上升，如电视机、半导体收音机、手表、缝纫机、自行车、呢绒、绸缎、电风扇、洗衣机等销售量有很大增长。其中电视机销售量比上年同期增长１．８倍。长期以来供不应求的肉、禽、蛋，已经敞开供应。猪肉、羊肉、牛肉、家禽、鲜蛋、水产品六种副食品销售额比上年同期增加４０％。除了水产品、蔬菜供应仍偏紧外，其他副食品供应都比较充裕。
市场活跃有多方面的原因：农副产品收购金额增长１５％。工业品收购金额增长１８．８％。流通领域实行多条渠道，多家经营。工业部门普遍举行展销会和工厂自销，农村社队实行部分产品自产自销，各地货栈扩大议购议销，都给市场提供了更加丰富的商品，买卖也做得更加灵活了。城乡都增添了许多集体经营的饭店或个体经营的饮食摊点，方便了群众。
市场的最大变化还不在国营商店，而在城乡集贸市场。有报道说，关闭１０年之久的山东沂水县“物资交流大会”重新开放，盛况空前。“第一天赶会的人就达６万多人，比‘文化大革命’前多一倍多。６天中销售的产品有上万种。”在四川，“从万县到重庆，到成都，到什邡和广汉，市场都很活跃，物资都很丰富，价格便宜合理”。
与此同时，城市的农贸市场也日趋活跃，成交品种不断增加。农贸市场还带动了集体商店和个体商贩摆摊设点，从事饮食业、服务业、修理业。
这样看来，确实是建国以来少有的好形势。然而，从另一方面看，１９８０年的经济又出现了严重的困难和某种混乱局面。最明显的标志是１９７９年、１９８０年连续出现巨额财政赤字，１９７９年赤字１７０多亿元。１９８０年，国家预算赤字８０亿元，实际执行的结果是财政赤字达１２１亿元，超过预算４１亿元。财政赤字增加，只有增加向银行的透支，货币发行过多，造成物价大幅上涨。银行原计划增发３０亿元票子，实际增发７６亿元，多发４６亿元。到１９８０年下半年，物价稳不住了。全年商品价格上涨６％，其中城市上涨８．１％，农村上涨４．４％。副食品上涨更高达１３．８％。群众议论纷纷，中央压力很大。
出现这种困难既有历史遗留因素，也有新的因素。新因素包括１９７９年开始的以还生活欠账为内容的经济调整，步子迈得较大，自然造成了财政收入增幅减少，支出大幅增加。根据财政部部长王丙乾的报告，１９７９年存在五个方面的减收增支因素：一是较大幅度地提高了农副产品的收购价格，减免了一部分农村税收；二是安排劳动就业，增加部分职工的工资和实行奖励制度；三是扩大了地方和企业的财权，增加了他们的机动财力；四是增加了国防战备费支出；五是对恢复名誉的干部和职工补发工资等。１９８０年，各种价格补贴增加，其中基本消费品补贴如粮、棉、油、肉、蛋、蔬菜、民用煤等约１２０亿元；农产品超购加价补贴５０多亿元；农业生产资料和支农工业品优待价补贴约３０亿元，当年价格补贴共达２００多亿元。加上房租补贴、交通补贴和其他补贴，数字还要大得多。这些价格补贴都要冲减财政收入，影响财政收入的增长。
出现巨额赤字的另一个原因，是基建规模一直难以压下来。１９７９年下半年，停建缓建了一批基建项目，压缩未完工程投资２００多亿元。１９８０年３月下旬至４月上旬，国务院召开全国基建工作会议，敦促各地加大压缩基建力度。包括对２２个重点引进项目也要求“认真审查”。然而，总体看基建战线过长、项目过多、总规模过大的问题并没有解决。主要是预算外投资迅速膨胀。根据中国建设银行的统计资料，到７月份，有１７个省、市自筹基建资金大幅度地突破了国家规定的全年控制指标。其中有７个省、市超过３１％到一倍多。国家计划压缩地方自筹基建投资４７．８％。但是，１至４月全国地方自筹基建投资不但没有减少，反而增加了７０％。
本来在国家计划考虑基建规模时，就只着眼于国家预算内的投资，不把其他渠道的投资打入总盘子。因此，实际建设规模总要比计划大得多。１９７９年后，恰恰是预算外资金增长最快，基建资金渠道增多。１９７９年，用于固定资产的投资号称有“六大战场”：国家预算直接安排的基建拨款，国家预算其他科目安排的投资性拨款（如“五小补助”、商业简易建筑、各种措施费等等），地方机动财力安排的自筹建设，企业折旧基金和更新改造资金安排的工程，利用外资搞的基建，银行发放的投资性贷款等。１９８０年又增加了投资公司和联合办厂，还有社队办企业。投资渠道的多样化已经“达到难以控制的程度”。据统计，１９８０年新上马的大中型项目的计划总投资比停缓项目高出四分之三，正在建设的大中型项目还有八九百个，共需投资１０００多亿元，而国家能承担的投资额还不足一半，基本建设所需的物资缺口很大。
“投资饥渴症”是计划经济体制的基本特征之一。１９８０年以后，投资扩张增加了新的动力。财政“分灶吃饭”，不仅增加了地方的财力，也强化了地方的利益驱动。“各级政府都想增加财政收入，办法是多办工厂。”上面缩短战线，下面扩大。１９８０年，想生产电冰箱、电风扇、电视机、洗衣机、录音机等等的市县就有“几百上千”。预算内投资减少了，预算外投资却大幅度增加，基本建设总规模不但没有压缩反而增大了。“形成计划内与计划外项目、中央与地方项目、重点与一般项目你挤我，我挤你，都争着要上，谁也上不去”的局面。
争着上项目的直接后果是重复建设。例如，一机部系统拥有的锻造水压机生产能力只发挥了３０％，武汉、南京、常州、嘉兴、衡阳、鞍山等地却还在陆续新建这种厂子。有些省市的针织业、棉织业的加工能力已经超过了棉纱的可供量，还在遍地开花，建设小针织厂、小织布厂。酒类、卷烟、肥皂、家用电器、丝绸、塑料、皮革皮毛、乳品罐头、印刷等行业，重复建设的现象也是大量的。
为了增加地方财政收入，出现了地方“割据”的苗头和交相争利的现象。棉花产地要办棉纺厂，羊毛产地要办羊毛加工厂，烟叶产地要自己办烟厂。结果，像上海、天津等轻纺工业比较集中的城市所需原料无法满足。以卷烟业为例，全国计划内卷烟厂８３家，由于原料不足，已经吃不饱。而近年烟叶产区大办小烟厂，河南、山东、云南、贵州等四大烤烟产区１９８０年烟叶调出量比１９７８年锐减三分之二，使得像上海卷烟厂这样的大卷烟厂原料供应不足，中华、牡丹、凤凰、前门等名牌卷烟市场供应紧张。上海调入棉花１９７５年为２７４万担，１９７９年减为９７．５万担，减少６０％。羊毛、牛皮、松香、桐油、羽毛、苇席、造纸原料等都大为减少。１９８０年６月１０日，《人民日报》发表文章说：“少数地区已经开始出现‘割据’的苗头，不但上下争利，而且阻碍经济的横向的联系。”财政“划分收支，分级包干”，对于改变全国吃大锅饭的局面，调动地方积极性有好处，但是，在企业没有从地方行政机构解脱出来之前，实行地方利益与企业利润挂钩的两级财政，必然进一步加剧地方对企业的行政干预，与体制改革的要求背道而驰，并为以后的改革，如调整价格、税收、疏通流通渠道、减少流通环节、组织专业化协作增添了新的障碍。
显然，经济调整与放权让利的局部改革之间存在着一定的紧张关系。调整需要适当的集权，强调的是全国一盘棋，强调的是执行计划的严肃性；放权让利改革则要适当分权，以调动各地的积极性。从本质上说，改革正是对计划体制特别是指令性计划的挑战，必然引起新旧体制的摩擦和冲突，并由此引发某种经济秩序的混乱。
调整遇到诸多阻力
１９７９年４月中央工作会议以后，调整方针开始实行。４月１３日，中共中央、国务院发出批转国家建委党组《关于改进当前基本建设工作的若干意见》的通知强调，当前一项迫切的任务，就是要对那些不急需和不具备条件的项目，实行停、缓、并、转、缩。凡是该停缓的项目都必须坚决停缓下来。任何单位和个人都不准搞计划外工程。对于乱上项目的要追究责任，情节严重的，要绳之以党纪国法。５月１１日，中共中央批转了李先念讲话，在批转通知中指出，贯彻“调整、改革、整顿、提高”八字方针“这是摆在我们面前的一个决定性战役，是全党全国的中心任务”。５月１４日，国务院下达经过调整的１９７９年国民经济计划：确定１９７９年农业增长４％，工业增长８％，其中轻工业增长８．３％，重工业增长６％；财政收入，比去年增加１２０亿元；国家预算内直接基建投资３６亿元，加上利用外汇贷款４００亿元，保持上年水平。６月１８日，华国锋在全国人大五届二次会议上宣布：从本年起，集中３年的时间，认真搞好国民经济的“调整、改革、整顿、提高”，把国民经济逐步纳入持久的按比例的高速度发展的轨道。从５月开始，各省、市、自治区党委先后召开会议，落实以调整为中心的八字方针。
落实调整措施在一些方面，如进口粮食，提高农副产品收购价格，解决城市欠账，加快轻纺工业等消费品的生产等方面进行得比较顺利。轻纺工业部门和企业更是“兴高采烈”，称多发展些轻纺工业“是一件利国利民皆大欢喜的大好事”。然而，其他部门就大为不同了，调整遇到了相当大的困难和阻力。陈云预感到统一思想是件相当困难的事。他在５月１８日的一次谈话中说：“对经济工作的争论，还需要几年时间才能取得一致意见。”
许多部门和地方对基建项目的下马都持消极态度，甚至进行抵制。最为困难的是清理、压缩引进项目和国内在建项目。压缩基本建设并没有什么进展。
６月２５日，中央办公厅研究室《参考资料》刊登了一份材料，根据国家建委在东北三省座谈的情况以及一些省建委反映的情况，指出“基本建设战线的调整有可能走过场”。李先念将这份材料批给余秋里、康世恩、韩光，指出：“基本建设战线要坚决调整，决不能让步。否则，真有落空的危险。”
７月２６日，《人民日报》发表文章《下半年要努力抓好经济工作》，措词严厉地批评说：“当前一个值得注意的问题，是有些同志对调整的必要性和重要性认识不足，特别是有些领导干部想不通。有的同志认为，过去两年工业发展不是很快吗？继续大干快上好了，何必调整呢？有的同志认为，调整就是‘刮下马风’，他要接受历史教训坚决顶住。有的同志认为他这个企业是多年辛辛苦苦搞起来的，关别人的可以，停自己的不行。”然而，到下半年，进展仍然不大。
８月２４日，《人民日报》社论措词强硬地说：“凡是确定停缓的项目，必须坚决停缓下来，决不能‘明减暗不减’、‘明停暗不停’。对有意搞鬼欺骗国家的，应当揭发、批评、教育，个别情节严重的，应当给予适当的处分。”到了１１月，这种状况仍然没有什么改变。
调整的阻力主要来自两方面：一方面来自于认识上的分歧。有人口头上拥护调整，内心并不认为有调整的必要。觉得前两年经济形势不错，对于提出调整感到突然。有的认为，目前兴建的一千几百个大中型项目，大多是关系国计民生的工程，不能说“多”，基建战线不能算“长”。有的认为，我国工农业生产水平低，只有多建一些具有先进技术装备的企业，才能把生产迅速搞上去。有的认为，有些项目的建设，本来就是为了发展短线产品的，怎么能说拉长了基建战线呢？另一方面是根源于部门利益和地方利益的矛盾。在传统体制下，一个部门和地区的发展资源，很大程度上取决于与中央讨价还价的能力。在放权让利改革后，使原本存在的部门利益和地区利益格局更加突出了，地方上也有了比过去更多的资金能力搞预算外投资。十一届三中全会后，经济发展成为各级领导人追求的主要目标，各地各部门都有急切需要解决的问题，如安排就业，解决住房困难等，都有加快发展的强烈愿望。调整实质上触及到部门利益和地方利益。各地从本地区利益出发，都希望别人调整，而不愿把本地的速度调下来。有的举出种种理由，向国家要投资，争项目，出现了“短线帽子争着戴”的奇怪现象。个别的甚至要“坚决顶住”，按兵不动，各行其是。
中央连续召开会议推动调整
问题不仅在于执行中遇到了困难和阻力，还在于决策层一直存在严重的指导思想上的分歧。在领导层，希望有一个高速度的人还不少。１９７９年７月１７日，胡耀邦在第五次驻外使节会议上讲话，提出国民经济要大打翻身仗，工业五年翻一番。他说，三五年我们的国民经济能不能搞出名堂来，打一个比较大的翻身仗？对这个问题有不同的看法。他说，明年、后年工业增长百分之十五六是可能的。如果今后三五年以百分之十二到十五的速度前进，五年后总产值就将近翻了一番。
胡耀邦的看法有一定代表性。薛暮桥回忆说：“我看到，当时贯彻这一决定相当困难……还有许多干部急于求成的情绪十分强烈。不少地区、部门迟迟不下决心采取得力措施压缩基本建设规模。即使在国家计委这样的宏观经济战略决策部门，也有同志未能摆脱对高速度、高指标、高积累的追求和‘以钢为纲’的计划方法，对于过去制定的十年规划恋恋不舍。在这种情况下，调整工作的进展十分缓慢。”
为了继续统一思想，９月２日，陈云致信姚依林，请他将财政部整理的《关于１９５０年至１９７９年国家财政收支总额及基建拨款的资料》印发财经委员会成员并中央政治局委员，指出：这对认识基本建设规模应该多大有参考价值。９月３０日，国务院办公厅又将财政部整理的《关于国民经济和国家财政四次紧张和波动的资料》、《关于能否压缩流动资金搞挖潜、革新、改造的资料》印发各省、市、自治区党委书记和国务院各副总理、财经委员会成员并报中央政治局委员。材料之一历述了１９５３年冒进倾向、１９５６年冒进、１９５８年“大跃进”和“文革”十年间国民经济严重比例失调的情况，指出除政治原因外，问题主要出在基建规模超过了财力、物力的可能，大上大下，情况一好就折腾。
９月２日至２５日，国务院财经委员会连续召开会议，讨论１９８０年、１９８１年计划。９月１８日，陈云在财经委员会重申经济调整是必要的，并不是多此一举。他讲了１１条意见。重点说明两个观点：一是为什么不能靠赤字搞建设。陈云说，我们的基建投资，必须是没有赤字的。不要用自由外汇兑换成人民币来弥补基建投资的赤字，也决不能靠发票子来弥补基建投资赤字。因为这将无以为继。他主张１９８０年就必须去掉基建投资中的赤字。二是说明利用外资的可能限度。陈云认为，外债基本有两种：第一种是买方贷款，第二种是自由外汇贷款。买方贷款每年能使用多少，不决定于主观愿望，而决定于国内为它配套所需的投资数量。借到的自由外汇只能用于小项目，或迅速见效的项目，有些还要用来购买武器。用于偿还大项目借款本息的可靠外汇来源，只能来自增加出口的收汇。因此，像宝钢、平果铝矿、三峡水电站等那样大的工程，每个五年计划大体只能建成一个。中国的现代化除了要上若干个大项目以外，着重点应该放在国内现有企业的挖潜、革新、改造上。要先生产，后基建；先挖潜、革新、改造，后新建。我们应该探索在这种条件下的发展速度。姚依林和李人俊、房维中、金熙英三位计委副主任发言或插话，都表示拥护陈云的讲话精神。
９月初，国家计委向财经委员会提出的方案中，基建投资总额仍然坚持保留一批重大项目特别是引进项目，建议１９８０年国家预算内基建投资安排２５０亿元。经过几天讨论，议定１９８０年基建投资先定２００亿元，工业增长速度先定６％。财经会议后，根据陈云的讲话精神，财经委员会组织有关部门，分成若干组，重新拟定１９８０年、１９８１年两年计划。
９月２５日至２８日，中共十一届四中全会召开，继续讨论经济计划。会后，又将各省、市、自治区党委第一书记留下来开座谈会。座谈会从１０月４日到１０日开了一周，确定１９８０年计划的盘子。会上印发了陈云９月１８日的讲话。１０月３日和４日，陈云在省、市、自治区党委第一书记座谈会上两次发言，坦言“经济工作中存在很大意见分歧”，做财经工作的有分歧，中央内部有分歧，中央与地方也有分歧。陈云再次重申了他的两个主要担心：一是利用外资搞建设没经验，二是利用赤字搞建设很危险。他说，靠借外债搞建设是个新问题，应该承认我们没有经验，要逐项研究，积累经验。针对会上有人提出财政赤字和通货膨胀并不可怕的意见，陈云说，在生产上搞点赤字这不可怕，但基本建设周期长，在基建上搞赤字我是怕的。通货膨胀数量不大也不可怕，但数量很大我害怕。他警告说，在通货膨胀问题上，我们有过痛苦的教训。
在这几次会议上，争论十分激烈。“各部门只谈结构问题而谈投资不够，没有一个部门谈自己投资使用得不好”，“大部分发言都是和陈云同志的主张相反”。陈云批评了“洋跃进”，比“三月会议”提得更尖锐了。“三月会议”只是点了冶金部，这次直接点名批评了国家计委，批评了余秋里。但并没有使余秋里、康世恩等人信服。康世恩在一次会议上阐述自己的观点说：“西欧、日本和北美的资本家，看到我们出现了安定团结的局面，都抢着和我们做买卖。许多外国公司都来谈，这样的大好形势，是建国以来所没有的。这就给我们提出一个问题，要善于充分利用这个形势，吸收外国的技术和资金来大大加快我们的建设速度，迎头赶上世界先进水平。”
１０月４日，邓小平在省、市、自治区党委第一书记座谈会上讲话，第一次比较系统地提出他对经济工作的基本思想。对于地方同志在会上对中央部门提出的意见甚至很尖锐的意见，邓小平表示理解。邓小平说，看法不一致“这是很自然的”。他主张把矛盾充分地摆出来，采取辩论的方法，面对面，不要背靠背，好好辩论辩论，然后由中央特别是财经委员会梳辫子，找出比较好的办法。他说：“万验灵药我们找不到，还要看以后的实践。还是实践是检验真理的标准。”
解读邓小平与陈云的讲话，两人的认识也不是在所有问题上完全一致。第一，邓小平赞成调整，支持陈云的意见，但同时说，“我赞成劲可鼓不可泄”。相对于近期调整，邓小平的思考更多地放在长期发展问题上。邓小平赞成“八字方针，核心是调整”。但他又强调，调整的目的，是“为了创造条件，使得在调整过程中，特别是调整以后，能够有一个比较好的又比较快的发展速度”。邓小平赞成清理在建项目，压缩基建战线。但他认为，为争取１９８３年开始有相应的速度，现在的调整还要包括一些准备工作。现在不着手，到时候就形不成新的生产能力。第二，关于增长速度。当时争论的焦点是：１９８０年和１９８１年工农业总产值增长是定在８％，还是定在６％。邓小平说，增长６％也可以，但必须是没有水分的扎扎实实的６％。同时他认为，到１９８２年，特别是从１９８３年开始应该有一个较快的速度。他说：“如果到１９８２年、１９８３年速度不能够更快一点，我看交不了账。”第三，关于利用外资。邓小平赞成陈云的分析：外资有两种，一种是自由外汇，一种是设备贷款。但他说：“不管是哪一种，我们都要利用，因为这个机会太难得了，这个条件不用太可惜了。”他认为，现在中国利用外资的条件比战后的欧洲、日本更好些。问题是怎样善于利用，较快见效，解决好偿还能力问题。对于中国潜在的偿还能力，邓小平抱有信心。他说，外国人为什么要来，他们判断，中国确实有偿还能力。我们有稀有金属，有各种矿藏，有油水。如果没有偿还能力，他们不会干的。利用外资是一个很大的政策，我认为应该坚持。不懂，可以干一两件事再说。引进一个项目，可以带动一些行业的发展。他赞成陈云提出的引进项目要一个一个进行具体研究，特别吃亏的我们不干。如果说邓小平与陈云在认识上存在某种差异，就在于如何看待利用外部条件的可能性。邓小平说：“我认为，现在研究财经问题，有一个立足点要放在充分利用、善于利用外资上。”
１０月９日，胡耀邦在座谈会上讲话，意见明显不同。他说：去冬今春我们讲国民经济比例如何失调，假使今冬明春只讲调整这个口号，会发生副作用，会把气泄下来。三年调整这个概念并不准确。去冬今春刮了一股失调风，担心今冬明春再来一股风。计委报告只讲调整，不讲发展，我不同意。我主张搞一个加快工业发展的决定。他说，我们的速度，我是不服的，不能说服全党，为什么只能搞百分之六，今后是否不要速度这个指标。农业没有用，工业是否起作用？速度上不去，受平衡的限制，一平衡就这也上不去，那也上不去。不能把平衡看作是至高无上的东西。胡这时是中宣部部长，他的意见不起决定作用。
１０月１０日，李先念将座谈会的情况向中央政治局常委汇报，随后向参加会议的省、市、区第一书记通报了常委的意见：“总的就照小平、陈云同志和我讲的精神去办。”李说，明后两年的经济工作，调整是关键。基本建设投资按２００亿元左右定下来。大中型项目坚决再减掉几百个，但不能推平头；２２个引进项目该减则减，不要犹豫。工业生产的增长速度按百分之六定下来，争取达到百分之七到八。
省、市、区第一书记座谈会后，国务院财经委员会重新拟定了１９８０年、１９８１年两年计划。１１月１７日，向中央政治局汇报。财经委员会提出，关于１９８０年基本建设投资的盘子，感到国家预算内投资按２００亿元安排实在有困难，拟定为２３４亿元，增加３４亿元。加上利用外资和预算外投资，总规模为４５０亿元。增加的３０多亿元，寄望多收一点，实在多收不了，拟发二三十亿元公债。
在汇报后，李先念坦言：“经济工作很复杂，前前后后我都参与了。大杠杠可以说清楚，具体我也说不清楚。”他说，改善人民生活已经用了很大力量，再要改善就会没有速度。他要求“在宣传上、理论界，要注意这个敏感问题”。彭真赞成李的意见。他说，在我们掌握政权的情况下，改善生活不要号召。四九年进城的时候，我请示毛主席，进城注意什么。主席讲不要宣传改善生活，你改善就是了。邓小平肯定财经委员会的计划以及２３４亿元的盘子，赞成明后年搞两年公债。华国锋也同意按这个计划开全国计划会议。他提出一个建议，财政体制应在计划会议上早定下来，给大家吃一颗定心丸。他说，开计划会议，听说各省第一书记不大想来了。他提出还是把第一书记请来。
１１月２０日到１２月２１日，召开了为期一个月的全国计划会议，讨论并制定１９８０年的国民经济计划，并讨论确定财政体制改革。余秋里、王震、谷牧、康世恩和几个综合部门的领导人都讲了话。１２月２０日，李先念作总结讲话。讲话特别强调：“同志之间、部门之间、上下左右之间，要提倡互相谅解、互相支持。”他说：由于所处岗位不同，观察问题的角度不同，对情况的了解不一样，产生一些不同看法是难免的、正常的，在适当范围内展开必要的讨论是有益的。但必须平心静气，实事求是，摆事实，讲道理，注意倾听和分析对方的论点，取长补短，以便统一认识。一时做不到，宁可暂时停一下。讲话特别提到，报刊发表文章要慎重，党内正在讨论的问题不要捅到群众中去，捅到社会上去，以免引起不必要的波动和混乱。从这段话中，可以体会到李先念希望弥合分歧，维持团结的用心。全国计划会议最终落实了省、市、区第一书记座谈会上定下来的盘子。
在国家计委内部，也是争论持续不断。１１月，薛暮桥在辽宁省委干部大会上作长篇报告，批评１９７７年、１９７８年存在“左”的错误，１９７７年制定的十年规划凭空提出６０００万吨钢的高指标。主张“痛下决心”进行调整，坚决把６０００万吨钢的指标降下来，大大压缩基建规模，积累率最好保持在２５％或略高一点，最多不超过３０％。薛暮桥的报告内容传到国家计委，引起很大反响，有人很不赞成。他们提出的反对理由是：优先发展重工业是客观规律，重工业的比例总是越来越大，农业越来越小；积累是扩大再生产的源泉，提高积累才能提高生产增长速度。有人计算，１９７９年的积累率降为３３％以下，工业生产增长速度已从１４％降到了８％，１９８０年决不能把积累率压到３０％以下，再要压缩投资，连简单再生产也难以维持，今后几年生产增长速度会持续下降，到１９８５年可能降到零。他们得到的结论是，积累率降到２５％，生产不可能有发展。随着人口的增加，人民生活水平会下降。
薛暮桥回忆说：“由于存在意见分歧，在国家计委内部发生多次争议。”
２２个引进项目上马还是下马
这次调整之所以遇到困难，也有一些过去没有的新情况。２０世纪７０年代末，中国的确遇到了前所未有的利用外资、引进先进技术的国际条件。同时，２０世纪６０年代调整时下马的大都是些小的“土”的企业，而这次要停缓建的许多是大的“洋”的企业。特别是２２个重大引进项目，成为经济调整的重点和难题。一方面，引进项目的总规模大大超出了国力所能承担的程度。１９７８年，国家计划规划引进所需外汇１８０亿美元，国内投资１３００亿元人民币。这与上年全国财政收入仅８７４亿元人民币，整个出口外汇收入仅７６亿美元的家底相比，差距太大。更何况，由于仓促决策和签约带来了不少问题，其中一些项目的调整势在必行。另一方面，这２２个项目的许多设备都运到了国内，运到了工地，有的已经开工建设，下马损失太大了。外商也很关心，停缓建不仅要赔偿毁约损失，而且会造成国际影响。汪道涵当时以八句话概括最初的引进状况：“万马奔腾，不测深浅；不尽知己，不尽知彼；仓促协议，骑马难下；头寸一紧，舆论哗然。”各部和各省市顶着不办，“骑马难下”也是一个原因。
上海宝山钢铁厂上马还是下马，就是一个两难选择。宝钢是２２个引进项目中最大的一个，是中国２０世纪７０年代末第三次大规模引进的标志性工程。一、二期工程计划投资３０１．７亿元人民币，其中包括４７．８亿美元外汇资金。宝钢的引进，是冶金部和上海市委共同促成的。１９７７年９月，冶金部副部长叶志强率团考察日本钢铁工业的情况，为中日之间钢铁工业发展不断扩大的差距而焦虑，并对日本通过引进吸收和消化外来技术发展自己的钢铁工业和其他重化工业的经验赞佩不已。回来后向中央写了报告。中央领导人看了代表团的报告和他们带回来的电影和幻灯片，认为日本的经验值得借鉴。这年１１月下旬，国家计委、冶金部、外贸部联合向国务院写了《关于引进技术和装备，加速发展钢铁工业的报告》，建议“抢建上海炼钢厂”。１１月２９日，李先念与来访的日本新日本钢铁公司董事长稻山嘉宽探讨了由他协助在中国沿海建造大型钢厂的设想。１９７８年初，国家计委、建委、经委、冶金部和上海市联合向中共中央和国务院呈报了《关于上海新建钢铁厂的厂址选择、建设规模和有关问题的请示报告》。３月１１日，国务院同意了这个报告，决定从日本引进成套设备，在上海宝山县新建钢铁厂。批准宝钢的建设规模是：年产钢、铁各６００万吨。每年所需的１０００万吨铁矿石，近期要从澳大利亚、巴西、印度等国家进口，经浙江北仑港驳运往宝山。据冶金部计算，宝钢建成投产后，每年可向国家提供４２０多万吨钢板和钢管，填补一批国内目前还不能生产的新品种的空白。每年还可以调出１２４万吨钢坯。１０月，邓小平访日时进一步落实了这一合作项目。１２月２２日，中国技术进口总公司和新日本钢铁公司在上海签订了订购宝钢成套设备的总协议书。翌日，宝钢举行动工典礼，谷牧专程参加了动工典礼。工程预定分两期，用７年时间建成。事实上，宝钢基建工程早已部分开始，年底全面展开。１９７８年，财政部为宝钢和有关的煤、电、运输等配套项目建设已经追加投资十几亿元。
然而，宝钢这么一个事关全局的特大项目，上马的确很仓促。在投资预算、厂址选择、水电供应、地质状况、环境评价、矿石运输、产品成本等方面，事先没有进行可行性研究。宝钢的上马，一开始就有很大争议。在中央确定调整方针以后，批评的舆论更多。但宝钢工程已经开工，且工程进度好。经过反复权衡，中央下决心，把宝钢搞到底。为了补救仓促上马的不足，陈云对如何建设宝钢，主要是设备进口和建设工期两个问题进行了反复考虑。１９７９年５月３１日至６月６日，陈云亲赴上海考察，除同上海市革命委员会副主任严佑民、韩哲一、陈锦华谈话，还召集有上海冶金局和上海钢铁一厂、三厂、五厂负责人参加的座谈会，听取意见。对于是引进成套设备，还是主要立足于国内只进口关键设备的问题，陈云自己也是考虑再三：第一次，５月初在看了三委、三部和银行的报告后，认为应该基本立足国内，买技术，买专利，只进口关键设备。第二次，５月３１日到上海后，听了上海宝钢工程负责人的意见后，陈云担心单靠现有技术，一时上不去，产生一个新想法：设备全部进口，同时也买制造技术，买专利。第三次，６月６日离开上海时，陈云又改变了想法，认为还是按照三委、三部和银行的意见办。对宝钢建设时间的考虑也有过反复。原来曾怀疑７年建成是否能做得到，可否推迟３年，后来看了冶金部的报告，感到他们的意见有道理，一期和二期建设之间不能停顿。
６月１６日，陈云在京主持召开财经委员会全体会议并讲话。对宝钢建设问题，他提出八点意见：一、干到底，这是先念同志也讲过的，举棋不定不好；二、应该列的项目不要漏列，预先预料到比事后追加好；三、买设备，同时也买技术，买专利；四、要提前练兵；五、由建委抓总，负责人第一是谷牧，第二是韩光（建委副主任），还有叶志强（冶金部副部长）、陈锦华（上海市革委会副主任）；六、对宝钢要有严格的要求，宝钢是四化建设中第一个大项目，一定要做出榜样来……
６月１６日至２９日，财经委员会连续召开四次全体会议，讨论上海宝钢建设问题。会议一致同意陈云的意见。会后，形成了国务院财经委员会关于宝钢建设问题向中央的报告。９月，经陈云、李先念批准上报中央，中央政治局常委圈阅同意。根据陈云的意见，宝钢一期工程继续干下去，二期工程延期。二期对外已签的合同进行赔偿，已进口的设备妥善保管。
然而，围绕宝钢的争论并没有停止。１９７９年１１月出版的《经济研究参考资料》（第１８１期）发表经济地理专家的文章认为，宝钢不应建在这个地方。“从经济地理角度看，是违反社会主义生产力配置规律的，从当前中国实际经济情况看，也是不急需的，应当停建，计划转移。”这期刊物还刊登了日本经济专家对宝钢的反映，认为“决定兴建这么大的工程本身就不一定合适”，“按日本一般做法，宝山工程的地点选择是不可想象的”。１９８０年初，由于地质原因，宝钢基础打桩出现位移现象，批评的舆论再次激烈起来，影响了宝钢的建设。
其他引进项目也一直处于上下两难境地，对它们的处理大体分为四类。第一类，在调整中没受太大影响，继续执行合同。其中有１００套综合采煤机组、陕西咸阳彩色显像管项目、河南平顶山帘子布厂、贵州铝厂、昆明三聚磷酸钠工程、山东合成革厂、镇海炼油厂大化肥工程等。第二类，被迫推迟开工的工程有乌鲁木齐、银川、山西三个化肥工程。第三类，有９个只签订了部分合同的项目，推迟了其余引进设备的签约和基建进度，有的还调整了引进方案。其中，６个化工项目原计划分别于１９８１年或１９８２年建成，因为调整，除上海石油化工厂二期工程外，其他５项，即设在大庆、山东和南京（２套）共４套３０万吨乙烯及配套工程，仪征化纤厂５３万吨聚酯与配套合成纤维工程都列为停缓建项目；霍林河大型露天煤矿建设规模由原定每年２０００万吨大大缩小为每年７００万吨，并取消成套设备引进方案，改为国内制造供应；开滦煤矿三座洗煤厂引进成套设备，其中两套推迟引进与建设；江西德兴铜基地也缩小了规模，并推迟引进和建设。第四类，因建设条件不具备撤销１项，即兰州合成革厂。
这２２个大型引进项目的调整损失重大。一批重大工程的进口设备如宝钢二期成套设备，大庆、齐鲁乙烯设备，仪征大化纤设备等已经运到了工地。为了封存保管，有的专门修建了大仓库和铁路专用线。由于中止合同，不得不支付外商索赔。后来重新启动建设时，不少零部件锈蚀或者丢失，需要重新购买，造成了不小损失。许多人对２２项引进项目下马感到太可惜。康世恩在一次会上发言说：“……这批重大项目为国家急需的基础工业设施，它的建成，将大大增强我国的经济实力，不论社会效益、经济效益都是好的。对提高我国工业技术水平，填补我国工业重要产品的空白，会起到十分重要的作用。”据财政部副部长吴波在一次党内会议上说，华国锋接受调整方针本来就勉强。四中全会有些人对调整提出反对的意见，华国锋想往后退。经过大家力争，才在最后加上一句“调整是关键”的话，但实际上并未做通。华国锋曾经讲过，提调整有些泄气，２２个项目不上不死心。在１９７９年９月国家计委的调整计划中，曾提出一个设想：把１２个国外进口的成套设备项目的国内配套投资４０亿元用外汇贷款解决，同国内财政脱钩。但是，陈云认为，在目前自由外汇不够的条件下，这样的事不可能办到。事后看，以国外贷款来解决国内配套资金不足的路子并不是完全走不通，主要是当时还缺乏利用外资的灵活手段。仪征化纤通过中国国际信托投资公司发行了１００亿日元的海外债券，解决了国内配套资金不足的困难，１９８１年得以提前上马。２２个引进项目的工程建设多数延迟了三四年，到１９８３年以后陆续启动。
“活”与“乱”：调整的最初效应及面临的困难
调整和改革措施的实施，产生了它的最初效应。最为明显的变化有三点：一是通过调整积累与消费的比例，增加了城乡居民的收入，长期积累起来的生活欠账方面的尖锐矛盾得到缓解。二是由于市场机制的初步引入，“经济搞活了”，短缺现象得到一定改善，市场出现多年少有的繁荣。三是经济保持了持续较快增长，１９７９年工农业总产值增长８．５％，国民收入增长７％；１９８０年工农业总产值增长７．５％，国民收入增长６．１％。
对于农民来说，１９７９年、１９８０年两年是建国以来增加收益最多的年份。农民出售农副产品增加收入２５８亿元，国家减免农业税收和社队企业税收，农民约得益４５亿元。两项相加，农民约得益３００亿元。
为解决城市居民生活欠账，中央和地方政府以及企业单位在三个方面下了大力气：一是提高部分职工工资，普遍实行奖励制度，增加了职工的货币收入。二是扩大了就业。三是加大住宅投资力度，解决职工住房困难的问题。随着上述调整，两年国民收入中积累基金增加了近１００亿元，而消费基金增加了５８０亿元。积累率开始下降，从１９７８年的３６．５％下降到１９７９年的３４．６％，１９８０年的３２．４％。
对人民生活影响最为直接的是市场的变化。由于经济调整的一个重要方针，是采取特殊措施来加快轻纺工业的发展，因此，在国营商店，日用工业品花色品种更加丰富。１９８０年上半年，北京市西单百货商场经营的品种已达２．９万种，比上年６月底增加７２５５种。过去长期供应紧张的商品，如肥皂、洗衣粉、被面、保温瓶、电灯泡、家具、元钉、铁丝等，供应都趋向缓和。穿的和用的商品销售量急剧上升，如电视机、半导体收音机、手表、缝纫机、自行车、呢绒、绸缎、电风扇、洗衣机等销售量有很大增长。其中电视机销售量比上年同期增长１．８倍。长期以来供不应求的肉、禽、蛋，已经敞开供应。猪肉、羊肉、牛肉、家禽、鲜蛋、水产品六种副食品销售额比上年同期增加４０％。除了水产品、蔬菜供应仍偏紧外，其他副食品供应都比较充裕。
市场活跃有多方面的原因：农副产品收购金额增长１５％。工业品收购金额增长１８．８％。流通领域实行多条渠道，多家经营。工业部门普遍举行展销会和工厂自销，农村社队实行部分产品自产自销，各地货栈扩大议购议销，都给市场提供了更加丰富的商品，买卖也做得更加灵活了。城乡都增添了许多集体经营的饭店或个体经营的饮食摊点，方便了群众。
市场的最大变化还不在国营商店，而在城乡集贸市场。有报道说，关闭１０年之久的山东沂水县“物资交流大会”重新开放，盛况空前。“第一天赶会的人就达６万多人，比‘文化大革命’前多一倍多。６天中销售的产品有上万种。”在四川，“从万县到重庆，到成都，到什邡和广汉，市场都很活跃，物资都很丰富，价格便宜合理”。
与此同时，城市的农贸市场也日趋活跃，成交品种不断增加。农贸市场还带动了集体商店和个体商贩摆摊设点，从事饮食业、服务业、修理业。
这样看来，确实是建国以来少有的好形势。然而，从另一方面看，１９８０年的经济又出现了严重的困难和某种混乱局面。最明显的标志是１９７９年、１９８０年连续出现巨额财政赤字，１９７９年赤字１７０多亿元。１９８０年，国家预算赤字８０亿元，实际执行的结果是财政赤字达１２１亿元，超过预算４１亿元。财政赤字增加，只有增加向银行的透支，货币发行过多，造成物价大幅上涨。银行原计划增发３０亿元票子，实际增发７６亿元，多发４６亿元。到１９８０年下半年，物价稳不住了。全年商品价格上涨６％，其中城市上涨８．１％，农村上涨４．４％。副食品上涨更高达１３．８％。群众议论纷纷，中央压力很大。
出现这种困难既有历史遗留因素，也有新的因素。新因素包括１９７９年开始的以还生活欠账为内容的经济调整，步子迈得较大，自然造成了财政收入增幅减少，支出大幅增加。根据财政部部长王丙乾的报告，１９７９年存在五个方面的减收增支因素：一是较大幅度地提高了农副产品的收购价格，减免了一部分农村税收；二是安排劳动就业，增加部分职工的工资和实行奖励制度；三是扩大了地方和企业的财权，增加了他们的机动财力；四是增加了国防战备费支出；五是对恢复名誉的干部和职工补发工资等。１９８０年，各种价格补贴增加，其中基本消费品补贴如粮、棉、油、肉、蛋、蔬菜、民用煤等约１２０亿元；农产品超购加价补贴５０多亿元；农业生产资料和支农工业品优待价补贴约３０亿元，当年价格补贴共达２００多亿元。加上房租补贴、交通补贴和其他补贴，数字还要大得多。这些价格补贴都要冲减财政收入，影响财政收入的增长。
出现巨额赤字的另一个原因，是基建规模一直难以压下来。１９７９年下半年，停建缓建了一批基建项目，压缩未完工程投资２００多亿元。１９８０年３月下旬至４月上旬，国务院召开全国基建工作会议，敦促各地加大压缩基建力度。包括对２２个重点引进项目也要求“认真审查”。然而，总体看基建战线过长、项目过多、总规模过大的问题并没有解决。主要是预算外投资迅速膨胀。根据中国建设银行的统计资料，到７月份，有１７个省、市自筹基建资金大幅度地突破了国家规定的全年控制指标。其中有７个省、市超过３１％到一倍多。国家计划压缩地方自筹基建投资４７．８％。但是，１至４月全国地方自筹基建投资不但没有减少，反而增加了７０％。
本来在国家计划考虑基建规模时，就只着眼于国家预算内的投资，不把其他渠道的投资打入总盘子。因此，实际建设规模总要比计划大得多。１９７９年后，恰恰是预算外资金增长最快，基建资金渠道增多。１９７９年，用于固定资产的投资号称有“六大战场”：国家预算直接安排的基建拨款，国家预算其他科目安排的投资性拨款（如“五小补助”、商业简易建筑、各种措施费等等），地方机动财力安排的自筹建设，企业折旧基金和更新改造资金安排的工程，利用外资搞的基建，银行发放的投资性贷款等。１９８０年又增加了投资公司和联合办厂，还有社队办企业。投资渠道的多样化已经“达到难以控制的程度”。据统计，１９８０年新上马的大中型项目的计划总投资比停缓项目高出四分之三，正在建设的大中型项目还有八九百个，共需投资１０００多亿元，而国家能承担的投资额还不足一半，基本建设所需的物资缺口很大。
“投资饥渴症”是计划经济体制的基本特征之一。１９８０年以后，投资扩张增加了新的动力。财政“分灶吃饭”，不仅增加了地方的财力，也强化了地方的利益驱动。“各级政府都想增加财政收入，办法是多办工厂。”上面缩短战线，下面扩大。１９８０年，想生产电冰箱、电风扇、电视机、洗衣机、录音机等等的市县就有“几百上千”。预算内投资减少了，预算外投资却大幅度增加，基本建设总规模不但没有压缩反而增大了。“形成计划内与计划外项目、中央与地方项目、重点与一般项目你挤我，我挤你，都争着要上，谁也上不去”的局面。
争着上项目的直接后果是重复建设。例如，一机部系统拥有的锻造水压机生产能力只发挥了３０％，武汉、南京、常州、嘉兴、衡阳、鞍山等地却还在陆续新建这种厂子。有些省市的针织业、棉织业的加工能力已经超过了棉纱的可供量，还在遍地开花，建设小针织厂、小织布厂。酒类、卷烟、肥皂、家用电器、丝绸、塑料、皮革皮毛、乳品罐头、印刷等行业，重复建设的现象也是大量的。
为了增加地方财政收入，出现了地方“割据”的苗头和交相争利的现象。棉花产地要办棉纺厂，羊毛产地要办羊毛加工厂，烟叶产地要自己办烟厂。结果，像上海、天津等轻纺工业比较集中的城市所需原料无法满足。以卷烟业为例，全国计划内卷烟厂８３家，由于原料不足，已经吃不饱。而近年烟叶产区大办小烟厂，河南、山东、云南、贵州等四大烤烟产区１９８０年烟叶调出量比１９７８年锐减三分之二，使得像上海卷烟厂这样的大卷烟厂原料供应不足，中华、牡丹、凤凰、前门等名牌卷烟市场供应紧张。上海调入棉花１９７５年为２７４万担，１９７９年减为９７．５万担，减少６０％。羊毛、牛皮、松香、桐油、羽毛、苇席、造纸原料等都大为减少。１９８０年６月１０日，《人民日报》发表文章说：“少数地区已经开始出现‘割据’的苗头，不但上下争利，而且阻碍经济的横向的联系。”财政“划分收支，分级包干”，对于改变全国吃大锅饭的局面，调动地方积极性有好处，但是，在企业没有从地方行政机构解脱出来之前，实行地方利益与企业利润挂钩的两级财政，必然进一步加剧地方对企业的行政干预，与体制改革的要求背道而驰，并为以后的改革，如调整价格、税收、疏通流通渠道、减少流通环节、组织专业化协作增添了新的障碍。
显然，经济调整与放权让利的局部改革之间存在着一定的紧张关系。调整需要适当的集权，强调的是全国一盘棋，强调的是执行计划的严肃性；放权让利改革则要适当分权，以调动各地的积极性。从本质上说，改革正是对计划体制特别是指令性计划的挑战，必然引起新旧体制的摩擦和冲突，并由此引发某种经济秩序的混乱。