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关键词：学费政策；国家助学贷款政策；相关性
摘要：我国学费和国家助学贷款政策存在着密切的相关性，学费越高，国家助学贷款发放的比例就越大。因此，基于成本分担理论的学费和国家助学贷款政策的价值取向应以“公平优先、兼顾效率”为原则。并在此原则指导下，形成我国以支付能力为判定依据的学费和国家助学贷款政策。而在学费和国家助学贷款政策设计与安排过程中，政府的作用是至关重要的。
中图分类号： G640 文献标志码：A 文章编号：1009-4474(2007)02-0026-05
随着我国高等教育跨越式的发展，高等教育规模迅速扩大，同时也带来了贫困生绝对数的增加，而如何帮助贫困学生接受高等教育的最有效的资助方式就是国家助学贷款。从理论上来说，学费越高，国家助学贷款发放的额度越大，政府与高等学校分担的风险补偿金也就越多，这表明学费与国家助学贷款政策存在着密切的相关性。
一、我国学费和学生资助政策评述
建国后到1993年，我国对公立高等学校基本上实行的是免费制度，大学生不仅可以免交学费，而且还可以获得数额不等的助学金。1989年实行了高校自费生制度并向自费生收取200元左右的学费，这种收费只是象征性的收费，并没有改变高等教育免费制度的本质。1993年，中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)，其指出：“高等教育是非义务教育，学生上大学原则上均应缴费。……改革学生上大学由国家包下来的做法，逐步实行收费制度”。从1994年开始，高等学校开始逐步实施高等教育收费制度，学生接受高等教育需要交纳一定数量的学杂费。为了避免因学费问题影响学生接受高等教育的机会，体现社会公平，同时实施了奖学金和贷学金制度，对优秀和贫困学生给予奖励和资助。因此，《纲要》是中国高等教育收费制度形成的政策标志。1995年《教育法》的颁布则是教育成本分担理论在我国法制化的表现。
1997年实施了高等学校收费并轨政策，取消了部分学生免费和部分学生收费的“双轨”制度，代之以全面收费制度。1997～1999年，尽管存在着地区和学科的差异，高等学校的学费标准大体在每年3000元左右。1999年全国普通高等学校学生年均学费2769元，比1998年增长40.3％，约占1999年高校生均经费23.4％，约占全国公立普通高等教育经费的13％左右。高等教育全面收费是中国高等教育制度变迁的一次重要举措，是高等教育成本分担理论在中国的践行，也符合国际高等教育发展的潮流。但与此同时，全面收费政策也导致了中国高等教育贫困生群体的形成。为了解决贫困生上大学的问题，1999年中国第一次实施了国家助学贷款政策。因此，国家助学贷款政策是和高等学校全面收费政策相伴产生的。
2000年的收费标准猛涨，普遍在1999年的基础上提高了15％左右，有些地区高达20％，这在社会上引起了强烈反响。教育部门发出的通知规定：“从2000年9月新学年起，对北京地区高校年度学费标准进行上调，最高上限上浮20％，一般专业一般高校为每年4200元，重点院校为5000元；理工科专业一般高校为4600元，重点院校为5500元；外语、医科类专业一般高校为5000元，重点院校为6000元”。全国高校生均学费从1995年800元左右上涨到了2004年的5000元左右，进入新校区的学生的学费则在6000元左右；住宿费从1995年的270元左右，上涨到了2004年的1000～1200元；再加上基本生活费开支等，平均每个大学生每年费用在万元以上，4年大学需要4万多元。2003年后，虽然受国家政策调控，学费在保持相对稳定的基础上仍有不同程度的上扬。学费的专业差异和地区差异进一步扩大，住宿费和其他杂费不断增加。除了公立高等学校学费不断上涨以外，民办高等教育的学费也在不断上涨。按照新机制和新模式运行的独立学院则完全按教育成本收费，专科在7500元左右，本科在10000元左右，尚不包括住宿费和其他杂费。全面收费制度的设计和安排对于缓解高等教育的财政压力，扩大高等教育规模，促进中国高等教育的大发展起到了非常重要的作用。在这段时期，高等教育收费政策(主要是学费政策)是基于“效率优先，兼顾公平”为价值取向的。
中国高等学校全面收费政策实施10年来，学费政策体现出如下几个特点：
(1)高等教育成本分担制度已被广泛理解和接受。人民群众已经认识到上大学要交学费，高等学校认识到不同的专业应有不同的收费标准。(2)高等学校学费上涨很快，使一些家庭贫困的学生承担不起学费而失学，引起了社会对教育公平的广泛关注。(3)高等学校学费政策是一个较刚性的政府学费政策，实行的是政府定价制度，学校的学费标准需要政府审批。(4)初步形成了公立高等学校和民办高等教育机构不同的学费标准。(5)学费政策导致了国家助学贷款政策的形成与实施。
高等教育实行成本分担制度，让学生缴纳一定的学费，有利于高等教育的发展，也有利于教育的公平。如果高等教育的经费全部由政府负担，等于所有纳税人支付高等教育成本，只有部分人受益，有失高等教育的公平。同时，高等教育不仅可以使社会受益，而且可以使受教育者获得预期经济与非经济收益，对高等教育的支出具有投资的性质，按照谁受益谁负担的原则，受教育者应负担一部分的高等教育成本。从一定意义上说，高等教育的成本支出可以看作是一种投资，一种对人力资本的投资，是人力资本的形成过程。因此，学生通过缴纳一定的学费来补偿高等教育成本是合理的。
学费政策和学生资助政策是不可分割的。实行高等教育学费政策以来，政府同时进行了学生资助政策的改革。目前，我国已经形成了以“奖、贷、助、补、减”为主的学生资助体系，对于推动高等教育改革，促进教育公平起到了积极作用。但是学生资助政策仍然没有从根本上解决贫困生问题，其资助效果不明显。主要原因如下：(1)对大学生的资助力度较小；(2)大学生政策资助的效果交叉重叠，资助目标定位不清。成亚平、王敬波的研究也表达了类似的观点。
另外，2002年政府设立的“国家奖学金”资助人数为45000人，占2004年全日制本专科学生的O.33％，并且“国家奖学金”是按照年度评选授予的，并不能充分保障贫困生4年的资助。其他类型的奖学金资助力度更弱，资助人数更少。
勤工助学是通过学生付出一定的劳动而获取报酬的一种资助政策。这个政策从理论和一些国家的实践情况来看是一项效果明显的资助政策，但在我国实施的效果并不理想，原因在于：(1)我国大学普遍实行的是学年制度，学生学习任务重，不可能有很多的时间用于工作；(2)社会和高等学校没有足够的工作岗位；(3)工作岗位报酬低，学生无法 通过勤工助学的形式来支付每年的学费、住宿费、生活费、书本费，交通费等各项费用。即使按照团中央和各部委最近颁发的文件要求勤工助学的报酬不低于每小时8元(实际很难达到这个标准)，一个学生每天工作2小时，所获得的报酬也只能解决生活问题，不能解决学费问题。勤工助学的资助方式可以解决学生的燃眉之急，但不能有效地为学生完成学业提供资助。
特困补助是国家和学校对于那些生活水平低于学校所在地居民平均最低水准线的学生提供的无须偿还的资助方式。特困补助对于缓解特困学生的生活压力有一定的帮助，是促进教育公平的一项重要的制度保证。但是特困补助仍然无法解决昂贵的学杂费问题。
学费减免是对于贫困学生和国家优抚家庭的子女实行的学费减免政策。但执行情况并不理想，原因在于政府对高校的财政拨款所占学校办学成本的比例越来越低，学费减免得越多，学校财政压力越大。学校缺乏对学费减免政策执行的积极性。
助学贷款政策在我国有三种情况：
(1)贷学金。1987年7月国家颁布的《普通高等学校本专科学生实行贷款制度的办法》规定，贷款额度每年不超过300元，贷款主体是学校，贷款本金由学校从主管部门获得的经费中按原助学金总额的80％～85％建立奖贷基金。贷学金对于目前的高等学校学费标准和消费水平来说是杯水车薪，并不能达到资助的目的。由于没有有效的制约机制，贷款拖欠率高，学校也没有积极性。
(2)国家助学贷款。1999年6月国务院转发了中国人民银行、教育部、财政部等部门《关于国家助学贷款的管理规定(试行)》，这是我国第一次颁布国家助学贷款政策文本，政策规定了由国家财政给予同期法定贷款利率50％的贴息，贷款主体是金融机构，贷款额度每年最高8000元，学生毕业后4年偿还完本息。2002年以后，贷款额度改为每年最高6000元。2004年国家对助学贷款政策进行了调整，延长了偿还期，从4年延长到6年，学生在校期间的贷款利息由政府财政补贴，毕业后利息全部由学生自付；政府和学校共同为贷款提供一定比例的风险补偿金。这个政策需要学校为学生贷款承担责任。学生贷款额越大，学校需要支付的风险补偿金也就越多。
(3)商业助学贷款也是大学生资助制度的一种形式。它与国家助学贷款的区别在于商业助学贷款没有贴息，需要资产担保。这对无法得到国家助学贷款的学生来说是一种必要的补充。但对于贫困生来说这项政策意义不大，因为贫困生的家庭往往没有能力提供资产担保。
从“奖、贷、助、补、减”的学生资助体系来看，能够真正为广大贫困生提供帮助的只能是国家助学贷款。国家助学贷款是用学生自己未来的收益来进行当前的人力资源投资，对贫困学生来说是最有效果的资助方法，也是国际比较通行的资助方式，这对于促进教育机会均等具有重要的作用。
二、学费和国家助学贷款政策存在的问题
高等教育不属于义务教育，学生培养成本应由公共财政和受教育者共同承担，这一点毋庸置疑。学费的合理比例，则取决于学费总额占学生培养成本的比例。这个比例是多少，并没有统一的规定。生均培养成本如何计算，也没有一个公认合理的计算公式。世界各国对此也没有成熟的经验可以借鉴。1994年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要的实施意见》提出，高等学校“缴费的标准由教育行政部门按生均培养成本的一定比例和社会及学生家长的承受能力因地、因校(或专业)确定”。这个规定是个原则意见，给后来的学费计量和评价带来了困难。而按生均成本收取学费的制度设计没有考虑学生的平均支付能力，体现的是政府主体意志，是导致贫困生绝对数增加的原因之一。
从会计学的角度来分析生均培养成本是比较简单的，大学生培养成本包括教学支出、组织管理支出、后勤支出、固定资产折旧等主要内容，对此进行核算难度并不大。但是，中国的高等学校从计划经济向市场经济转轨过程中，有许多遗留问题尚待解决，如离退休人员的生活补贴、医疗费补贴、为学校教职工服务的后勤系统的建设、大量全职后勤人员的工资和补贴等等都需要从学校总收入中支出，大学生的培养成本就难以核算了。此外，国家对于学校的固定资产的投入，如土地、设施、设备的投入，科研和社会服务的投入也都难以核算。因此，“生均培养成本”的核算是非常困难的。没有“生均培养成本”的核算，教育行政部门按生均培养成本的一定比例确定学费定价也就十分困难，政府定价更多的是一种主观的判断。
2004年的国家助学贷款政策应该说比1999年的老政策更有弹性，也更合理一些。政府承担了更多的责任，政府除了贴息外，还需要为金融机构支付一半的风险补偿金。风险补偿金按照贷款总额的一定百分比来招标确定，各省根据具体情况确定风险补偿金的比例，而教育部直属高校的风险补偿金由中央财政和高校共同承担；省属高校的风险补偿金由省财政和高校共同承担。风险补偿金的比例一般不超过贷款总额的20％，但风险补偿金的比例最后是由招标来确定的，可能低一些，也可能高一些。省级财政和高校应支付的风险补偿金会随着贷款总额的增加而增加。因此，省级财政和高校是否愿意，同时是否有能力支付风险补偿金成为这一政策能否成功执行的关键。新华社的一则报道反映了这一政策在执行中的困难，2005年8月29日，教育部副部长张保庆在国家助学贷款的新闻发布会上表示，国家助学贷款遭遇了一些困难，全国有8个省份没有动作，其中有两省一个子也没贷出去。他们分别是海南、天津、黑龙江、内蒙古、青海、宁夏、甘肃、新疆。2004～2005学年，全国公立普通高等学校在校生总数1350万人(这个数据与教育部全国教育事业发展统计公报2004年的统计数据有一点出入)，其中贫困家庭学生约263万人，占在校生总数的19％，经济特别困难家庭的学生约122万人，占在校生总数的9％。按照目前高校贫困生的数量和比例，国家助学贷款每年应该贷出160亿元左右。但从2000年到现在，总共才贷出了120多亿元。诚然，有些省、市不认真落实国家出台的政策是一个主要的原因。但从理论上来分析，在制定学费政策和国家助学贷款政策过程中，中央政府、地方政府、银行、高等学校、贷款大学生各自的权利和责任不明晰是主要问题。
现行的国家助学贷款政策规定了学校需要支付一半的风险补偿金，这使得学校可能会降低贷款总额以减少支付这笔本来不应由学校承担的费用。
学费的政府定价政策更多考虑的是高等教育的成本分担，体现的是效率优先的原则，而国家助学贷款政策则是从教育公平原则出发，学费和国家助学贷款政策分别体现出不同的价值取向，较少考虑两者的相关性，带来了社会对于学费政策的诟病以及国家助学贷款政策实施过程中的种种问题。
三、学费和国家助学贷款相关性的表现及政策建议 高等教育学费和国家助学贷款存在着密切的相关性。这些相关性主要表现在以下几个方面：
1．学费与国家助学贷款正相关。高等学校学费越高，贫困生比例就会越大，需要国家助学贷款的学生就越多，贷款的数额也就越大，中央财政、地方财政、学校所支付的贴息和风险保证金也就越多。地方院校越多，地方财政、学校所支付的贴息和风险补偿金也就越多。经济欠发达地区贫困生比例高，毕业生还款能力较弱，可能拖欠的比例较高，风险补偿金比例也会更高，地方财政、学校所支付的贴息和风险补偿金也就越多。而经济欠发达地区的财政收入本身就十分困难，这些地区的院校对于学费的依赖程度高，再加上经济欠发达地区的政府和院校对于贴息和风险补偿金的支付意愿不足，势必影响国家助学贷款政策的执行。因此，在维持目前学费标准的情况下，中央财政对于经济欠发达地区的财政和院校的转移支付是关键。
2．国际上，高等教育学费有三个含义：第一种含义既包括Tuition and Fees，又包括Costs of Student Living。第二种含义包括Tuition and Fees和Books，Supplies，and Educational Expense，但不包括Room，Board，and Living Expense。第三种含义仅包括Tuition and Fees。我国使用第三种含义较为合适。在我国国家助学贷款的范围还应包括生活费。这是因为对于贫困生而言，生活费也是他们难以支付的费用，尤其是在经济较发达的城市读书，生活费就是仅次于学费的第二大支出。因此，对于学费标准的确定应充分考虑到不同地区的经济支付能力，并按照学生支付能力来确定学生个体的贷款数额，应突破6000元的界限。
3．学费和国家助学贷款都有各自不同的目标取向。学费政策有两个目标取向：公平与效率。收取学费体现了公平，问题是过高的学费又会影响到公平。国家助学贷款也有不同的目标取向：经济目标和社会目标。国家助学贷款政策必须考虑它的目标导向。以社会目标为导向是为了促进高等教育机会均等，帮助更多的贫困家庭的学生上大学；以经济目标为导向是为了促进高等教育的成本补偿，为紧张的大学财政获取额外财源。以社会目标为导向倾向于以公平为目标，以经济目标为导向倾向于以效率为目标。公平是一个社会学的概念，而效率是一个经济学的概念。因此，政府在设计学费和国家助学贷款政策时应充分考虑两者的统一。当公平和效率两者存在矛盾的时候，学费和国家助学贷款政策应以“公平优先、兼顾效率”为原则。
4．在学费和国家助学贷款政策形成过程中，政府的投入是至关重要的。《纲要》提出国家财政性教育经费的支出在上世纪末占GDP的比例应该达到4％，但这个目标从未达到。我国国家统计局公布的2006年国内生产总值(GDP)为人民币20.9407万亿元，年增10.7％。提升一个百分点意味着增加2000多亿元的教育经费投入，若其中的1/4用于高等教育，即有500多亿。以目前每年全日制大专院校在校学生1333.5万人、每人每年按5000元学费计算，每年共收取学费约600亿左右。增加“一个百分点”的国家教育财政投入就可以降低当前学费标准的一大半。学费降低了，贫困大学生比例绝对数就会减少，政府和学校承担的国家助学贷款风险保证金也就会相应减少。
5．政府是社会公平的维护者，制定合理的政策来维护社会公平是政府的责任。通过政策调控合理的学费定价，和发放国家助学贷款政策是保证贫困大学生入学机会均等的主要办法。政府是国家助学贷款的责任主体，也是学费政策的制定者，对于维护教育公平负有直接的责任。银行是赢利性商业机构，保证其资本的保值和增值是其目标指向。高等学校是办学机构，是独立法人组织，是一个非赢利组织，以社会目标为指向，在学校运行过程中，自然以效率为原则。贷款大学生是社会弱势群体，是社会公平需要关注的对象。学费政策所形成的关系是学校和学生的契约关系，国家助学贷款政策所形成的关系是政府、银行、大学生之间的契约关系。政府、高校、银行、学生之间的契约关系不同，各自的责任和权利也不同。在学校和学生的契约关系中，学校承担培养和教育学生的责任，学生有向学校交纳学费的责任。在政府、银行、学生的关系中，学生向银行申请贷款，学生和银行形成借贷关系，这种借贷关系由政府来提供担保，承担由于学生违约形成的责任。从契约关系角度来看，学校不承担学生由于违约所形成的责任。但从现阶段政府和学校关系来看，政府是高校的办学主体和管理主体，学校协助政府承担相关责任也是合适的。但是，通过行政权力把学校直接纳入国家助学贷款的责任主体，并作为政府、银行、学生契约关系的一个补充主体是不合适的。
摘要：我国学费和国家助学贷款政策存在着密切的相关性，学费越高，国家助学贷款发放的比例就越大。因此，基于成本分担理论的学费和国家助学贷款政策的价值取向应以“公平优先、兼顾效率”为原则。并在此原则指导下，形成我国以支付能力为判定依据的学费和国家助学贷款政策。而在学费和国家助学贷款政策设计与安排过程中，政府的作用是至关重要的。
中图分类号： G640 文献标志码：A 文章编号：1009-4474(2007)02-0026-05
随着我国高等教育跨越式的发展，高等教育规模迅速扩大，同时也带来了贫困生绝对数的增加，而如何帮助贫困学生接受高等教育的最有效的资助方式就是国家助学贷款。从理论上来说，学费越高，国家助学贷款发放的额度越大，政府与高等学校分担的风险补偿金也就越多，这表明学费与国家助学贷款政策存在着密切的相关性。
一、我国学费和学生资助政策评述
建国后到1993年，我国对公立高等学校基本上实行的是免费制度，大学生不仅可以免交学费，而且还可以获得数额不等的助学金。1989年实行了高校自费生制度并向自费生收取200元左右的学费，这种收费只是象征性的收费，并没有改变高等教育免费制度的本质。1993年，中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)，其指出：“高等教育是非义务教育，学生上大学原则上均应缴费。……改革学生上大学由国家包下来的做法，逐步实行收费制度”。从1994年开始，高等学校开始逐步实施高等教育收费制度，学生接受高等教育需要交纳一定数量的学杂费。为了避免因学费问题影响学生接受高等教育的机会，体现社会公平，同时实施了奖学金和贷学金制度，对优秀和贫困学生给予奖励和资助。因此，《纲要》是中国高等教育收费制度形成的政策标志。1995年《教育法》的颁布则是教育成本分担理论在我国法制化的表现。
1997年实施了高等学校收费并轨政策，取消了部分学生免费和部分学生收费的“双轨”制度，代之以全面收费制度。1997～1999年，尽管存在着地区和学科的差异，高等学校的学费标准大体在每年3000元左右。1999年全国普通高等学校学生年均学费2769元，比1998年增长40.3％，约占1999年高校生均经费23.4％，约占全国公立普通高等教育经费的13％左右。高等教育全面收费是中国高等教育制度变迁的一次重要举措，是高等教育成本分担理论在中国的践行，也符合国际高等教育发展的潮流。但与此同时，全面收费政策也导致了中国高等教育贫困生群体的形成。为了解决贫困生上大学的问题，1999年中国第一次实施了国家助学贷款政策。因此，国家助学贷款政策是和高等学校全面收费政策相伴产生的。
2000年的收费标准猛涨，普遍在1999年的基础上提高了15％左右，有些地区高达20％，这在社会上引起了强烈反响。教育部门发出的通知规定：“从2000年9月新学年起，对北京地区高校年度学费标准进行上调，最高上限上浮20％，一般专业一般高校为每年4200元，重点院校为5000元；理工科专业一般高校为4600元，重点院校为5500元；外语、医科类专业一般高校为5000元，重点院校为6000元”。全国高校生均学费从1995年800元左右上涨到了2004年的5000元左右，进入新校区的学生的学费则在6000元左右；住宿费从1995年的270元左右，上涨到了2004年的1000～1200元；再加上基本生活费开支等，平均每个大学生每年费用在万元以上，4年大学需要4万多元。2003年后，虽然受国家政策调控，学费在保持相对稳定的基础上仍有不同程度的上扬。学费的专业差异和地区差异进一步扩大，住宿费和其他杂费不断增加。除了公立高等学校学费不断上涨以外，民办高等教育的学费也在不断上涨。按照新机制和新模式运行的独立学院则完全按教育成本收费，专科在7500元左右，本科在10000元左右，尚不包括住宿费和其他杂费。全面收费制度的设计和安排对于缓解高等教育的财政压力，扩大高等教育规模，促进中国高等教育的大发展起到了非常重要的作用。在这段时期，高等教育收费政策(主要是学费政策)是基于“效率优先，兼顾公平”为价值取向的。
中国高等学校全面收费政策实施10年来，学费政策体现出如下几个特点：
(1)高等教育成本分担制度已被广泛理解和接受。人民群众已经认识到上大学要交学费，高等学校认识到不同的专业应有不同的收费标准。(2)高等学校学费上涨很快，使一些家庭贫困的学生承担不起学费而失学，引起了社会对教育公平的广泛关注。(3)高等学校学费政策是一个较刚性的政府学费政策，实行的是政府定价制度，学校的学费标准需要政府审批。(4)初步形成了公立高等学校和民办高等教育机构不同的学费标准。(5)学费政策导致了国家助学贷款政策的形成与实施。
高等教育实行成本分担制度，让学生缴纳一定的学费，有利于高等教育的发展，也有利于教育的公平。如果高等教育的经费全部由政府负担，等于所有纳税人支付高等教育成本，只有部分人受益，有失高等教育的公平。同时，高等教育不仅可以使社会受益，而且可以使受教育者获得预期经济与非经济收益，对高等教育的支出具有投资的性质，按照谁受益谁负担的原则，受教育者应负担一部分的高等教育成本。从一定意义上说，高等教育的成本支出可以看作是一种投资，一种对人力资本的投资，是人力资本的形成过程。因此，学生通过缴纳一定的学费来补偿高等教育成本是合理的。
学费政策和学生资助政策是不可分割的。实行高等教育学费政策以来，政府同时进行了学生资助政策的改革。目前，我国已经形成了以“奖、贷、助、补、减”为主的学生资助体系，对于推动高等教育改革，促进教育公平起到了积极作用。但是学生资助政策仍然没有从根本上解决贫困生问题，其资助效果不明显。主要原因如下：(1)对大学生的资助力度较小；(2)大学生政策资助的效果交叉重叠，资助目标定位不清。成亚平、王敬波的研究也表达了类似的观点。
另外，2002年政府设立的“国家奖学金”资助人数为45000人，占2004年全日制本专科学生的O.33％，并且“国家奖学金”是按照年度评选授予的，并不能充分保障贫困生4年的资助。其他类型的奖学金资助力度更弱，资助人数更少。
勤工助学是通过学生付出一定的劳动而获取报酬的一种资助政策。这个政策从理论和一些国家的实践情况来看是一项效果明显的资助政策，但在我国实施的效果并不理想，原因在于：(1)我国大学普遍实行的是学年制度，学生学习任务重，不可能有很多的时间用于工作；(2)社会和高等学校没有足够的工作岗位；(3)工作岗位报酬低，学生无法 通过勤工助学的形式来支付每年的学费、住宿费、生活费、书本费，交通费等各项费用。即使按照团中央和各部委最近颁发的文件要求勤工助学的报酬不低于每小时8元(实际很难达到这个标准)，一个学生每天工作2小时，所获得的报酬也只能解决生活问题，不能解决学费问题。勤工助学的资助方式可以解决学生的燃眉之急，但不能有效地为学生完成学业提供资助。
特困补助是国家和学校对于那些生活水平低于学校所在地居民平均最低水准线的学生提供的无须偿还的资助方式。特困补助对于缓解特困学生的生活压力有一定的帮助，是促进教育公平的一项重要的制度保证。但是特困补助仍然无法解决昂贵的学杂费问题。
学费减免是对于贫困学生和国家优抚家庭的子女实行的学费减免政策。但执行情况并不理想，原因在于政府对高校的财政拨款所占学校办学成本的比例越来越低，学费减免得越多，学校财政压力越大。学校缺乏对学费减免政策执行的积极性。
助学贷款政策在我国有三种情况：
(1)贷学金。1987年7月国家颁布的《普通高等学校本专科学生实行贷款制度的办法》规定，贷款额度每年不超过300元，贷款主体是学校，贷款本金由学校从主管部门获得的经费中按原助学金总额的80％～85％建立奖贷基金。贷学金对于目前的高等学校学费标准和消费水平来说是杯水车薪，并不能达到资助的目的。由于没有有效的制约机制，贷款拖欠率高，学校也没有积极性。
(2)国家助学贷款。1999年6月国务院转发了中国人民银行、教育部、财政部等部门《关于国家助学贷款的管理规定(试行)》，这是我国第一次颁布国家助学贷款政策文本，政策规定了由国家财政给予同期法定贷款利率50％的贴息，贷款主体是金融机构，贷款额度每年最高8000元，学生毕业后4年偿还完本息。2002年以后，贷款额度改为每年最高6000元。2004年国家对助学贷款政策进行了调整，延长了偿还期，从4年延长到6年，学生在校期间的贷款利息由政府财政补贴，毕业后利息全部由学生自付；政府和学校共同为贷款提供一定比例的风险补偿金。这个政策需要学校为学生贷款承担责任。学生贷款额越大，学校需要支付的风险补偿金也就越多。
(3)商业助学贷款也是大学生资助制度的一种形式。它与国家助学贷款的区别在于商业助学贷款没有贴息，需要资产担保。这对无法得到国家助学贷款的学生来说是一种必要的补充。但对于贫困生来说这项政策意义不大，因为贫困生的家庭往往没有能力提供资产担保。
从“奖、贷、助、补、减”的学生资助体系来看，能够真正为广大贫困生提供帮助的只能是国家助学贷款。国家助学贷款是用学生自己未来的收益来进行当前的人力资源投资，对贫困学生来说是最有效果的资助方法，也是国际比较通行的资助方式，这对于促进教育机会均等具有重要的作用。
二、学费和国家助学贷款政策存在的问题
高等教育不属于义务教育，学生培养成本应由公共财政和受教育者共同承担，这一点毋庸置疑。学费的合理比例，则取决于学费总额占学生培养成本的比例。这个比例是多少，并没有统一的规定。生均培养成本如何计算，也没有一个公认合理的计算公式。世界各国对此也没有成熟的经验可以借鉴。1994年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要的实施意见》提出，高等学校“缴费的标准由教育行政部门按生均培养成本的一定比例和社会及学生家长的承受能力因地、因校(或专业)确定”。这个规定是个原则意见，给后来的学费计量和评价带来了困难。而按生均成本收取学费的制度设计没有考虑学生的平均支付能力，体现的是政府主体意志，是导致贫困生绝对数增加的原因之一。
从会计学的角度来分析生均培养成本是比较简单的，大学生培养成本包括教学支出、组织管理支出、后勤支出、固定资产折旧等主要内容，对此进行核算难度并不大。但是，中国的高等学校从计划经济向市场经济转轨过程中，有许多遗留问题尚待解决，如离退休人员的生活补贴、医疗费补贴、为学校教职工服务的后勤系统的建设、大量全职后勤人员的工资和补贴等等都需要从学校总收入中支出，大学生的培养成本就难以核算了。此外，国家对于学校的固定资产的投入，如土地、设施、设备的投入，科研和社会服务的投入也都难以核算。因此，“生均培养成本”的核算是非常困难的。没有“生均培养成本”的核算，教育行政部门按生均培养成本的一定比例确定学费定价也就十分困难，政府定价更多的是一种主观的判断。
2004年的国家助学贷款政策应该说比1999年的老政策更有弹性，也更合理一些。政府承担了更多的责任，政府除了贴息外，还需要为金融机构支付一半的风险补偿金。风险补偿金按照贷款总额的一定百分比来招标确定，各省根据具体情况确定风险补偿金的比例，而教育部直属高校的风险补偿金由中央财政和高校共同承担；省属高校的风险补偿金由省财政和高校共同承担。风险补偿金的比例一般不超过贷款总额的20％，但风险补偿金的比例最后是由招标来确定的，可能低一些，也可能高一些。省级财政和高校应支付的风险补偿金会随着贷款总额的增加而增加。因此，省级财政和高校是否愿意，同时是否有能力支付风险补偿金成为这一政策能否成功执行的关键。新华社的一则报道反映了这一政策在执行中的困难，2005年8月29日，教育部副部长张保庆在国家助学贷款的新闻发布会上表示，国家助学贷款遭遇了一些困难，全国有8个省份没有动作，其中有两省一个子也没贷出去。他们分别是海南、天津、黑龙江、内蒙古、青海、宁夏、甘肃、新疆。2004～2005学年，全国公立普通高等学校在校生总数1350万人(这个数据与教育部全国教育事业发展统计公报2004年的统计数据有一点出入)，其中贫困家庭学生约263万人，占在校生总数的19％，经济特别困难家庭的学生约122万人，占在校生总数的9％。按照目前高校贫困生的数量和比例，国家助学贷款每年应该贷出160亿元左右。但从2000年到现在，总共才贷出了120多亿元。诚然，有些省、市不认真落实国家出台的政策是一个主要的原因。但从理论上来分析，在制定学费政策和国家助学贷款政策过程中，中央政府、地方政府、银行、高等学校、贷款大学生各自的权利和责任不明晰是主要问题。
现行的国家助学贷款政策规定了学校需要支付一半的风险补偿金，这使得学校可能会降低贷款总额以减少支付这笔本来不应由学校承担的费用。
学费的政府定价政策更多考虑的是高等教育的成本分担，体现的是效率优先的原则，而国家助学贷款政策则是从教育公平原则出发，学费和国家助学贷款政策分别体现出不同的价值取向，较少考虑两者的相关性，带来了社会对于学费政策的诟病以及国家助学贷款政策实施过程中的种种问题。
三、学费和国家助学贷款相关性的表现及政策建议 高等教育学费和国家助学贷款存在着密切的相关性。这些相关性主要表现在以下几个方面：
1．学费与国家助学贷款正相关。高等学校学费越高，贫困生比例就会越大，需要国家助学贷款的学生就越多，贷款的数额也就越大，中央财政、地方财政、学校所支付的贴息和风险保证金也就越多。地方院校越多，地方财政、学校所支付的贴息和风险补偿金也就越多。经济欠发达地区贫困生比例高，毕业生还款能力较弱，可能拖欠的比例较高，风险补偿金比例也会更高，地方财政、学校所支付的贴息和风险补偿金也就越多。而经济欠发达地区的财政收入本身就十分困难，这些地区的院校对于学费的依赖程度高，再加上经济欠发达地区的政府和院校对于贴息和风险补偿金的支付意愿不足，势必影响国家助学贷款政策的执行。因此，在维持目前学费标准的情况下，中央财政对于经济欠发达地区的财政和院校的转移支付是关键。
2．国际上，高等教育学费有三个含义：第一种含义既包括Tuition and Fees，又包括Costs of Student Living。第二种含义包括Tuition and Fees和Books，Supplies，and Educational Expense，但不包括Room，Board，and Living Expense。第三种含义仅包括Tuition and Fees。我国使用第三种含义较为合适。在我国国家助学贷款的范围还应包括生活费。这是因为对于贫困生而言，生活费也是他们难以支付的费用，尤其是在经济较发达的城市读书，生活费就是仅次于学费的第二大支出。因此，对于学费标准的确定应充分考虑到不同地区的经济支付能力，并按照学生支付能力来确定学生个体的贷款数额，应突破6000元的界限。
3．学费和国家助学贷款都有各自不同的目标取向。学费政策有两个目标取向：公平与效率。收取学费体现了公平，问题是过高的学费又会影响到公平。国家助学贷款也有不同的目标取向：经济目标和社会目标。国家助学贷款政策必须考虑它的目标导向。以社会目标为导向是为了促进高等教育机会均等，帮助更多的贫困家庭的学生上大学；以经济目标为导向是为了促进高等教育的成本补偿，为紧张的大学财政获取额外财源。以社会目标为导向倾向于以公平为目标，以经济目标为导向倾向于以效率为目标。公平是一个社会学的概念，而效率是一个经济学的概念。因此，政府在设计学费和国家助学贷款政策时应充分考虑两者的统一。当公平和效率两者存在矛盾的时候，学费和国家助学贷款政策应以“公平优先、兼顾效率”为原则。
4．在学费和国家助学贷款政策形成过程中，政府的投入是至关重要的。《纲要》提出国家财政性教育经费的支出在上世纪末占GDP的比例应该达到4％，但这个目标从未达到。我国国家统计局公布的2006年国内生产总值(GDP)为人民币20.9407万亿元，年增10.7％。提升一个百分点意味着增加2000多亿元的教育经费投入，若其中的1/4用于高等教育，即有500多亿。以目前每年全日制大专院校在校学生1333.5万人、每人每年按5000元学费计算，每年共收取学费约600亿左右。增加“一个百分点”的国家教育财政投入就可以降低当前学费标准的一大半。学费降低了，贫困大学生比例绝对数就会减少，政府和学校承担的国家助学贷款风险保证金也就会相应减少。
5．政府是社会公平的维护者，制定合理的政策来维护社会公平是政府的责任。通过政策调控合理的学费定价，和发放国家助学贷款政策是保证贫困大学生入学机会均等的主要办法。政府是国家助学贷款的责任主体，也是学费政策的制定者，对于维护教育公平负有直接的责任。银行是赢利性商业机构，保证其资本的保值和增值是其目标指向。高等学校是办学机构，是独立法人组织，是一个非赢利组织，以社会目标为指向，在学校运行过程中，自然以效率为原则。贷款大学生是社会弱势群体，是社会公平需要关注的对象。学费政策所形成的关系是学校和学生的契约关系，国家助学贷款政策所形成的关系是政府、银行、大学生之间的契约关系。政府、高校、银行、学生之间的契约关系不同，各自的责任和权利也不同。在学校和学生的契约关系中，学校承担培养和教育学生的责任，学生有向学校交纳学费的责任。在政府、银行、学生的关系中，学生向银行申请贷款，学生和银行形成借贷关系，这种借贷关系由政府来提供担保，承担由于学生违约形成的责任。从契约关系角度来看，学校不承担学生由于违约所形成的责任。但从现阶段政府和学校关系来看，政府是高校的办学主体和管理主体，学校协助政府承担相关责任也是合适的。但是，通过行政权力把学校直接纳入国家助学贷款的责任主体，并作为政府、银行、学生契约关系的一个补充主体是不合适的。