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摘要为遏制地方政府为主体的土地违法行为，2006年土地督察制度应运而生。经过七年的实践，土地督察制度在耕地保护、土地市场监管、土地调控等方面取得了一定的成效，然而实施绩效与中央政府及社会各界的期待尚有很大差距。土地督察机构不够独立是导致当前土地督察效率不高的重要原因，土地督察机构名义上隶属于国务院，实质上隶属于国土资源部，导致当前土地督察制度效率不高，为此研究土地督察机构改革，旨在为未来土地督察机构改革提供借鉴和参考。本文从行政监督理论出发，界定出我国土地督察权的理论内涵是行政内监督。接着对建立相对独立土地督察机构的理论依据（行政三分制）和实践参考（审计监督）加以分析，通过对土地督察与审计监督的比较分析，可知审计监督和国家土地督察都属于行政内监督制度，两者具有行政内监督共性，故审计监督机构改革的成功经验能为我国土地督察机构改革提供实践参考，审计署脱离财政部之后监督效率大大提高，为此提出同属于行政内监督的土地督察机构应该和行使执行权的国土资源部相分离的改革设想。在前文研究分析的基础上，提出了四种可能的土地督察机构脱离国土资源部的改革方案，分别是：①成为直接隶属于国务院的机构；②成为隶属于国务院的综合督察机构；③成为国家监察部的一个职能部门；④成为隶属于全国综合督察委员会的机构。为了便于决策时优选土地督察机构改革方案，采取了问卷调查法进行研究，因为问卷调查的结果可以对机构改革设想的可行性和时序安排进行论证分析。最后得出以下结论：①土地督察机构属于行政内监督机构，应脱离国土资源部独立出来，提出的四种土地督察机构改革方案能为决策层提供一些参考和思路。②四种土地督察机构改革方案各有其优缺点，实施难度也不一样，中央政府决策时需根据实际情况不同时期选择不同的改革方案，土地督察机构改革过程中还需谨慎防范陷入“制度陷阱”。
关键词土地督察机构；问卷调查；独立性；改革设想
中图分类号F301.22文献标识码A文章编号1002-2104（2014）03-0077-06doi：103969/jissn1002-2104201403012
改革开放前，中央政府的高度集权压缩了地方政府自主自利行为的空间[1]，土地违法主体主要是个人，80年代土地违法行为主要是农民滥占耕地兴建住房。集权与分权模式下土地违法特征是不同的。改革开放后形成了以下放权力为基本导向的行政体制改革。中央的权力不断下放到地方，地方政府行为的自主性、自利性不断增强，带来严重的地方政府为主体的违法用地行为。为遏制地方政府土地违法愈演愈烈的势头，探索土地调控“决策权、执行权、监督权”相分离，我国于2006年建立国家土地督察制度[2]。经过七年的实践，土地督察制度在耕地保护、土地市场监管、土地调控等方面取得了一定的成效，然而实施绩效与中央政府及社会各界的期待尚有很大差距。土地督察机构不够独立是导致当前土地督察效率不高的重要原因。
在机构职能划分上，国务院授权国土资源部行使土地督察权，土地督察机构名义上隶属于国务院，实质上隶属于国土资源部，各地督察机构受制于国土资源部各司局的职能要求，一定程度上被看作是国土资源部的驻京外机构，导致土地督察机构难以独立行使职权。在领导体制上，国家土地总督察为国土资源部部长兼任，并且还有一名副部长兼任副总督察，这样的“领导双重身份”[3]，也从根本上制约了土地督察机构的独立性。此外，国土资源管理部门的垂直管理垂而不直，经费、人事的任免等权力基本上掌握在地方政府的手里，国土资源管理部门不得不听命于地方政府为地方经济社会发展服务。垂而不直的土地管理体制下，土地督察机构名义上监督地方政府，实际操作中变成监督地方国土管理部门，伴随土地督察机构缺乏应有的地位和独立性，造成不少环节的“弱监”和“虚监”。即使发现土地违法问题，他们大部分人认为承担责任的主要是国土系统内部人员，是“自己人”，移交监察部就会伤到“自己人”因而抹不开面子惩处。独立性是监督机构持续存在和有效发挥作用的重要支柱，独立性不足将不利于监管效力的发挥而制约监管制度的发展。独立性也是监督权最重要的属性，监督体制安排必须符合监督权的本质要求[4]。
原本就隶属于国土资源部的地方国土管理部门没能有效监管土地资源利用，故而才设立土地督察机构加强政府用地的监管，然而同样隶属于国土资源部的地方土地督察机构同样不可避免难以有效监管土地资源利用。土地督察机构不独立制约了国家土地督察制度的绩效的发挥，可见提高国家土地督察机构的独立性显得尤为重要。如果土地督察机构能够脱离国土资源部独立出来，土地督察员就不会有上述顾虑，从而也能提高督察成效。因此，我国应该对现行土地督察机构进行改革，建立职能独立的土地督察机构。由于土地督察制度建立时间较短，目前对土地督察制度研究相对较少，仅有的相关文献大都集中研究土地督察法律建设和土地督察绩效评估，对土地督察机构改革的研究相对欠缺，因此开展土地督察机构脱离国土资源部的改革研究有着重要的理论意义和现实意义。
1理论支撑与研究方法
本文将从行政监督理论出发，界定出我国土地督察权的理论内涵，接着对建立相对独立土地督察机构的理论依据（行政三分制）和实践参考（审计监督）加以分析，在此分析基础上提出土地督察机构脱离国土资源部四种可能的改革方案，为分析四种土地督察机构改革方案的可行性，根据研究需要设计问卷调查。
叶丽芳等：基于问卷调查的土地督察机构改革设想中国人口·资源与环境2014年第3期1.1理论基础
1.1.1土地督察权的理论内涵——行政内监督
我国国家土地督察是指国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。土地督察机构的主要职责是监督检查地方人民政府的土地利用和管理行为，土地督察机构是国家行政机关，因而可以从行政监督理论的角度出发界定土地督察權的内涵。行政监督是政治监督的重要组成部分，主要是指由国家机关、社会团体或个人对国家行政机关及其公务人员的政务活动进行合法性和有效性的监督，防止他们滥用职权[5]。行政监督包括行政外监督和行政内监督[6]。行政外部监督是指由来自国家行政机关以外的监督主体，为保证行政工作的合法性、正确性以及社会效益而对行政机关及其国家公务员实施的监督。行政机关外部监督体系，主要由政党监督、人大监督、国家司法机关监督、社会团体监督、公民监督和新闻媒体监督等六个方面构成。行政内监督的主体是国家行政机关，主要包括层级监督和专门监督。其中层级监督主要包括日常监督、主管监督（国务院各部委和直属机关对地方各级人民政府的监督）和职能监督（如财政部、人事部）；专门监督主要包括行政监察和审计监督。督察机构和地方政府两者之间是监督与被监督关系[7]，从前文的行政监督理论内涵界定出发可以看出我国国家土地督察权属于行政内监督。 1.1.2理论依据——行政三分制
土地督察权实质上属于行政监督权，现行的土地督察机构名义上隶属于国务院，实质上受国土资源部管辖，土地督察机构不够独立影响了土地督察绩效的扩大。我国的行政三分制是西方三权分立的演化，可以为建立相对独立土地督察机构提供一定的理论依据。行政三分制主要是指在一级政府内部，将决策、执行、监督职能分离，决策权、执行权、监督权交给不同的国家机关管辖，并在运行过程中使之相辅相成、相互制衡、相互协调的一种行政管理体制。决策权、执行权、监督权相分离是行政体制改革的趋势，三权分立的行政管理体制有助于实现权力制衡，保证社会管理有效进行，防止权力滥用[8]。绝对的权力导致绝对的腐败，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力[9]，权力制衡是惩治和预防腐败的需要。
党的十七大报告提出要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。党的十八大也提出要深化行政体制改革，建立健全权力运行制约和监督体系，进一步强调了行政决策权、执行权、监督权的分离。土地督察权属于行政监督权，为实现权力监督与制衡，土地督察机构应该和行使执行权的土地管理机构相分离，增强土地督察机构相对独立性是土地督察体制改革的重要方向。
1.2实践支撑：审计监督
1.2.1审计监督改革历程
审计监督和国家土地督察都属于行政内监督制度，两者具有行政内监督共性，故审计监督机构改革能为我国土地督察机构改革提供实践参考。审计监督隶属于国家机关监督，除发挥自身监督职能外，同时对其他国家机关和社会监督起重要作用，审计监督对完善税收权力制约机制起直接作用和间接作用。1983年以前我国一直未设立独立的政府审计监督机构，对国家财政收支的监督工作主要由财政部门内部的监察机构来完成，用会计检查模式代替了审计监督。1982年，全国人大修改了《宪法》，规定我国建立审计监督机构，实行审计监督制度。1983年9月，由财政部牵头成立了审计署，此期间审计署名义上是国务院的组成部门，实质上还是受财政部管辖，与财政部千丝万缕的关系造成独立性不够，使得审计署未能更好地发挥审计监督职能。1994年《中华人民共和国审计法》公布，审计署彻底脱离财政部门，审计监管的职能被写入宪法中，审计署由国务院总理直接负责，明确了审计监督机构的独立性，在政府规制中起到了更加强有力的审计监督作用。
1.2.2审计监督为土地督察机构提供改革思路
审计署1983-1994年期间隶属财政部时的监督力度并不高，而脱离财政部独立出来后审计监督力度大大提高，审计监督成效明显扩大，由此显示出监督机构保持独立性的重要作用。国家土地督察机构目前名义上隶属于国务院，实质上受国土资源部管辖，形式上与1983-1994年期间的审计署类似，并且两者都属于行政内监督机构，若土地督察机构更具有独立性，其督察的理论效力将更高。故我国土地督察机构改革可以借鉴审计监督机构改革的做法脱离国土资源部独立出来。
土地督察机构要脱离国土资源部独立出来，可以有以下四种改革方案：①成为直接隶属于国务院的机构；②成为隶属于国务院的综合督察机构；③成为国家监察部的一个职能部门；④成为隶属于全国综合督察委员会的机构。
1.3研究方法：问卷调查法
为了论证分析四种土地督察机构改革方案的可行性，便于决策时优选土地督察机构改革方案，选取问卷调查法作为研究方法。根据研究需要设计问卷调查，问卷调查的结果一定程度上可以对四种土地督察改革方案进行可行性论证。采用问卷调查方法支撑研究，可以增加改革设想与方案及结论的可靠性，更容易让人信服，因为问卷调查的结果能比较客观的反映不同利益相关者对各种土地督察机构改革方案的认可程度，可为决策层优选土地督察机构改革方案提供参考和借鉴。
2土地督察机构改革方案设计
土地督察机构的不独立制约了国家土地督察制度的进一步发展，土地督察机构从国土资源部脱离出来是土地督察体制改革的重要方向，本文在理论分析和实践参考分析的基础上，提出4种土地督察机构脱离国土资源部的改革方案。
2.1方案一：直接隶属于国务院
方案一是形成行政内专门监督体制，土地督察机构脱离国土资源部管辖，成为直接隶属于国务院的机构（见图1）。当前土地督察名义上是国务院授权国土资源部代表国务院对省级人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，实质上土地督察机构隶属于国土资源部，难免因受到国土资源部的影响而难以独立行使监督权。方案一实施难度较小，直接隶属于国务院不但脱离了国土资源部独立出来，而且还能提高土地督察机构的级别，根据纵向监督理论，将更有助于监督政府，扩大土地督察成效。
方案二是形成行政内综合监督体制，将土地督察机构与城乡规划督察、环保督察等合并，形成直接隶属于国务院的综合督察机构（见图2）。城乡规划督察员制度是对城乡规划的编制、审批、实施管理工作进行事前和事中的监督，及时发现、制止和查处违法违规行为，保证城乡规划和有关法律法规的有效实施。环保督察监管对象主要是污染源和排污单位，下级的环保部门；实行跨区域、跨流域的联动联防机制；拥有委托督办权、调查权、调解权、建议权等监管权限。土地督察、城乡规划督察、环保督察职能比较接近，业务范围有重叠，将三者整合成立“三合一”综合督察机構，可以强化对地方政府的监督。成立综合督察机构不仅使土地督察机构脱离国土资源部独立出来，而且将三个督察机构合并也是顺应2013年两会提出的大部制政府机构改革、政府职能转变的改革趋势，精简为一个机构能最大限度使这几个业务相近的督察机构避免职能重叠，提高行政效率，降低行政成本。此外“三合一”综合督察机构还实现了监督机构与执行机构相分离，符合行政三分制改革趋势。
监察部职权比较完善，不仅拥有检查权、调查权和建议权，还拥有独立的行政处分权。目前土地督察机构缺乏处分权，对地方政府的震慑力不够，使其直接成为监察部的一个职能部门，不但脱离国土资源部门独立出来，而且拥有处分权能提高土地督察的威慑力，便于控制政府为主体的土地违法行为。此外，土地督察机构成为监察部的一个职能部门，可以精简机构，降低行政成本，提高行政效率。 2.4方案四：成立全国综合督察委员会
方案四是构建行政外监督体制，将我国土地督察同其他监管机构归并，设立一个隶属全国人大常委会的全国综合督察委员会，下设土地督察、环保督察、城乡规划督察等有关职能部门分别进行监管（见图4）。此方案能够理清行政监督机构和执行机构的职责。行政外部监督是大势所趋，2013年中央政府工作报告指出，要坚持民主监督、法律监督、舆论监督，健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。向人大负责的全国综合督察委员会属于行政外部监督，符合我国行政监管体制改革的趋势，行政外部监督在督促行政机关及其工作人员廉政勤政、提高行政效能、促进政治稳定和经济发展等方面发挥着愈加重要的作用。
3基于问卷调查的改革方案比较研究
为了分析四种土地督察机构改革方案的可行性，根据研究需要设计问卷调查。本次问卷调查所采用的问卷是作者根据研究需要自行设计，调查问卷设计好后，专门咨询了相关专家意见，并进行了多次修改，可靠性有一定保障。国家土地督察制度实施五周年绩效评估报告，在接受调查的1 247个普通群众中，仅有约27%的人听说过“国家土地督察制度”；约18%的人知道建立国家土地督察制度的目的；约14%的人了解国家土地督察制度的组织体系和职能。因此，在问卷样本选择方面，考虑到土地督察制度成立时间较短，土地督察监管的对象是政府，利益相关群体中普通群众对“国家土地督察制度”的认知度不高，故而问卷调查并未对普通群众展开，而选择比较熟悉土地督察制度的土地督察机构、国土管理部门、其他政府部门、其他事业单位等利益相关群体作为调查对象，共开展了350份问卷调查，形成有效问卷336份，问卷调查结果见（表1）。被调查人员68%左右都是科级以上干部，他们对土地督察制度是比较熟悉的，提出的建议有一定的针对性和建设性。80%以上的被调查人员都工作5年以上，有着丰富的工作经验，大部分拥有较高的学历，本科及以上学历占比85%以上，较高的教育程度对于理解和回答调查问卷问题有利，增加了反馈信息的准确性和客观性。被调查人员中32.14%人员属于土地督察机构，23.81%人员属于土地主管部门，其他政府人员占25%，其他事业单位人员占1905%。可见各单位被调查人员分布比较均匀，结构较合理，土地督察机构人员所占比重相对较高，主要是基于他们对土地督察制度更熟悉，所提建议可能更具实际意义的考虑。大部分被调查人员为与土地督察工作有着密切联系，对土地督察制度有着较为直接和深刻的理解。因此，样本选取有较好的代表性。
3.2改革方案可行性比较分析
问卷调查分析结果，方案一是所有方案中认可度最高的，接受调查的336人中有246人（比例高达73.21%）认为是可行的，认为近期可行、中期可行和远期可行的人数相当。方案二成立“三合一”综合督察机构，实施难度也较小，被调查人员对这个方案的认可度也比较表1土地督察机构改革4种方案可行性分析表
高，认为方案可行的比例和方案一基本相当，其中认为方案中期可行的人数最多达128人。方案三的认可比例仅5238%，远没有前两种方案的认可比例高，尤其是土地督察机构和其他政府人员的认可度更低。这可能跟调查对象所在单位的性质有关，归根结底是和部门利益挂钩。对于土地督察机构来讲，成为监察部的一个职能部門可能会降低督察机构的行政级别；对于地方政府来讲，土地督察机构成为监察部一个职能部门后监管力度将会加大，不利于他们通过违法用地来支持经济的快速发展。方案四理论上是可行的，然而问卷调查结果却有些出人意料，仅有不到50%的人认为成立综合督察委员会是可行的，超过一半的人并不认可这种方案。被调查人员可能是认为这种综合督察委员会和监察部的职能可能有重叠，也有可能他们认为综合督察委员会这块“大饼”摊得过大，涉及过多的部门，触动过多的利益群体，故较难支撑起来。
3.3改革方案时序安排
从增强土地督察机构独立性的改革“时间表”来看，对方案一中使土地督察机构直接隶属于国务院的认可人数最多，其中近期认为可行的人数也较多，而且实施难度相对较低，可以近期采用此方案；方案二将土地督察机构与城乡规划督察、环保督察等合并形成直接隶属于国务院的“三合一”综合督察机构和方案三使土地督察机构直接成为监察部的一个职能部门也是较好的方案，但涉及多个行政部门，近期实施难度较大，在调查问卷中认为中期可行的人数最多，故可在中期安排实施此方案；方案四将我国土地督察同其他监管机构归并设一个全国综合督察委员会，并接受全国人大监督，是认可人数最少的方案，考虑到此方案实施起来将会触动诸多部门利益，改革难度相比其他方案更大，故可等时机成熟时，远期实施此方案。不同的土地督察机构改革方案适用范围不同，实施难度也不一样，具体决策时需要根据实际情况加以选择，不同时期选择不同的方案。
4总结与讨论
现行土地督察制度下，土地督察机构名义上隶属于国务院，实质上隶属于国土资源部，这从根本上制约了土地督察机构的独立性，导致当前土地督察制度绩效不高，因此迫切需要对土地督察机构进行改革。本文先界定了土地督察权的理论内涵，接着分析了构建独立土地督察机构的理论依据（行政三分制）和实践参考（审计监督），在此基础上提出了土地督察机构脱离国土资源部的改革设想，并设计了四种土地督察机构改革方案，最后采取问卷调查的方法对四种方案的可行性进行了比较分析。四种土地督察机构改革方案各有其优缺点，实施难度也不一样，中央政府决策时需根据实际情况不同时期选择不同的改革方案。
本文的研究并未考虑不同改革方案（制度变迁）中的所有可能的成本和收益，对各种方案现实实施的具体成本效益定量分析还有待进一步研究。问卷调查的对象主要针对行政机关人员，对社会群众未展开调查，调查对象包含了主要的利益相关群体但并未包含所有的利益相关者，问卷调查的结果可能引起部分人质疑，问卷调查对象的选择在后续研究需要加以完善。此外，土地督察机构自身具备扩权冲动，进行土地督察机构改革时应谨慎防范陷入“制度陷阱”。总之，本文研究分析的结果尚存在一定的局限性，抛砖引玉旨在为中央政府进行土地督察机构改革决策时提供参考和思路。 （編辑：王爱萍）
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Key wordsland supervision agency； questionnaire； independence； reform idea
关键词土地督察机构；问卷调查；独立性；改革设想
中图分类号F301.22文献标识码A文章编号1002-2104（2014）03-0077-06doi：103969/jissn1002-2104201403012
改革开放前，中央政府的高度集权压缩了地方政府自主自利行为的空间[1]，土地违法主体主要是个人，80年代土地违法行为主要是农民滥占耕地兴建住房。集权与分权模式下土地违法特征是不同的。改革开放后形成了以下放权力为基本导向的行政体制改革。中央的权力不断下放到地方，地方政府行为的自主性、自利性不断增强，带来严重的地方政府为主体的违法用地行为。为遏制地方政府土地违法愈演愈烈的势头，探索土地调控“决策权、执行权、监督权”相分离，我国于2006年建立国家土地督察制度[2]。经过七年的实践，土地督察制度在耕地保护、土地市场监管、土地调控等方面取得了一定的成效，然而实施绩效与中央政府及社会各界的期待尚有很大差距。土地督察机构不够独立是导致当前土地督察效率不高的重要原因。
在机构职能划分上，国务院授权国土资源部行使土地督察权，土地督察机构名义上隶属于国务院，实质上隶属于国土资源部，各地督察机构受制于国土资源部各司局的职能要求，一定程度上被看作是国土资源部的驻京外机构，导致土地督察机构难以独立行使职权。在领导体制上，国家土地总督察为国土资源部部长兼任，并且还有一名副部长兼任副总督察，这样的“领导双重身份”[3]，也从根本上制约了土地督察机构的独立性。此外，国土资源管理部门的垂直管理垂而不直，经费、人事的任免等权力基本上掌握在地方政府的手里，国土资源管理部门不得不听命于地方政府为地方经济社会发展服务。垂而不直的土地管理体制下，土地督察机构名义上监督地方政府，实际操作中变成监督地方国土管理部门，伴随土地督察机构缺乏应有的地位和独立性，造成不少环节的“弱监”和“虚监”。即使发现土地违法问题，他们大部分人认为承担责任的主要是国土系统内部人员，是“自己人”，移交监察部就会伤到“自己人”因而抹不开面子惩处。独立性是监督机构持续存在和有效发挥作用的重要支柱，独立性不足将不利于监管效力的发挥而制约监管制度的发展。独立性也是监督权最重要的属性，监督体制安排必须符合监督权的本质要求[4]。
原本就隶属于国土资源部的地方国土管理部门没能有效监管土地资源利用，故而才设立土地督察机构加强政府用地的监管，然而同样隶属于国土资源部的地方土地督察机构同样不可避免难以有效监管土地资源利用。土地督察机构不独立制约了国家土地督察制度的绩效的发挥，可见提高国家土地督察机构的独立性显得尤为重要。如果土地督察机构能够脱离国土资源部独立出来，土地督察员就不会有上述顾虑，从而也能提高督察成效。因此，我国应该对现行土地督察机构进行改革，建立职能独立的土地督察机构。由于土地督察制度建立时间较短，目前对土地督察制度研究相对较少，仅有的相关文献大都集中研究土地督察法律建设和土地督察绩效评估，对土地督察机构改革的研究相对欠缺，因此开展土地督察机构脱离国土资源部的改革研究有着重要的理论意义和现实意义。
1理论支撑与研究方法
本文将从行政监督理论出发，界定出我国土地督察权的理论内涵，接着对建立相对独立土地督察机构的理论依据（行政三分制）和实践参考（审计监督）加以分析，在此分析基础上提出土地督察机构脱离国土资源部四种可能的改革方案，为分析四种土地督察机构改革方案的可行性，根据研究需要设计问卷调查。
叶丽芳等：基于问卷调查的土地督察机构改革设想中国人口·资源与环境2014年第3期1.1理论基础
1.1.1土地督察权的理论内涵——行政内监督
我国国家土地督察是指国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。土地督察机构的主要职责是监督检查地方人民政府的土地利用和管理行为，土地督察机构是国家行政机关，因而可以从行政监督理论的角度出发界定土地督察權的内涵。行政监督是政治监督的重要组成部分，主要是指由国家机关、社会团体或个人对国家行政机关及其公务人员的政务活动进行合法性和有效性的监督，防止他们滥用职权[5]。行政监督包括行政外监督和行政内监督[6]。行政外部监督是指由来自国家行政机关以外的监督主体，为保证行政工作的合法性、正确性以及社会效益而对行政机关及其国家公务员实施的监督。行政机关外部监督体系，主要由政党监督、人大监督、国家司法机关监督、社会团体监督、公民监督和新闻媒体监督等六个方面构成。行政内监督的主体是国家行政机关，主要包括层级监督和专门监督。其中层级监督主要包括日常监督、主管监督（国务院各部委和直属机关对地方各级人民政府的监督）和职能监督（如财政部、人事部）；专门监督主要包括行政监察和审计监督。督察机构和地方政府两者之间是监督与被监督关系[7]，从前文的行政监督理论内涵界定出发可以看出我国国家土地督察权属于行政内监督。 1.1.2理论依据——行政三分制
土地督察权实质上属于行政监督权，现行的土地督察机构名义上隶属于国务院，实质上受国土资源部管辖，土地督察机构不够独立影响了土地督察绩效的扩大。我国的行政三分制是西方三权分立的演化，可以为建立相对独立土地督察机构提供一定的理论依据。行政三分制主要是指在一级政府内部，将决策、执行、监督职能分离，决策权、执行权、监督权交给不同的国家机关管辖，并在运行过程中使之相辅相成、相互制衡、相互协调的一种行政管理体制。决策权、执行权、监督权相分离是行政体制改革的趋势，三权分立的行政管理体制有助于实现权力制衡，保证社会管理有效进行，防止权力滥用[8]。绝对的权力导致绝对的腐败，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力[9]，权力制衡是惩治和预防腐败的需要。
党的十七大报告提出要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。党的十八大也提出要深化行政体制改革，建立健全权力运行制约和监督体系，进一步强调了行政决策权、执行权、监督权的分离。土地督察权属于行政监督权，为实现权力监督与制衡，土地督察机构应该和行使执行权的土地管理机构相分离，增强土地督察机构相对独立性是土地督察体制改革的重要方向。
1.2实践支撑：审计监督
1.2.1审计监督改革历程
审计监督和国家土地督察都属于行政内监督制度，两者具有行政内监督共性，故审计监督机构改革能为我国土地督察机构改革提供实践参考。审计监督隶属于国家机关监督，除发挥自身监督职能外，同时对其他国家机关和社会监督起重要作用，审计监督对完善税收权力制约机制起直接作用和间接作用。1983年以前我国一直未设立独立的政府审计监督机构，对国家财政收支的监督工作主要由财政部门内部的监察机构来完成，用会计检查模式代替了审计监督。1982年，全国人大修改了《宪法》，规定我国建立审计监督机构，实行审计监督制度。1983年9月，由财政部牵头成立了审计署，此期间审计署名义上是国务院的组成部门，实质上还是受财政部管辖，与财政部千丝万缕的关系造成独立性不够，使得审计署未能更好地发挥审计监督职能。1994年《中华人民共和国审计法》公布，审计署彻底脱离财政部门，审计监管的职能被写入宪法中，审计署由国务院总理直接负责，明确了审计监督机构的独立性，在政府规制中起到了更加强有力的审计监督作用。
1.2.2审计监督为土地督察机构提供改革思路
审计署1983-1994年期间隶属财政部时的监督力度并不高，而脱离财政部独立出来后审计监督力度大大提高，审计监督成效明显扩大，由此显示出监督机构保持独立性的重要作用。国家土地督察机构目前名义上隶属于国务院，实质上受国土资源部管辖，形式上与1983-1994年期间的审计署类似，并且两者都属于行政内监督机构，若土地督察机构更具有独立性，其督察的理论效力将更高。故我国土地督察机构改革可以借鉴审计监督机构改革的做法脱离国土资源部独立出来。
土地督察机构要脱离国土资源部独立出来，可以有以下四种改革方案：①成为直接隶属于国务院的机构；②成为隶属于国务院的综合督察机构；③成为国家监察部的一个职能部门；④成为隶属于全国综合督察委员会的机构。
1.3研究方法：问卷调查法
为了论证分析四种土地督察机构改革方案的可行性，便于决策时优选土地督察机构改革方案，选取问卷调查法作为研究方法。根据研究需要设计问卷调查，问卷调查的结果一定程度上可以对四种土地督察改革方案进行可行性论证。采用问卷调查方法支撑研究，可以增加改革设想与方案及结论的可靠性，更容易让人信服，因为问卷调查的结果能比较客观的反映不同利益相关者对各种土地督察机构改革方案的认可程度，可为决策层优选土地督察机构改革方案提供参考和借鉴。
2土地督察机构改革方案设计
土地督察机构的不独立制约了国家土地督察制度的进一步发展，土地督察机构从国土资源部脱离出来是土地督察体制改革的重要方向，本文在理论分析和实践参考分析的基础上，提出4种土地督察机构脱离国土资源部的改革方案。
2.1方案一：直接隶属于国务院
方案一是形成行政内专门监督体制，土地督察机构脱离国土资源部管辖，成为直接隶属于国务院的机构（见图1）。当前土地督察名义上是国务院授权国土资源部代表国务院对省级人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，实质上土地督察机构隶属于国土资源部，难免因受到国土资源部的影响而难以独立行使监督权。方案一实施难度较小，直接隶属于国务院不但脱离了国土资源部独立出来，而且还能提高土地督察机构的级别，根据纵向监督理论，将更有助于监督政府，扩大土地督察成效。
方案二是形成行政内综合监督体制，将土地督察机构与城乡规划督察、环保督察等合并，形成直接隶属于国务院的综合督察机构（见图2）。城乡规划督察员制度是对城乡规划的编制、审批、实施管理工作进行事前和事中的监督，及时发现、制止和查处违法违规行为，保证城乡规划和有关法律法规的有效实施。环保督察监管对象主要是污染源和排污单位，下级的环保部门；实行跨区域、跨流域的联动联防机制；拥有委托督办权、调查权、调解权、建议权等监管权限。土地督察、城乡规划督察、环保督察职能比较接近，业务范围有重叠，将三者整合成立“三合一”综合督察机構，可以强化对地方政府的监督。成立综合督察机构不仅使土地督察机构脱离国土资源部独立出来，而且将三个督察机构合并也是顺应2013年两会提出的大部制政府机构改革、政府职能转变的改革趋势，精简为一个机构能最大限度使这几个业务相近的督察机构避免职能重叠，提高行政效率，降低行政成本。此外“三合一”综合督察机构还实现了监督机构与执行机构相分离，符合行政三分制改革趋势。
监察部职权比较完善，不仅拥有检查权、调查权和建议权，还拥有独立的行政处分权。目前土地督察机构缺乏处分权，对地方政府的震慑力不够，使其直接成为监察部的一个职能部门，不但脱离国土资源部门独立出来，而且拥有处分权能提高土地督察的威慑力，便于控制政府为主体的土地违法行为。此外，土地督察机构成为监察部的一个职能部门，可以精简机构，降低行政成本，提高行政效率。 2.4方案四：成立全国综合督察委员会
方案四是构建行政外监督体制，将我国土地督察同其他监管机构归并，设立一个隶属全国人大常委会的全国综合督察委员会，下设土地督察、环保督察、城乡规划督察等有关职能部门分别进行监管（见图4）。此方案能够理清行政监督机构和执行机构的职责。行政外部监督是大势所趋，2013年中央政府工作报告指出，要坚持民主监督、法律监督、舆论监督，健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。向人大负责的全国综合督察委员会属于行政外部监督，符合我国行政监管体制改革的趋势，行政外部监督在督促行政机关及其工作人员廉政勤政、提高行政效能、促进政治稳定和经济发展等方面发挥着愈加重要的作用。
3基于问卷调查的改革方案比较研究
为了分析四种土地督察机构改革方案的可行性，根据研究需要设计问卷调查。本次问卷调查所采用的问卷是作者根据研究需要自行设计，调查问卷设计好后，专门咨询了相关专家意见，并进行了多次修改，可靠性有一定保障。国家土地督察制度实施五周年绩效评估报告，在接受调查的1 247个普通群众中，仅有约27%的人听说过“国家土地督察制度”；约18%的人知道建立国家土地督察制度的目的；约14%的人了解国家土地督察制度的组织体系和职能。因此，在问卷样本选择方面，考虑到土地督察制度成立时间较短，土地督察监管的对象是政府，利益相关群体中普通群众对“国家土地督察制度”的认知度不高，故而问卷调查并未对普通群众展开，而选择比较熟悉土地督察制度的土地督察机构、国土管理部门、其他政府部门、其他事业单位等利益相关群体作为调查对象，共开展了350份问卷调查，形成有效问卷336份，问卷调查结果见（表1）。被调查人员68%左右都是科级以上干部，他们对土地督察制度是比较熟悉的，提出的建议有一定的针对性和建设性。80%以上的被调查人员都工作5年以上，有着丰富的工作经验，大部分拥有较高的学历，本科及以上学历占比85%以上，较高的教育程度对于理解和回答调查问卷问题有利，增加了反馈信息的准确性和客观性。被调查人员中32.14%人员属于土地督察机构，23.81%人员属于土地主管部门，其他政府人员占25%，其他事业单位人员占1905%。可见各单位被调查人员分布比较均匀，结构较合理，土地督察机构人员所占比重相对较高，主要是基于他们对土地督察制度更熟悉，所提建议可能更具实际意义的考虑。大部分被调查人员为与土地督察工作有着密切联系，对土地督察制度有着较为直接和深刻的理解。因此，样本选取有较好的代表性。
3.2改革方案可行性比较分析
问卷调查分析结果，方案一是所有方案中认可度最高的，接受调查的336人中有246人（比例高达73.21%）认为是可行的，认为近期可行、中期可行和远期可行的人数相当。方案二成立“三合一”综合督察机构，实施难度也较小，被调查人员对这个方案的认可度也比较表1土地督察机构改革4种方案可行性分析表
高，认为方案可行的比例和方案一基本相当，其中认为方案中期可行的人数最多达128人。方案三的认可比例仅5238%，远没有前两种方案的认可比例高，尤其是土地督察机构和其他政府人员的认可度更低。这可能跟调查对象所在单位的性质有关，归根结底是和部门利益挂钩。对于土地督察机构来讲，成为监察部的一个职能部門可能会降低督察机构的行政级别；对于地方政府来讲，土地督察机构成为监察部一个职能部门后监管力度将会加大，不利于他们通过违法用地来支持经济的快速发展。方案四理论上是可行的，然而问卷调查结果却有些出人意料，仅有不到50%的人认为成立综合督察委员会是可行的，超过一半的人并不认可这种方案。被调查人员可能是认为这种综合督察委员会和监察部的职能可能有重叠，也有可能他们认为综合督察委员会这块“大饼”摊得过大，涉及过多的部门，触动过多的利益群体，故较难支撑起来。
3.3改革方案时序安排
从增强土地督察机构独立性的改革“时间表”来看，对方案一中使土地督察机构直接隶属于国务院的认可人数最多，其中近期认为可行的人数也较多，而且实施难度相对较低，可以近期采用此方案；方案二将土地督察机构与城乡规划督察、环保督察等合并形成直接隶属于国务院的“三合一”综合督察机构和方案三使土地督察机构直接成为监察部的一个职能部门也是较好的方案，但涉及多个行政部门，近期实施难度较大，在调查问卷中认为中期可行的人数最多，故可在中期安排实施此方案；方案四将我国土地督察同其他监管机构归并设一个全国综合督察委员会，并接受全国人大监督，是认可人数最少的方案，考虑到此方案实施起来将会触动诸多部门利益，改革难度相比其他方案更大，故可等时机成熟时，远期实施此方案。不同的土地督察机构改革方案适用范围不同，实施难度也不一样，具体决策时需要根据实际情况加以选择，不同时期选择不同的方案。
4总结与讨论
现行土地督察制度下，土地督察机构名义上隶属于国务院，实质上隶属于国土资源部，这从根本上制约了土地督察机构的独立性，导致当前土地督察制度绩效不高，因此迫切需要对土地督察机构进行改革。本文先界定了土地督察权的理论内涵，接着分析了构建独立土地督察机构的理论依据（行政三分制）和实践参考（审计监督），在此基础上提出了土地督察机构脱离国土资源部的改革设想，并设计了四种土地督察机构改革方案，最后采取问卷调查的方法对四种方案的可行性进行了比较分析。四种土地督察机构改革方案各有其优缺点，实施难度也不一样，中央政府决策时需根据实际情况不同时期选择不同的改革方案。
本文的研究并未考虑不同改革方案（制度变迁）中的所有可能的成本和收益，对各种方案现实实施的具体成本效益定量分析还有待进一步研究。问卷调查的对象主要针对行政机关人员，对社会群众未展开调查，调查对象包含了主要的利益相关群体但并未包含所有的利益相关者，问卷调查的结果可能引起部分人质疑，问卷调查对象的选择在后续研究需要加以完善。此外，土地督察机构自身具备扩权冲动，进行土地督察机构改革时应谨慎防范陷入“制度陷阱”。总之，本文研究分析的结果尚存在一定的局限性，抛砖引玉旨在为中央政府进行土地督察机构改革决策时提供参考和思路。 （編辑：王爱萍）
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Key wordsland supervision agency； questionnaire； independence； reform idea