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【摘要】 近年来,在市政府的政策、资金支持之下,武汉市养老事业社会化程度不断提升,社会办养老机构正逐步成为武汉市养老服务事业当中的一支重要力量,在满足市民日益增长的养老服务需求方面起到了不可替代的作用。社会力量在参与养老福利事业的过程当中还存在着各种各样的困难与问题,需要武汉市政府从养老机构的自身建设、从业人员的整体素质、规范管理的政策措施等各个方面着手,鼓励和引导社会办养老机构健康、有序的发展。
【关键词】 社会办;养老机构
一、社会办养老机构及其社会价值
近年来,在市政府的政策、资金支持之下,武汉市养老事业社会化进程明显加快,养老事业社会化程度不断提升。根据相关部门的统计,截至2008年底,市、区民政局共下拨社会办养老机构新改扩建补贴资金525.6万元,运营补贴资金2632余万元。全市社会办养老机构从1999年的7所发展到2008年的115所,床位总数由1999年的150张发展到10422张,代养老人6178人,分别占全市养老机构数量、床位总数、入住总量的53.24%、40.93%和31.63%。由此可见,社会办养老机构正逐步成为武汉市机构养老服务当中一支不可替代的重要力量,加快了我市养老服务从“补缺型”向适度“普惠型”的转变进程。具体来说,社会办养老机构在养老服务事业中的作用主要体现在以下几个方面:
(一)推动养老服务事业布局趋向合理,体系趋于完善
随着老年人口的不断增加,单纯依靠政府投资来兴办各种养老福利机构,已经不能满足人们日益增长的对于养老服务的需求。公办的福利养老院往往只能提供温饱型的社会保障养老,更多老年人在保健、康复护理、文体娱乐、精神慰藉方面的需求无法得到满足。另一方面各种社会办的养老机构却能够通过灵活多样的服务方式满足老年群体的不同需求,推动养老服务事业布局趋向合理,体系趋于完善。根据相关部门的统计,目前武汉市市级国办城镇养老福利机构为2家,床位数1194张;区办城镇社会福利机构14家,床位数3639张;乡镇办福利机构87家,床位数10205张;社会办福利机构115家,床位数10422张;社区日间照料站60余个,床位数3000余张,基本形成了以市级国办养老机构为示范、区级国办养老机构为支撑、乡镇养老机构为延伸、社会办养老机构为骨干、社区养老为依托的多元化发展格局,“五位一体,城乡统筹”的养老服务体系基本建立。
(二)弥补政府运作的弊端,提高服务供给的效率与质量
当政府是居于垄断地位的社会福利供给主体时,往往会产生一些管理体制和机制上的弊端,如组织机构过分膨胀,服务效率与质量低下;对社会需求反应迟钝,观念保守;在社会福利服务提供过程中的“寻租”行为;福利服务成本的上升和浪费;保障服务意识缺乏等。民办福利机构的发展壮大能够弥补和消除政府运作可能存在的不足:首先民办福利机构的成员往往来自于民间、活动于民间,能够有效避免在提供服务的过程中对社会需求反应迟钝、保障服务意识缺乏等问题;其次民办福利机构不隶属于任何政府部门,没有政府机构运行中浓厚的等级制色彩,其各项活动不仅有全社会的广泛参与,也是在社会的监督下进行,就增加了资源运作的透明度和合理性,能够较好地避免贪污、浪费、“寻租”等现象,从而规范服务行为,提高服务供给的效率与质量。
(三)扩充保障资金来源,保证福利服务的可持续性
社会办的养老机构能够广泛动员和吸纳多种社会资源参与养老福利事业,将各种零散、闲置的社会资源整合起来,形成良好的社会资本。这种社会福利保障资金来源的多元化改变了过去单纯依靠国家财政拨款的单一体制,缓解了政府财政等方面的压力,同时增加了能够用于养老福利事业的资源的总量,有助于缓解由于资金不足而导致的养老福利领域内面临的许多矛盾和问题,也有利于提高养老服务的水平、质量以及可持续性。例如武汉市侨亚置业集团有限公司已立项投资1.5个亿,在江夏藏龙岛科技园内兴建高起点、高档次的“武汉市侨亚康瑞颐乐园老年公寓”;此外,还有一批社会办养老机构正在进入报规报建阶段,这些项目全部建成后,全市将新增养老床位2万张以上。
二、社会办养老机构面临的困难与问题
在政府主导的模式下,我市社会福利领域一直呈现出“大政府,小社会”的格局,政府与市场、社会组织的职能关系还未理顺,政府在很大程度上仍然包揽着社会福利领域内的大小事务,再加之公民社会还不成熟等多方面因素的影响,使得社会力量在参与养老福利事业的过程当中还存在着各种各样的困难与问题。
(一)政策和法律环境不健全
目前,我市社会办养老机构参与社会福利的法律、政策框架已经初步成形,这一法律法规体系目前还很不健全,规范化程度也不高,特别是老年服务工作服务质量的评估和监督机制还很不完善,随意性较大,制约了养老服务功能的拓展和档次的提升。另一方面目前各项法律、政策对民办养老机构的规范还停留在约束、监控的层面,除对其成立实行严格的登记、注册限制政策之外,还要进行严格的过程监控。而对于如何鼓励、促进社会办养老机构的发展壮大则考虑不足,政策的优惠范围太窄,有些国家和省制定的扶持政策也由于各种原因未能得到很好的贯彻落实,导致不少社会办的养老机构举步维艰,影响了社会力量参与养老服务事业的积极性。
(二)社会办养老机构整体素质较低
由于起点低、资金有限等先天不足,再加之政策和法律环境不健全等后天因素的影响,我市社会办养老机构大多素质不高,在发展的数量、规模、档次等方面都存在着明显的不足。从规模方面看,武汉市由社会力量兴办的养老服务机构规模普遍较小,床位数一般在30张左右,超过150张床位的只有12家。从档次方面看,社会办养老福利机构以中低档次的居多,往往存在配套服务不到位、生活设施简陋、从业人员素质低下等问题,导致很多老人宁愿长时间等待入住条件相对较好的养老机构,也不愿意进入这些民办养老机构。
(三)政府办与社会办养老机构发展不平衡
现阶段,相关优惠政策往往过多地向政府办的养老机构倾斜,使其不仅可以得到大量的财政支持,更能够以政府这个平台为依托,获得大量的政治资源,保持自己在竞争中的优势地位;社会办的福利机构则很难获得这些经济和政治资源。再加之它们往往具有起点低、资源有限等先天不足,造成了政府办与社会办养老机构之间发展的不平衡,两者在数量、规模以及软、硬件条件方面都存在着较大的差距。这样一来,政府办养老机构的床位供不应求,要经过长时间的预订和等待才能入住,部分社会办养老机构则由于软、硬件条件差等因素出现床位闲置率偏高的现象,造成了极大的资源浪费。
三、促进社会办养老机构发展的几点建议
武汉市养老福利事业的发展目标是:建立以国办养老机构为示范、社会养老机构为骨干、社区养老服务中心为依托、居家养老为基础、农村区域性中心敬老院为延伸的“五位一体,城乡统筹”的养老服务体系。在全市人口持续老龄化、高龄化的背景下,必须加大扶持力度,狠抓规范管理,力求尽早实现这一目标,使武汉养老服务业达到全国先进水平。
(一)强筋壮骨,加强养老服务机构的自身建设
首先在完善现有养老机构的体系和布局方面,应着力于改善社会办养老机构的基础设施和硬件条件,对于部分设施简陋、住养条件差的社会办养老服务机构,可考虑采取撤、并、转等形式,组建区域性养老中心,提升养老服务机构的规模和档次,降低改造和运营成本。其次在建设新的养老机构方面,应大力提倡并通过政策引导社会力量在中心城区兴办规模较大、设施条件较好的养老机构。其中,应重点发展中档次的养老机构,并适当发展一些高档次的养老机构,以满足老年人更高层次上的养老需求。此外,还应重视国办养老机构的示范和带动作用,重点建设一些规模大、管理优、服务强的优秀福利院,带动整个养老服务事业的发展。
(二)广纳贤才,提升养老服务从业人员的整体素质
目前我市老年服务人员队伍整体素质较低、队伍结构混乱的原因:一方面在于缺乏一套规范化、制度化的老年服务从业人员行业标准;另一方面则在于从业人员待遇普遍较低,难以吸引和留住人才。为了更好地满足老年人的养老服务需求,首先必须大力整顿和规范养老服务从业人员的队伍,尽快建立一整套行之有效的老年服务从业人员行业准入机制以及岗位培训机制,并通过各种行政手段使之规范化、制度化,带动养老服务从业人员职业道德、业务知识和专业技能的提升,推动从业人员队伍的健康发展。应根据实际情况逐步推行老年服务从业人员考核制度和持证上岗制度,对于那些考核合格、持国家承认资格证书上岗的从业人员,应为其提供合理的工资待遇和社会保障制度,解决其工作的后顾之忧,增强养老服务职业的吸引力。
(三)政策引导,加大对社会办养老机构的扶持力度
在遵循“谁投资、谁管理、谁受益”原则的基础上,相关政府部门应出台切实有效的政策措施,吸引更多的社会资本参与到养老福利事业当中来,促进养老福利社会化水平的进一步提高。通过财政、税费、资助等多方面的扶持政策,使得社会资本在投资老年服务业时能够取得一定的经济回报。对于那些取得了突出成绩的社会办养老福利机构,政府应重点扶持并给予相应的奖励,以形成良好的社会氛围,推动社会办福利机构的快速发展。据武汉市民政部门介绍,该局目前正在草拟《市人民政府关于加快发展养老服务机构的意见》,内容包括养老机构的规划立项,资质审批、税收规费、培训用工、社会捐赠、特殊资助等6个方面的19项优惠政策,旨在以政府的政策扶持为推力,促进养老服务社会化。
随着人口老龄化问题的不断加剧,如何满足市民日益增长的养老服务需求已经成为一个亟待解决的重大现实问题。养老福利社会化进程的加快,能够满足市民日益提高和多样化的养老福利需求,使人民群众更加充分地享受经济和社会发展的成果,从而激发全社会参与推动经济社会发展的积极性和创造性。因此,政府必须通过各种行之有效的政策措施鼓励和引导社会力量积极参与养老福利事业,推动武汉养老福利社会化水平的不断提升。
参考文献
[1]杨月洁.论我国非营利组织在社会福利领域中的作用——以“供给主体”为中心的研究[D].首都经济贸易大学.2005
【关键词】 社会办;养老机构
一、社会办养老机构及其社会价值
近年来,在市政府的政策、资金支持之下,武汉市养老事业社会化进程明显加快,养老事业社会化程度不断提升。根据相关部门的统计,截至2008年底,市、区民政局共下拨社会办养老机构新改扩建补贴资金525.6万元,运营补贴资金2632余万元。全市社会办养老机构从1999年的7所发展到2008年的115所,床位总数由1999年的150张发展到10422张,代养老人6178人,分别占全市养老机构数量、床位总数、入住总量的53.24%、40.93%和31.63%。由此可见,社会办养老机构正逐步成为武汉市机构养老服务当中一支不可替代的重要力量,加快了我市养老服务从“补缺型”向适度“普惠型”的转变进程。具体来说,社会办养老机构在养老服务事业中的作用主要体现在以下几个方面:
(一)推动养老服务事业布局趋向合理,体系趋于完善
随着老年人口的不断增加,单纯依靠政府投资来兴办各种养老福利机构,已经不能满足人们日益增长的对于养老服务的需求。公办的福利养老院往往只能提供温饱型的社会保障养老,更多老年人在保健、康复护理、文体娱乐、精神慰藉方面的需求无法得到满足。另一方面各种社会办的养老机构却能够通过灵活多样的服务方式满足老年群体的不同需求,推动养老服务事业布局趋向合理,体系趋于完善。根据相关部门的统计,目前武汉市市级国办城镇养老福利机构为2家,床位数1194张;区办城镇社会福利机构14家,床位数3639张;乡镇办福利机构87家,床位数10205张;社会办福利机构115家,床位数10422张;社区日间照料站60余个,床位数3000余张,基本形成了以市级国办养老机构为示范、区级国办养老机构为支撑、乡镇养老机构为延伸、社会办养老机构为骨干、社区养老为依托的多元化发展格局,“五位一体,城乡统筹”的养老服务体系基本建立。
(二)弥补政府运作的弊端,提高服务供给的效率与质量
当政府是居于垄断地位的社会福利供给主体时,往往会产生一些管理体制和机制上的弊端,如组织机构过分膨胀,服务效率与质量低下;对社会需求反应迟钝,观念保守;在社会福利服务提供过程中的“寻租”行为;福利服务成本的上升和浪费;保障服务意识缺乏等。民办福利机构的发展壮大能够弥补和消除政府运作可能存在的不足:首先民办福利机构的成员往往来自于民间、活动于民间,能够有效避免在提供服务的过程中对社会需求反应迟钝、保障服务意识缺乏等问题;其次民办福利机构不隶属于任何政府部门,没有政府机构运行中浓厚的等级制色彩,其各项活动不仅有全社会的广泛参与,也是在社会的监督下进行,就增加了资源运作的透明度和合理性,能够较好地避免贪污、浪费、“寻租”等现象,从而规范服务行为,提高服务供给的效率与质量。
(三)扩充保障资金来源,保证福利服务的可持续性
社会办的养老机构能够广泛动员和吸纳多种社会资源参与养老福利事业,将各种零散、闲置的社会资源整合起来,形成良好的社会资本。这种社会福利保障资金来源的多元化改变了过去单纯依靠国家财政拨款的单一体制,缓解了政府财政等方面的压力,同时增加了能够用于养老福利事业的资源的总量,有助于缓解由于资金不足而导致的养老福利领域内面临的许多矛盾和问题,也有利于提高养老服务的水平、质量以及可持续性。例如武汉市侨亚置业集团有限公司已立项投资1.5个亿,在江夏藏龙岛科技园内兴建高起点、高档次的“武汉市侨亚康瑞颐乐园老年公寓”;此外,还有一批社会办养老机构正在进入报规报建阶段,这些项目全部建成后,全市将新增养老床位2万张以上。
二、社会办养老机构面临的困难与问题
在政府主导的模式下,我市社会福利领域一直呈现出“大政府,小社会”的格局,政府与市场、社会组织的职能关系还未理顺,政府在很大程度上仍然包揽着社会福利领域内的大小事务,再加之公民社会还不成熟等多方面因素的影响,使得社会力量在参与养老福利事业的过程当中还存在着各种各样的困难与问题。
(一)政策和法律环境不健全
目前,我市社会办养老机构参与社会福利的法律、政策框架已经初步成形,这一法律法规体系目前还很不健全,规范化程度也不高,特别是老年服务工作服务质量的评估和监督机制还很不完善,随意性较大,制约了养老服务功能的拓展和档次的提升。另一方面目前各项法律、政策对民办养老机构的规范还停留在约束、监控的层面,除对其成立实行严格的登记、注册限制政策之外,还要进行严格的过程监控。而对于如何鼓励、促进社会办养老机构的发展壮大则考虑不足,政策的优惠范围太窄,有些国家和省制定的扶持政策也由于各种原因未能得到很好的贯彻落实,导致不少社会办的养老机构举步维艰,影响了社会力量参与养老服务事业的积极性。
(二)社会办养老机构整体素质较低
由于起点低、资金有限等先天不足,再加之政策和法律环境不健全等后天因素的影响,我市社会办养老机构大多素质不高,在发展的数量、规模、档次等方面都存在着明显的不足。从规模方面看,武汉市由社会力量兴办的养老服务机构规模普遍较小,床位数一般在30张左右,超过150张床位的只有12家。从档次方面看,社会办养老福利机构以中低档次的居多,往往存在配套服务不到位、生活设施简陋、从业人员素质低下等问题,导致很多老人宁愿长时间等待入住条件相对较好的养老机构,也不愿意进入这些民办养老机构。
(三)政府办与社会办养老机构发展不平衡
现阶段,相关优惠政策往往过多地向政府办的养老机构倾斜,使其不仅可以得到大量的财政支持,更能够以政府这个平台为依托,获得大量的政治资源,保持自己在竞争中的优势地位;社会办的福利机构则很难获得这些经济和政治资源。再加之它们往往具有起点低、资源有限等先天不足,造成了政府办与社会办养老机构之间发展的不平衡,两者在数量、规模以及软、硬件条件方面都存在着较大的差距。这样一来,政府办养老机构的床位供不应求,要经过长时间的预订和等待才能入住,部分社会办养老机构则由于软、硬件条件差等因素出现床位闲置率偏高的现象,造成了极大的资源浪费。
三、促进社会办养老机构发展的几点建议
武汉市养老福利事业的发展目标是:建立以国办养老机构为示范、社会养老机构为骨干、社区养老服务中心为依托、居家养老为基础、农村区域性中心敬老院为延伸的“五位一体,城乡统筹”的养老服务体系。在全市人口持续老龄化、高龄化的背景下,必须加大扶持力度,狠抓规范管理,力求尽早实现这一目标,使武汉养老服务业达到全国先进水平。
(一)强筋壮骨,加强养老服务机构的自身建设
首先在完善现有养老机构的体系和布局方面,应着力于改善社会办养老机构的基础设施和硬件条件,对于部分设施简陋、住养条件差的社会办养老服务机构,可考虑采取撤、并、转等形式,组建区域性养老中心,提升养老服务机构的规模和档次,降低改造和运营成本。其次在建设新的养老机构方面,应大力提倡并通过政策引导社会力量在中心城区兴办规模较大、设施条件较好的养老机构。其中,应重点发展中档次的养老机构,并适当发展一些高档次的养老机构,以满足老年人更高层次上的养老需求。此外,还应重视国办养老机构的示范和带动作用,重点建设一些规模大、管理优、服务强的优秀福利院,带动整个养老服务事业的发展。
(二)广纳贤才,提升养老服务从业人员的整体素质
目前我市老年服务人员队伍整体素质较低、队伍结构混乱的原因:一方面在于缺乏一套规范化、制度化的老年服务从业人员行业标准;另一方面则在于从业人员待遇普遍较低,难以吸引和留住人才。为了更好地满足老年人的养老服务需求,首先必须大力整顿和规范养老服务从业人员的队伍,尽快建立一整套行之有效的老年服务从业人员行业准入机制以及岗位培训机制,并通过各种行政手段使之规范化、制度化,带动养老服务从业人员职业道德、业务知识和专业技能的提升,推动从业人员队伍的健康发展。应根据实际情况逐步推行老年服务从业人员考核制度和持证上岗制度,对于那些考核合格、持国家承认资格证书上岗的从业人员,应为其提供合理的工资待遇和社会保障制度,解决其工作的后顾之忧,增强养老服务职业的吸引力。
(三)政策引导,加大对社会办养老机构的扶持力度
在遵循“谁投资、谁管理、谁受益”原则的基础上,相关政府部门应出台切实有效的政策措施,吸引更多的社会资本参与到养老福利事业当中来,促进养老福利社会化水平的进一步提高。通过财政、税费、资助等多方面的扶持政策,使得社会资本在投资老年服务业时能够取得一定的经济回报。对于那些取得了突出成绩的社会办养老福利机构,政府应重点扶持并给予相应的奖励,以形成良好的社会氛围,推动社会办福利机构的快速发展。据武汉市民政部门介绍,该局目前正在草拟《市人民政府关于加快发展养老服务机构的意见》,内容包括养老机构的规划立项,资质审批、税收规费、培训用工、社会捐赠、特殊资助等6个方面的19项优惠政策,旨在以政府的政策扶持为推力,促进养老服务社会化。
随着人口老龄化问题的不断加剧,如何满足市民日益增长的养老服务需求已经成为一个亟待解决的重大现实问题。养老福利社会化进程的加快,能够满足市民日益提高和多样化的养老福利需求,使人民群众更加充分地享受经济和社会发展的成果,从而激发全社会参与推动经济社会发展的积极性和创造性。因此,政府必须通过各种行之有效的政策措施鼓励和引导社会力量积极参与养老福利事业,推动武汉养老福利社会化水平的不断提升。
参考文献
[1]杨月洁.论我国非营利组织在社会福利领域中的作用——以“供给主体”为中心的研究[D].首都经济贸易大学.2005