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近年来，随着城市化进程的深入，各大中城市在农村大规模拆迁整治工作的逐步推进，随之而来检察机关控申部门受理的相关涉农信访事项相应大幅增加，该类涉农信访案件的大量发生，不仅反映出当前农村社会的一些主要矛盾，同时也折射出整个经济社会发展中的一些问题，如何平稳、妥善地解决涉农信访是检察机关化解矛盾工作的重要课题。本文拟就涉农信访的特点及数量大幅增加的原因、对策建议，做以浅显的分析研究。
一、涉农信访特点
统计分析显示，检察机关涉农信访反映的问题较为集中，其中比较突出的反映了农村社会的热点、难点、焦点和重点问题。
一是热点问题，即拆迁补偿类题。随着城市规模拆迁工作的深化，涉及拆迁问题的信访事项相应大幅增加，特别是集体访较多，处理难度较大。该类信访问题主要集中在三个方面。其一，反映存在强制拆迁、暴力拆迁行为。如北京市某区俱乐部反映其租用的15间平房被拆迁公司暴力拆迁，造成大量设施损毁，直接经济损失50万余元。其二，反映政府拆迁补偿不当。如对被拆迁房屋的价值评估过低；拆迁补偿同地不同价，同批不同价；对违建房屋、生活设施等补偿不合理；拆迁政策不严密造成守法户吃亏等；其三，举报拆迁相关工作人员的违法犯罪问题。如村干部在拆迁过程中贪污、挪用拆迁安置补偿款；村干部与承包户合伙骗取拆迁补偿款；房管所工作人员贪污、滥用职权；建委工作人员违规办理房产转移手续使国有财产流失等。拆迁补偿与农民的切身利益息息相关，因 此这类问题极易引起广大农民群众的高度关注，成为涉农信访的热点，偶发集体访、告急访。
二是难点问题，即村务管理类问题。关于这类问题的反映尤为突出，核心为村集体财物管理混乱，村务公开制度落实不到位，村委会换届选举不规范，宅基地管理不完善等。其一，反映村干部在“两委”换届选举中贿选，这类问题是村务问题的重点体现。其二，反映村干部私设小金库，违法使用村集体所有资金。其中以举报村党支部私设小金库的问题居多。其三，反映村集体私建工程，影响村民生活。如：举报北京某区村主任王某某与其他村支书串通在农田上修建土路，影响耕种。村务管理问题严重困扰着农村社会的发展和进步，很大程度上制约了新农村建设推进的步伐，同时也使该类信访成为处理的难点。
三是焦点问题，即反映村干部违法违纪类问题。农村基层组织领导人员利用职权违法、违纪，严重侵犯了农民的合法权益，引起群众强烈不满。这类举报体现在三个方面，其一，反映村干部虚报工程数量，贪污挪用财政拨款。其二，反映村干部利用管理工程的职权，收受贿赂，谋取私利。其三，反映村干部买官卖官。
四是重点问题，即涉诉类问题。仅以北京市某区为例，据初步统计，近三年来检察机关受理的诉讼类涉农信访量占总信访案件的38%，比例相对较大，且重复来访比率较高，信访内容主要包括对刑事、民事判决及处理结果、答复不满意，或催办其举报、反映的问题等。其中有一定比例是以涉及举报司法机关为主，其一，合理反映司法机关办案程序、处理结果违法的。其二，系直接针对司法机关执法行为的无理访。
从信访者的来访目的看，集中表现为三种类型：
一是解决问题型。主要分为两种情况，一种是控告、申诉、举报、法律咨询等形式的合理诉求。该类信访经检察机关耐心接待、释法说理后，基本上可以避免矛盾激化，最终达到了息诉罢访的目的。另一种是明知检察机关无管辖权，但专程上门求助。其认为检察机关是法律监督机关，公信力高，有权监督各个机关、组织，有权监督各种问题，希望能通过检察机关解决问题。
二是缠访缠诉型。这类典型案件主要表现在信访次数一般达到十余次，信访持续时间一般在6个月以上，或曾越级信访，个别信访人对公正的处理决定、公正的判决、裁定不服，即使经过工作人员耐心细致的解释，仍然对答复结果表示不满，意欲通过反复信访，改变现状，达到其主观目的。如某检察院一起因采光权引发民事诉讼的申诉人，案件经过一审、二审申诉及到检察院申诉仍然不服，多次要求见检察长，形成缠访。
三是择机信访型。表现为二种形式：一是突发性的重复访。表现为原已结案的上访老户针对处理已久的信访事项突然来访，且此前无明显的信访倾向或苗头，来访的突然性令信访部门始料不及。如李某某等人在十八大前夕来检察院集体上访声称： “十八大快开了，我们非得闹出个究竟来，看你们解决不解决！” 二是规律性的集体访。为给政府施压，集体上访由过去的不规律性，逐渐向有规律性方向发展。突出表现在包括农村征地、拆迁，村级“两委”选举，涉众型经济犯罪、企业社保投保等较大规模的集体访，更集中地选择在重大会议召开、重要节日和重大活动开始之前进行，来访人甚至直接表达出择机集体访的意向。
四是威胁性的越级访。一些信访人认为，相对于办案人员和基层检察机关，上级领导和上级检察机关更能解决问题，可以“以上压下”，使问题尽快得到解决。在这种心理驱使下，只要对答复结果不满意，就威胁要到上级检察机关甚至中央机关上访，极易造成越级访，对受理信访的部门施加压力，意图得到妥协政策，，达到令自己满意的结果。
二、原因分析
一是经济发展正面效果与负面影响的摩擦。经济的发展，促进了社会的繁荣，人民生活的改善，与此同时也不可避免的带来一些负面因素。一方面，由于土地等自然资源有限、农村人口增长的速度相对较快，使得农村个体与个体、个体与集体之间因资源的分配、调整和管理问题引发的矛盾日益凸显；另一方面，城乡差距、个体贫富差距的存在及其日益加大的趋势，又使得极少数农民心理失衡，不思积极发家致富而是嫉妒别人、怨恨社会，一旦遇到了合适的释放点，就会通过信访渠道大量的表现出来。
二是农民群体维权意识增强与农村基层组织社会控制力弱化的碰撞。普法工作的不断深入使农民的法律意识逐渐增强，农民主张利益的意识，特别是主张知情权、知政权意识明显增强。只要对处理不服，就敢于通过上访渠道反映问题，只要发现有徇私不公行为，就敢于拿起法律武器来维护自身合法权益。而与此同时，农村基层组织的社会控制力正在弱化。社会的转型使得村民对农村基层组织的归属感逐渐淡化，农村基层组织民主法治意识淡薄，缺乏依法、民主管理，工作不规范，缺乏透明度，特别是在农村产业结构调整、引导农民致富过程中的盲目性和不当行政干预，一定程度上损害了农民的切身利益，造成群众对党和政府不满。村干部普遍素质较低，不依法办事，工作方法简单，利用职权侵犯村民合法利益，失信于民，号召力、凝聚力大为减弱农村基层组织纠纷解决机制逐渐弱化，大量原来通过诉讼外纠纷解决机制能够解决的纠纷转向诉讼渠道。 三是政策与法律的冲突。新政策的不断推出与法律的相对滞后也是造成涉农信访的一个因素。政策调整与法律规定疏于衔接，政府制定政策对现行法律考虑较少，个别政策的实施出现与法律的对立，冲突表现最为明显的就是土地确权和三农补贴政策。如北京某村的张某某，曾与村委会签订承包葡萄园的合同，后因国家调整土地政策，其承包的土地被收回，张某某希望通过司法解决与政府的纠纷，但政策与法律的冲突使得该类问题解决起来难度很大。
四是普法宣传力度不足与农民关注的领域拓宽的反差。现今的农民对涉及生产生活领域的热点、焦点问题关注范围和程度日益拓宽和深入，维权意识、参政意识日益加强。但与此同时，一些农民凭主观认识，不相信法律的公正，不通过法律程序来维护自身合法权益，而是把一切希望全部寄托到上访上；一些农民法律知识有限，不理解或片面理解法律规定，对法律程序不甚清楚，却自认为懂法，不能接受正常的处理程序和答复结果，四处告状；一些农民受利己思想驱动，提出不切实际的要求，得不到满足就缠访不止。这些信访人为的增加了检察机关信访工作的数量和难度，也表现出广大农民群众的文化水平和法律素质仍普遍较低，针对农村的普法宣传力度明显不足。
三、对策和建议
一是加大“送法下乡”普法宣传力度。依托基层司法行政机关，借助多种载体 ，加大法制宜传，提高广大农民的法律意识，使其具备相应的法律知识和相对公正的司法理念，引导农民群众依法解决问题。重点加强对基层农村干部的法制教育，促进其提高对农村社会控制的能力，健全完善各项规章制度，规范管理、依法办事、廉洁自律。同时，强化基层司法所、基层信访部门、民间调解委员会的职能，提高化解农村社会矛盾的能力。
二是建立预防和控制涉农信访工作机制。从预防控制入手，，将关口前移，强化从源头上预防，变上访为下访，化被动为主动，积极探索建立以下访为核心的涉农信访工作机制，定期到各乡镇进行巡视，了解社情民意，与乡镇纪委、信访办实现信访信息共享，建立乡镇检察联络员制度，开展对涉农信访事项的跟踪、回访和“带案下乡”活动，通过主动上门答复，做好息访息诉工作。
三是建立案件分流协作机制。加强与乡镇等有关信访部门的沟通与配合，建立协作机制。并明确联系制度的组织机构、运作机制及信访评估程序、惩戒措施。以做到信访案件， “件件有落实，事事有回音”。其一，建立外部案件移交分流机制，对不属于检察机关管辖的案件及时向有关单位和部门移交和分流，做到不积案、不压案，并及时向信访群众进行反馈，使问题得到及时有效处理。其二，建立内部分流监督机制，对属于检察机关管辖的信访案件，由控申部门按照“分级负责，归口办理”的原则分流给相关业务部门，首办责任部门对本部门承办的控告、申诉案件，应当及时确定首办责任人，按照有关工作规定限时办理，并将情况反馈控申部门。其三，建立和深化“四访合一”机制及规范化管理。本着“不留死角盲点，彻底摸清底数”的原则，对涉农信访案件、涉农信访事项等全部来信、来访、来电、网络统一排查、统一分类，统一管理，落实领导责任制，积极开展社会矛盾的化解和稳控工作； 加强检务接待规范化建设，建立信访惩戒制度，规范信访行为，对无理缠访，扰乱国家机关正常工作秩序的信访人应给予必要的法律制裁。
（作者通讯地址：北京市通州区人民检察院，北京市 通州区 101101）
一、涉农信访特点
统计分析显示，检察机关涉农信访反映的问题较为集中，其中比较突出的反映了农村社会的热点、难点、焦点和重点问题。
一是热点问题，即拆迁补偿类题。随着城市规模拆迁工作的深化，涉及拆迁问题的信访事项相应大幅增加，特别是集体访较多，处理难度较大。该类信访问题主要集中在三个方面。其一，反映存在强制拆迁、暴力拆迁行为。如北京市某区俱乐部反映其租用的15间平房被拆迁公司暴力拆迁，造成大量设施损毁，直接经济损失50万余元。其二，反映政府拆迁补偿不当。如对被拆迁房屋的价值评估过低；拆迁补偿同地不同价，同批不同价；对违建房屋、生活设施等补偿不合理；拆迁政策不严密造成守法户吃亏等；其三，举报拆迁相关工作人员的违法犯罪问题。如村干部在拆迁过程中贪污、挪用拆迁安置补偿款；村干部与承包户合伙骗取拆迁补偿款；房管所工作人员贪污、滥用职权；建委工作人员违规办理房产转移手续使国有财产流失等。拆迁补偿与农民的切身利益息息相关，因 此这类问题极易引起广大农民群众的高度关注，成为涉农信访的热点，偶发集体访、告急访。
二是难点问题，即村务管理类问题。关于这类问题的反映尤为突出，核心为村集体财物管理混乱，村务公开制度落实不到位，村委会换届选举不规范，宅基地管理不完善等。其一，反映村干部在“两委”换届选举中贿选，这类问题是村务问题的重点体现。其二，反映村干部私设小金库，违法使用村集体所有资金。其中以举报村党支部私设小金库的问题居多。其三，反映村集体私建工程，影响村民生活。如：举报北京某区村主任王某某与其他村支书串通在农田上修建土路，影响耕种。村务管理问题严重困扰着农村社会的发展和进步，很大程度上制约了新农村建设推进的步伐，同时也使该类信访成为处理的难点。
三是焦点问题，即反映村干部违法违纪类问题。农村基层组织领导人员利用职权违法、违纪，严重侵犯了农民的合法权益，引起群众强烈不满。这类举报体现在三个方面，其一，反映村干部虚报工程数量，贪污挪用财政拨款。其二，反映村干部利用管理工程的职权，收受贿赂，谋取私利。其三，反映村干部买官卖官。
四是重点问题，即涉诉类问题。仅以北京市某区为例，据初步统计，近三年来检察机关受理的诉讼类涉农信访量占总信访案件的38%，比例相对较大，且重复来访比率较高，信访内容主要包括对刑事、民事判决及处理结果、答复不满意，或催办其举报、反映的问题等。其中有一定比例是以涉及举报司法机关为主，其一，合理反映司法机关办案程序、处理结果违法的。其二，系直接针对司法机关执法行为的无理访。
从信访者的来访目的看，集中表现为三种类型：
一是解决问题型。主要分为两种情况，一种是控告、申诉、举报、法律咨询等形式的合理诉求。该类信访经检察机关耐心接待、释法说理后，基本上可以避免矛盾激化，最终达到了息诉罢访的目的。另一种是明知检察机关无管辖权，但专程上门求助。其认为检察机关是法律监督机关，公信力高，有权监督各个机关、组织，有权监督各种问题，希望能通过检察机关解决问题。
二是缠访缠诉型。这类典型案件主要表现在信访次数一般达到十余次，信访持续时间一般在6个月以上，或曾越级信访，个别信访人对公正的处理决定、公正的判决、裁定不服，即使经过工作人员耐心细致的解释，仍然对答复结果表示不满，意欲通过反复信访，改变现状，达到其主观目的。如某检察院一起因采光权引发民事诉讼的申诉人，案件经过一审、二审申诉及到检察院申诉仍然不服，多次要求见检察长，形成缠访。
三是择机信访型。表现为二种形式：一是突发性的重复访。表现为原已结案的上访老户针对处理已久的信访事项突然来访，且此前无明显的信访倾向或苗头，来访的突然性令信访部门始料不及。如李某某等人在十八大前夕来检察院集体上访声称： “十八大快开了，我们非得闹出个究竟来，看你们解决不解决！” 二是规律性的集体访。为给政府施压，集体上访由过去的不规律性，逐渐向有规律性方向发展。突出表现在包括农村征地、拆迁，村级“两委”选举，涉众型经济犯罪、企业社保投保等较大规模的集体访，更集中地选择在重大会议召开、重要节日和重大活动开始之前进行，来访人甚至直接表达出择机集体访的意向。
四是威胁性的越级访。一些信访人认为，相对于办案人员和基层检察机关，上级领导和上级检察机关更能解决问题，可以“以上压下”，使问题尽快得到解决。在这种心理驱使下，只要对答复结果不满意，就威胁要到上级检察机关甚至中央机关上访，极易造成越级访，对受理信访的部门施加压力，意图得到妥协政策，，达到令自己满意的结果。
二、原因分析
一是经济发展正面效果与负面影响的摩擦。经济的发展，促进了社会的繁荣，人民生活的改善，与此同时也不可避免的带来一些负面因素。一方面，由于土地等自然资源有限、农村人口增长的速度相对较快，使得农村个体与个体、个体与集体之间因资源的分配、调整和管理问题引发的矛盾日益凸显；另一方面，城乡差距、个体贫富差距的存在及其日益加大的趋势，又使得极少数农民心理失衡，不思积极发家致富而是嫉妒别人、怨恨社会，一旦遇到了合适的释放点，就会通过信访渠道大量的表现出来。
二是农民群体维权意识增强与农村基层组织社会控制力弱化的碰撞。普法工作的不断深入使农民的法律意识逐渐增强，农民主张利益的意识，特别是主张知情权、知政权意识明显增强。只要对处理不服，就敢于通过上访渠道反映问题，只要发现有徇私不公行为，就敢于拿起法律武器来维护自身合法权益。而与此同时，农村基层组织的社会控制力正在弱化。社会的转型使得村民对农村基层组织的归属感逐渐淡化，农村基层组织民主法治意识淡薄，缺乏依法、民主管理，工作不规范，缺乏透明度，特别是在农村产业结构调整、引导农民致富过程中的盲目性和不当行政干预，一定程度上损害了农民的切身利益，造成群众对党和政府不满。村干部普遍素质较低，不依法办事，工作方法简单，利用职权侵犯村民合法利益，失信于民，号召力、凝聚力大为减弱农村基层组织纠纷解决机制逐渐弱化，大量原来通过诉讼外纠纷解决机制能够解决的纠纷转向诉讼渠道。 三是政策与法律的冲突。新政策的不断推出与法律的相对滞后也是造成涉农信访的一个因素。政策调整与法律规定疏于衔接，政府制定政策对现行法律考虑较少，个别政策的实施出现与法律的对立，冲突表现最为明显的就是土地确权和三农补贴政策。如北京某村的张某某，曾与村委会签订承包葡萄园的合同，后因国家调整土地政策，其承包的土地被收回，张某某希望通过司法解决与政府的纠纷，但政策与法律的冲突使得该类问题解决起来难度很大。
四是普法宣传力度不足与农民关注的领域拓宽的反差。现今的农民对涉及生产生活领域的热点、焦点问题关注范围和程度日益拓宽和深入，维权意识、参政意识日益加强。但与此同时，一些农民凭主观认识，不相信法律的公正，不通过法律程序来维护自身合法权益，而是把一切希望全部寄托到上访上；一些农民法律知识有限，不理解或片面理解法律规定，对法律程序不甚清楚，却自认为懂法，不能接受正常的处理程序和答复结果，四处告状；一些农民受利己思想驱动，提出不切实际的要求，得不到满足就缠访不止。这些信访人为的增加了检察机关信访工作的数量和难度，也表现出广大农民群众的文化水平和法律素质仍普遍较低，针对农村的普法宣传力度明显不足。
三、对策和建议
一是加大“送法下乡”普法宣传力度。依托基层司法行政机关，借助多种载体 ，加大法制宜传，提高广大农民的法律意识，使其具备相应的法律知识和相对公正的司法理念，引导农民群众依法解决问题。重点加强对基层农村干部的法制教育，促进其提高对农村社会控制的能力，健全完善各项规章制度，规范管理、依法办事、廉洁自律。同时，强化基层司法所、基层信访部门、民间调解委员会的职能，提高化解农村社会矛盾的能力。
二是建立预防和控制涉农信访工作机制。从预防控制入手，，将关口前移，强化从源头上预防，变上访为下访，化被动为主动，积极探索建立以下访为核心的涉农信访工作机制，定期到各乡镇进行巡视，了解社情民意，与乡镇纪委、信访办实现信访信息共享，建立乡镇检察联络员制度，开展对涉农信访事项的跟踪、回访和“带案下乡”活动，通过主动上门答复，做好息访息诉工作。
三是建立案件分流协作机制。加强与乡镇等有关信访部门的沟通与配合，建立协作机制。并明确联系制度的组织机构、运作机制及信访评估程序、惩戒措施。以做到信访案件， “件件有落实，事事有回音”。其一，建立外部案件移交分流机制，对不属于检察机关管辖的案件及时向有关单位和部门移交和分流，做到不积案、不压案，并及时向信访群众进行反馈，使问题得到及时有效处理。其二，建立内部分流监督机制，对属于检察机关管辖的信访案件，由控申部门按照“分级负责，归口办理”的原则分流给相关业务部门，首办责任部门对本部门承办的控告、申诉案件，应当及时确定首办责任人，按照有关工作规定限时办理，并将情况反馈控申部门。其三，建立和深化“四访合一”机制及规范化管理。本着“不留死角盲点，彻底摸清底数”的原则，对涉农信访案件、涉农信访事项等全部来信、来访、来电、网络统一排查、统一分类，统一管理，落实领导责任制，积极开展社会矛盾的化解和稳控工作； 加强检务接待规范化建设，建立信访惩戒制度，规范信访行为，对无理缠访，扰乱国家机关正常工作秩序的信访人应给予必要的法律制裁。
（作者通讯地址：北京市通州区人民检察院，北京市 通州区 101101）