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[摘 要]实行国库集中支付制度是我国改革财政支出管理制度的一项重要内容。以咸阳市秦都区为例，基层财政在推行国库集中支付改革过程中遇到了一些困难和问题，为保证改革的顺利进行，基层财政深化国库集中支付改革应采取如下对策：加强授权支付资金管理；扩大财政直接支付范围；规范国库集中支付中心；规范国库集中支付业务，优化国库集中支付网络系统；强化国库集中支付的监督管理，建立有效沟通机制；完善改革的相关配套措施。
[关键词]基层财政 国库集中支付制度 咸阳市秦都区
国库集中支付制度是将政府所有的财政性资金集中于国库单一账户，支出由财政国库单一账户体系根据单位批准的预算和用款计划，直接将款项划入商品供应商或劳务提供者账户的一种新型制度。国库集中支付制度改革是我国财政支出管理制度改革的重要内容，是我国建立公共财政框架的重要组成部分。早在2001年时，国务院就通过了财政部提出的《财政预算国库管理制度改革方案》，从此拉开了我国财政国库管理制度改革的大幕。陕西省从2006年起开始实施会计集中核算向国库集中支付转轨的试点工作，2009年7月起，陆续将省级会计集中核算业务全部移交各部门、各单位管理，基本实现了会计集中核算向国库集中支付的转轨。同年，陕西省还建立了政府采购标准化评标室，进一步规范采购程序，增加了政府采购的透明度。在此背景下，咸阳市秦都区自2008年6月起开始进行国库集中支付制度的改革试点，2010年年底进入全面推行财政国库管理制度阶段。几年来的实践证明，实行国库集中支付对于加强财政资金监管，增强财政资金支出透明度，提高财政资金使用效益起到了不可忽视的作用，为全区财政管理带来了深远影响。但是，由于我国公共财政改革还处于初级阶段，很多配套制度尚未建立，外部环境也不够完善，因此，国库集中支付制度的推行也就不可能一蹴而就，在具体实施过程中必然还存在这样那样的困难与问题，对此，我们应认真地给予对待和解决。
一、基层财政推行国库集中支付改革过程中遇到的问题
1.财政授权支付资金管理薄弱
财政授权支付资金管理薄弱问题主要从两个方面反映出来。
第一，预算单位从零余额账户向本单位其他账户划拨资金比例较大。零余额账户是财政部门为本部门和预算单位在商业银行开设的账户，用于财政直接支付和财政授权支付及清算。据统计，2008年秦都区仅首批纳入改革的26家预算单位从零余额账户向本单位其他账户划拨的资金就占到其实际总支出的90%。之所以出现这样的状况，在于目前区级虽已初步建立起国库单一账户体系，但纳入改革范围的预算单位原有的银行账户尚未取消。究其原因，在于以下四个方面：一是预算单位在代理银行办理业务的时间为每天上午的十二点以前，这就使得下午用款相对不方便；二是财政预算拨款进度与日常工作进度不同步，为保证日常工作顺利进行，预算单位就得先由原有银行账户资金支付后，再由零余额账户向原有帐户划拨资金；三是预算单位的年终结余资金使用政策不明确。致使大多数预算单位顾虑财政会收回结余资金，并重新核定其下年度可使用的结余指标，从而千方百计地从零余额账户向本单位其他账户划拨资金或年终集中花钱；四是区级国库集中支付改革方案以及支付系统对从零余额账户向本单位其他账户划拨资金缺乏有效的控制，监督检查工作也没有及时跟上。
第二，现金支付比例较高。秦都区首批纳入改革的26家试点单位2008年度现金支付的比例高达90%，一些达到转账支付要求的会议费、培训费、修缮费等大额支出也提取现金支付。受银行清算时间的限制，单位下午用款不方便，往往提取一定的现金以备用；另外，区级国库集中支付改革方案以及支付系统对提取现金缺乏有效控制。这是造成现金支付比例大的两点原因。现金支付比例大容易导致财政资金游离于国库集中支付系统之外，形成资金体外循环，给财政、审计等有关部门的监督造成困难。
2.财政直接支付比重较低
目前，秦都区已明确纳入直接支付的资金主要有三部分，即工资、会议费及政府采购支出。大量的专项支出、项目支出等未纳入直接支付范围。财政直接支付的面还比较窄。即使已经明确的三部分直接支付的资金，实际上也没有完全实现直接支付。工资虽已统一发放，但还未进入国库集中支付系统；会议费直接支付工作尚未启动；财政直接支付眼前仅限于政府采购资金，但是政府采购中单位自筹资金是从政府采购专户支付的，并没有采取财政直接支付。属于政府采购而由单位自行采购的资金，更是没有纳入直接支付范围。另外，秦都区国库集中支付工作从试点至今，财政内部部门职能的调整，导致工作量成倍地增加，人员配备不全。支付机构在建设中的不成熟，又致使工作中人员职责不清晰，事务管理不到位。
3.国库集中支付网络系统建设不够健全
首先，支付网络数据传输不稳定。在推进改革的过程中，支付网络出现支付系统数据交换不稳定、数据传输不畅通、查询功能不完善等问题，这在一定程度上影响了预算单位用款以及财政的工作效率。
其次，用款计划的管理有待加强。按照《支付办法》的要求，预算单位在规定时间报分月用款计划，区财政局业务处在规定的时间批复用款计划，支付中心在规定的时间将额度送代理银行和人民银行。然而在改革中，尚未形成规范、科学的用款计划申报和批复的流程环节，给业务处、国库处对计划的批复，特别是给支付中心用款额度的传送等工作造成一定困难。
再次，支付凭证填列不规范。部分单位财务人员还没有完全掌握和准确理解财政集中支付下的运作模式和相关操作，在使用软件系统对支付凭证进行填写方面依然存在一些问题。有相当一部分预算单位在填列授权支付凭证时，摘要填写太笼统、不明晰，科目使用不规范。由此容易造成财政国库支付系统的信息不准确、不明晰，不利于财政、审计等部门对支付信息的使用。
最后，网络系统建设资金不足。基层改革成本较大，上级部门只下达通知要求加大改革力度，并没有给予足够的资金支持，网络系统建设无法全面展开，相当多的基层预算单位至今仍然依靠手工操作。缺乏网络系统的有力支撑，国库集中支付改革是不可能深入进行的。 4.监督检查职责不够明确，相关部门配合不够默契，沟通不够及时
国库集中支付改革，是财政支付方式的重大改革，需要代理银行和各级政府、单位全力配合协作，一旦这些主体的既得利益受到破坏，执行起来就会异常困难。这必然对财政监督提出新的要求。截止目前，秦都区财政国库管理制度改革方案中，对支付系统中发现的不规范行为和违规行为的监督检查缺乏明确的监管部门和同步、有效的监管手段。如前所述，这是造成试点中预算单位授权支付中大额提取现金等违规行为的一个重要原因。预算单位、人行咸阳分行营管处、代理银行、财政局的相关处室和部门等在国库集中支付工作中构成一个有机的统一体，相互之间应明确分工、密切配合、及时沟通。但目前，各部门之间尚未建立起有效的沟通机制，配合、协调十分不够，支付业务中出现的问题不能及时得到解决。
5.配套的法律法规没有及时跟上
与财政国库管理制度改革相配套的一些法律法规没有跟上。比如：拨款书在票据管理上就缺乏现实的法律依据。根据《票据法》的规定，规范的票据是指汇票、本票和支票。财政拨款书既非支票、也不属于本票、汇票，在出现票据风险时难以做到有法可依。因此，财政国库管理制度改革，不可避免地就涉及到一些法律法规和制度的修改与完善，包括《预算法》、《国家金库条例》、《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》。此外，部门预算的编制也需进一步的细化，代理银行的手续费问题也应进行相应调整。
二、基层财政深化国库集中支付改革的对策
1.严格加强授权支付资金管理
加强财政授权支付资金的管理，首先要加强对预算单位零余额账户的管理。区财政局可会同人行、监察局、审计局等相关单位对预算单位现有银行账户进行一次彻底的清理，取消不符合国家和省市政策规定的银行账户。对因特殊业务确需保留的、具备相关审批手续的账户，报财政部门备案。其次，从制度上严格控制预算单位由零余额账户向本单位其他账户划拨资金。对确因特殊业务需要，需从零余额账户向本单位其他账户划拨资金的，应报经财政部门审核批准。
对于规范现金管理，应按照《现金管理暂行条例》的要求，参考各预算单位业务情况，合理确定其全年及分月现金使用额度。预算单位必须在核定的现金限额内按规定办理现金业务。财政部门定期对预算单位的现金使用情况进行检查。同时可选择部分单位开展公务卡试点，积极探索国库集中支付改革中预算单位现金管理的有效方法。
2.扩大财政直接支付范围
扩大财政直接支付范围，有利于建立环节少、节奏快、效率高的财政资金运行机制和加强财政监督。其具体措施包括：1、将已明确纳入财政直接支付范围的全部资金实现直接支付。同时加快启动会议费直接支付工作，区财政局各业务处室要强化预算管理，严把部门预算编制、用款计划审核关，明确要求预算单位将各类会议的预算进行单列，报送用款计划时列入直接支付计划。同时，采取有效措施将尚未采取财政直接支付的其他政府采购资金，如政府采购中预算单位自筹资金、政府采购目录中的分散采购项目支出等全部纳入财政直接支付。2、选择科技三项费、教育费附加等专项资金进行直接支付试点，逐步将各类专项资金及部门预算中所有的项目支出纳入财政直接支付范围。3、在条件成熟时，将全额拨款预算单位的全部预算资金列入财政直接支付。
3.规范财政国库支付中心
2001年开始实行的会计集中核算制度，对于规范会计基础工作、提高会计信息质量、强化财政支出管理等方面起到了明显作用，为国库集中支付工作打下了良好的基础。然而，这种制度容易造成大量资金沉淀在会计核算中心，影响财政资金的使用效益和透明度。因此，有必要推进财政会计核算中心向财政国库支付中心转变，充分利用会计核算中心现有的人力、物力、网络资源与国库集中支付制度有效衔接，按照单一账户改革的要求，逐步由集中核算模式向单一账户支付模式转变。
4.进一步规范国库集中支付业务，优化国库集中支付网络系统
为了方便预算单位用款，提高办事效率，需进一步优化用款计划的报送模式，严格预算单位计划的报送时间、业务处室和国库处的审核时间、以及支付中心额度的分送时间。对于试点中出现的支付凭证填写不规范等薄弱环节，应加大培训工作力度，如：对预算单位授权支付凭证的填列等进行专题培训；对代理银行进行资金清算等的专题培训等等。同时，加大对预算单位国库集中支付业务的指导，将财政国库支付各项工作纳入科学规范的轨道。对于国库支付系统数据交换不稳定、数据传输不畅通、查询功能不完善等问题。应进一步优化网络系统，及时进行系统增容和升级，强化网络维护，保证国库集中支付网络的畅通，为国库集中支付制度改革提供良好的技术保障。
5.强化国库集中支付的监督管理，建立有效沟通机制
进一步明确对国库集中支付系统中发现的不规范及违规行为实施监督检查的机构，确定其具体职责。加强对预算单位预算执行的检查，逐步建立起国库集中支付动态监控系统，实行网上实时监督。建立国库集中支付相关部门的定期联席制度，定期召集相关部门、单位开业务工作会、协调会、座谈会等，加强预算单位、代理银行等部门的业务沟通与交流，及时解决国库支付改革中所遇到的困难和问题。另外，为充分调动代理银行的积极性，提高代理行的服务质量，方便预算单位用款，区财政可会同人民银行咸阳分行营管部，建立业务办理绩效考评体系，加大对代理银行经办国库集中支付业务的监督检查力度，确保国库集中支付制度改革的顺利推进。
6.进一步完善国库集中支付改革的相关配套措施
首先，抓好部门预算编制的改革，逐步实现所有的财政资金支付建立在明晰的预算基础上。其次，深入推进非税收入直缴财政，取消各单位非税收入在支付中心的过渡账户，使财政收入更加及时、足额地缴入国库或预算外资金专户。最后，推行国库支票支付，支票只能在存款人的存款额度内进行支付，这既使票据行为及管理做到了有法可依，又可以积极预防财政透支行为。
参考文献：
[1]李存才.陕西推进会计集中核算向国库集中支付转轨.中国会计报，2010-02-05
[2]陈赛.我国国库集中支付制度的现状研究.中国集体经济，2011，（7）
[3]咸阳市财政局国库管理制度改革资料汇编.咸阳市财政局，2008，（10）
[关键词]基层财政 国库集中支付制度 咸阳市秦都区
国库集中支付制度是将政府所有的财政性资金集中于国库单一账户，支出由财政国库单一账户体系根据单位批准的预算和用款计划，直接将款项划入商品供应商或劳务提供者账户的一种新型制度。国库集中支付制度改革是我国财政支出管理制度改革的重要内容，是我国建立公共财政框架的重要组成部分。早在2001年时，国务院就通过了财政部提出的《财政预算国库管理制度改革方案》，从此拉开了我国财政国库管理制度改革的大幕。陕西省从2006年起开始实施会计集中核算向国库集中支付转轨的试点工作，2009年7月起，陆续将省级会计集中核算业务全部移交各部门、各单位管理，基本实现了会计集中核算向国库集中支付的转轨。同年，陕西省还建立了政府采购标准化评标室，进一步规范采购程序，增加了政府采购的透明度。在此背景下，咸阳市秦都区自2008年6月起开始进行国库集中支付制度的改革试点，2010年年底进入全面推行财政国库管理制度阶段。几年来的实践证明，实行国库集中支付对于加强财政资金监管，增强财政资金支出透明度，提高财政资金使用效益起到了不可忽视的作用，为全区财政管理带来了深远影响。但是，由于我国公共财政改革还处于初级阶段，很多配套制度尚未建立，外部环境也不够完善，因此，国库集中支付制度的推行也就不可能一蹴而就，在具体实施过程中必然还存在这样那样的困难与问题，对此，我们应认真地给予对待和解决。
一、基层财政推行国库集中支付改革过程中遇到的问题
1.财政授权支付资金管理薄弱
财政授权支付资金管理薄弱问题主要从两个方面反映出来。
第一，预算单位从零余额账户向本单位其他账户划拨资金比例较大。零余额账户是财政部门为本部门和预算单位在商业银行开设的账户，用于财政直接支付和财政授权支付及清算。据统计，2008年秦都区仅首批纳入改革的26家预算单位从零余额账户向本单位其他账户划拨的资金就占到其实际总支出的90%。之所以出现这样的状况，在于目前区级虽已初步建立起国库单一账户体系，但纳入改革范围的预算单位原有的银行账户尚未取消。究其原因，在于以下四个方面：一是预算单位在代理银行办理业务的时间为每天上午的十二点以前，这就使得下午用款相对不方便；二是财政预算拨款进度与日常工作进度不同步，为保证日常工作顺利进行，预算单位就得先由原有银行账户资金支付后，再由零余额账户向原有帐户划拨资金；三是预算单位的年终结余资金使用政策不明确。致使大多数预算单位顾虑财政会收回结余资金，并重新核定其下年度可使用的结余指标，从而千方百计地从零余额账户向本单位其他账户划拨资金或年终集中花钱；四是区级国库集中支付改革方案以及支付系统对从零余额账户向本单位其他账户划拨资金缺乏有效的控制，监督检查工作也没有及时跟上。
第二，现金支付比例较高。秦都区首批纳入改革的26家试点单位2008年度现金支付的比例高达90%，一些达到转账支付要求的会议费、培训费、修缮费等大额支出也提取现金支付。受银行清算时间的限制，单位下午用款不方便，往往提取一定的现金以备用；另外，区级国库集中支付改革方案以及支付系统对提取现金缺乏有效控制。这是造成现金支付比例大的两点原因。现金支付比例大容易导致财政资金游离于国库集中支付系统之外，形成资金体外循环，给财政、审计等有关部门的监督造成困难。
2.财政直接支付比重较低
目前，秦都区已明确纳入直接支付的资金主要有三部分，即工资、会议费及政府采购支出。大量的专项支出、项目支出等未纳入直接支付范围。财政直接支付的面还比较窄。即使已经明确的三部分直接支付的资金，实际上也没有完全实现直接支付。工资虽已统一发放，但还未进入国库集中支付系统；会议费直接支付工作尚未启动；财政直接支付眼前仅限于政府采购资金，但是政府采购中单位自筹资金是从政府采购专户支付的，并没有采取财政直接支付。属于政府采购而由单位自行采购的资金，更是没有纳入直接支付范围。另外，秦都区国库集中支付工作从试点至今，财政内部部门职能的调整，导致工作量成倍地增加，人员配备不全。支付机构在建设中的不成熟，又致使工作中人员职责不清晰，事务管理不到位。
3.国库集中支付网络系统建设不够健全
首先，支付网络数据传输不稳定。在推进改革的过程中，支付网络出现支付系统数据交换不稳定、数据传输不畅通、查询功能不完善等问题，这在一定程度上影响了预算单位用款以及财政的工作效率。
其次，用款计划的管理有待加强。按照《支付办法》的要求，预算单位在规定时间报分月用款计划，区财政局业务处在规定的时间批复用款计划，支付中心在规定的时间将额度送代理银行和人民银行。然而在改革中，尚未形成规范、科学的用款计划申报和批复的流程环节，给业务处、国库处对计划的批复，特别是给支付中心用款额度的传送等工作造成一定困难。
再次，支付凭证填列不规范。部分单位财务人员还没有完全掌握和准确理解财政集中支付下的运作模式和相关操作，在使用软件系统对支付凭证进行填写方面依然存在一些问题。有相当一部分预算单位在填列授权支付凭证时，摘要填写太笼统、不明晰，科目使用不规范。由此容易造成财政国库支付系统的信息不准确、不明晰，不利于财政、审计等部门对支付信息的使用。
最后，网络系统建设资金不足。基层改革成本较大，上级部门只下达通知要求加大改革力度，并没有给予足够的资金支持，网络系统建设无法全面展开，相当多的基层预算单位至今仍然依靠手工操作。缺乏网络系统的有力支撑，国库集中支付改革是不可能深入进行的。 4.监督检查职责不够明确，相关部门配合不够默契，沟通不够及时
国库集中支付改革，是财政支付方式的重大改革，需要代理银行和各级政府、单位全力配合协作，一旦这些主体的既得利益受到破坏，执行起来就会异常困难。这必然对财政监督提出新的要求。截止目前，秦都区财政国库管理制度改革方案中，对支付系统中发现的不规范行为和违规行为的监督检查缺乏明确的监管部门和同步、有效的监管手段。如前所述，这是造成试点中预算单位授权支付中大额提取现金等违规行为的一个重要原因。预算单位、人行咸阳分行营管处、代理银行、财政局的相关处室和部门等在国库集中支付工作中构成一个有机的统一体，相互之间应明确分工、密切配合、及时沟通。但目前，各部门之间尚未建立起有效的沟通机制，配合、协调十分不够，支付业务中出现的问题不能及时得到解决。
5.配套的法律法规没有及时跟上
与财政国库管理制度改革相配套的一些法律法规没有跟上。比如：拨款书在票据管理上就缺乏现实的法律依据。根据《票据法》的规定，规范的票据是指汇票、本票和支票。财政拨款书既非支票、也不属于本票、汇票，在出现票据风险时难以做到有法可依。因此，财政国库管理制度改革，不可避免地就涉及到一些法律法规和制度的修改与完善，包括《预算法》、《国家金库条例》、《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》。此外，部门预算的编制也需进一步的细化，代理银行的手续费问题也应进行相应调整。
二、基层财政深化国库集中支付改革的对策
1.严格加强授权支付资金管理
加强财政授权支付资金的管理，首先要加强对预算单位零余额账户的管理。区财政局可会同人行、监察局、审计局等相关单位对预算单位现有银行账户进行一次彻底的清理，取消不符合国家和省市政策规定的银行账户。对因特殊业务确需保留的、具备相关审批手续的账户，报财政部门备案。其次，从制度上严格控制预算单位由零余额账户向本单位其他账户划拨资金。对确因特殊业务需要，需从零余额账户向本单位其他账户划拨资金的，应报经财政部门审核批准。
对于规范现金管理，应按照《现金管理暂行条例》的要求，参考各预算单位业务情况，合理确定其全年及分月现金使用额度。预算单位必须在核定的现金限额内按规定办理现金业务。财政部门定期对预算单位的现金使用情况进行检查。同时可选择部分单位开展公务卡试点，积极探索国库集中支付改革中预算单位现金管理的有效方法。
2.扩大财政直接支付范围
扩大财政直接支付范围，有利于建立环节少、节奏快、效率高的财政资金运行机制和加强财政监督。其具体措施包括：1、将已明确纳入财政直接支付范围的全部资金实现直接支付。同时加快启动会议费直接支付工作，区财政局各业务处室要强化预算管理，严把部门预算编制、用款计划审核关，明确要求预算单位将各类会议的预算进行单列，报送用款计划时列入直接支付计划。同时，采取有效措施将尚未采取财政直接支付的其他政府采购资金，如政府采购中预算单位自筹资金、政府采购目录中的分散采购项目支出等全部纳入财政直接支付。2、选择科技三项费、教育费附加等专项资金进行直接支付试点，逐步将各类专项资金及部门预算中所有的项目支出纳入财政直接支付范围。3、在条件成熟时，将全额拨款预算单位的全部预算资金列入财政直接支付。
3.规范财政国库支付中心
2001年开始实行的会计集中核算制度，对于规范会计基础工作、提高会计信息质量、强化财政支出管理等方面起到了明显作用，为国库集中支付工作打下了良好的基础。然而，这种制度容易造成大量资金沉淀在会计核算中心，影响财政资金的使用效益和透明度。因此，有必要推进财政会计核算中心向财政国库支付中心转变，充分利用会计核算中心现有的人力、物力、网络资源与国库集中支付制度有效衔接，按照单一账户改革的要求，逐步由集中核算模式向单一账户支付模式转变。
4.进一步规范国库集中支付业务，优化国库集中支付网络系统
为了方便预算单位用款，提高办事效率，需进一步优化用款计划的报送模式，严格预算单位计划的报送时间、业务处室和国库处的审核时间、以及支付中心额度的分送时间。对于试点中出现的支付凭证填写不规范等薄弱环节，应加大培训工作力度，如：对预算单位授权支付凭证的填列等进行专题培训；对代理银行进行资金清算等的专题培训等等。同时，加大对预算单位国库集中支付业务的指导，将财政国库支付各项工作纳入科学规范的轨道。对于国库支付系统数据交换不稳定、数据传输不畅通、查询功能不完善等问题。应进一步优化网络系统，及时进行系统增容和升级，强化网络维护，保证国库集中支付网络的畅通，为国库集中支付制度改革提供良好的技术保障。
5.强化国库集中支付的监督管理，建立有效沟通机制
进一步明确对国库集中支付系统中发现的不规范及违规行为实施监督检查的机构，确定其具体职责。加强对预算单位预算执行的检查，逐步建立起国库集中支付动态监控系统，实行网上实时监督。建立国库集中支付相关部门的定期联席制度，定期召集相关部门、单位开业务工作会、协调会、座谈会等，加强预算单位、代理银行等部门的业务沟通与交流，及时解决国库支付改革中所遇到的困难和问题。另外，为充分调动代理银行的积极性，提高代理行的服务质量，方便预算单位用款，区财政可会同人民银行咸阳分行营管部，建立业务办理绩效考评体系，加大对代理银行经办国库集中支付业务的监督检查力度，确保国库集中支付制度改革的顺利推进。
6.进一步完善国库集中支付改革的相关配套措施
首先，抓好部门预算编制的改革，逐步实现所有的财政资金支付建立在明晰的预算基础上。其次，深入推进非税收入直缴财政，取消各单位非税收入在支付中心的过渡账户，使财政收入更加及时、足额地缴入国库或预算外资金专户。最后，推行国库支票支付，支票只能在存款人的存款额度内进行支付，这既使票据行为及管理做到了有法可依，又可以积极预防财政透支行为。
参考文献：
[1]李存才.陕西推进会计集中核算向国库集中支付转轨.中国会计报，2010-02-05
[2]陈赛.我国国库集中支付制度的现状研究.中国集体经济，2011，（7）
[3]咸阳市财政局国库管理制度改革资料汇编.咸阳市财政局，2008，（10）