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预算单位主要包括行政预算单位和事业预算单位，其预算管理是为社会提供公共产品、服务时所耗费无偿性、单一性公众资源过程和结果的经济管理活动。分析引起预算单位或有负债的原因，揭示和防范各种财政财务风险，是预算管理的一项重要内容。财政部门、预算单位应重视预算管理，防范和化解财政财务风险，揭示和披露或有负债的信息，以适应市场经济条件下资金来源、投资去向的多样性、资金运行的复杂性、国际国内经济环境的多变性的要求。
一、预算单位或有负债特点
（一）或有负债数额不可预见性预算单位或有负债一般未纳入预算单位的预算管理，资金规模上存在不确定性，有的预算单位在某个时期负债数额规模巨大，并且这种现象有增大趋势。如学校的公共责任或有负债，一旦发生公共突发事件很难预计其经济损失的范围，其结果须由未来不确定事件的发生或不发生加以证实。
（二）偿还期限长期性预算单位或有负债偿还的期限一般较长，承诺偿还时间一般在一至三年，二年以上负债最多，有的承诺偿还时间达五年或更长，一般按年结息。如高校的基本建设贷款，银行很清楚我国高等学校是政府办学，贷款给高校就是贷款给政府，时间越长越好。
（三）负债用途多样性预算单位或有负债用途范围较广，预算单位发生的或有负债主要有:为其他单位提供债务担保（或变相担保） 形成的偿债义务，因知识产权纠纷发生的未决诉讼，仲裁而形成的补偿，执法单位因判罚不当进行行政诉讼而可能发生的赔付，国有金融机构不良资产一部分需财政核销冲账而形成的损失，地方和企业自借（统借） 自还外债无力归还最终由财政买单而形成的支付。
（四）资金管理分散性预算单位或有负债资金信息分散在诸多预算单位， 大部分政府财政部门未能实施统一的管理，政府部门缺乏较好的监控手段和有效的制约机制。
（五）信用观念淡薄 预算单位对或有负债存在侥幸心理，认为一旦出现支付困难，政府会出面解决，因而政府部门对预算单位或有负债可能转化为现实财政危机的认识不足。
二、预算单位或有负债成因
（一）客观原因 预算单位或有负债的产生有其客观现实性。预算单位是我国公共财政资金的执行单位，代政府履行各自的部门（单位）职能，政府财政预算是由成百个一级部门（单位）预算汇集而成。现代社会的风险无处不在，无时不在，预算单位作为政府的公共部门也不例外。如何化解和防范风险是急需解决的突出问题。如通货膨胀和金融动荡等须通过国家来承担公共风险成本，这种风险成本需首先通过政府所属的主管部门（单位）归集、化解、规避和防范。作为一种或有的支出责任，预算单位或有负债的形成，某种程度上说源于防范公共风险的制度安排，因为这种制度安排无形中固定了预算单位实施，财政最后买单的本质属性，正是公共风险的历史客观性决定了预算单位或有负债的必然性，其实质是政府充当最后支付人所提供的担保和保证。例如间接对国有企业债务提供的各种形式的担保，当债务人违约时，根据担保承诺，政府最终承担债务清偿责任。
（二）主观原因预算单位或有负债的产生不仅有公共风险的客观现实性，还有预算单位在预算调整过程中采取机会主义行为的主观性。一些预算单位在经济活动中有一种投机取巧的倾向，为了自己的利益，一旦有可能就会试图破坏规则，钻空子，损人利己。机会主义之所以盛行，除了自私之外，客观上存在的信息不对称和信息不完全也是重要因素。现实中，预算单位作为一个经济人，也有自己独立的经济利益，故在部门（单位）行为特别是预算调整过程中也经常采取机会主义行为，但这种机会主义行为常常被人们所忽略。
（三）本质原因 转移担保政府买单是预算单位或有负债的。预算单位或有负债实质上是政府充当最后支付人所提供的担保和保证，这也就是说大部分预算单位或有负债都是依托于政府提供或最终提供的担保。或有负债的最常见的是担保的贷款，在提供担保时，担保人没有负债。但是，如发生违约，贷款人可以行使担保，担保人将有义务偿还仍没有偿还的贷款。此时，或有负债将成为担保人的实际负债，并且必须支付，而预算单位提供担保所承担的偿还款是财政安排的预算资金，最终偿还人将转移到政府。例如前些年各地轰轰烈烈的大学城建设，都或多或少的引入了银行贷款，高校是政府办的，无论是财政贴息担保，还是学校信用担保，实际上都是政府最终担保，贷款期限一到，学校必须还款，最后往往是政府买单。对担保人来说，提供担保时就形成了一项或有负债，而此项或有负债也只有到被担保人到期偿还债务后才能消失。
（四）制度缺陷原因预算单位收付实现制是或有负债产生的制度缺陷原因。预算单位收付实现制是指以现金的实际收付来确认交易或事项，计算会计主体在某一会计期间现金收入支出之间差额的核算方法。就预算单位或有负债的计量和控制而言，收付实现制存在以下缺陷：一是预算单位的预算的时间跨度太短，一般一年一个预算，以至于无法考虑例如由于为贷款提供担保以及对企业承诺补贴、建立养老金制度和其他福利计划、公共突发事件的发生而引发的或有负债及其风险。二是传统的收付实现制预算编制方法仅仅记录现金流量，而不考虑负债的形成、或有负债的积累以及因过去的承诺而给将来带来的成本。三是会导致低估当期的预算支出，虚增可供支配的资源，不能真实准确地反映政府部门和行政事业单位提供公共产品和服务的成本耗费，造成会计信息不实等现象出现。收付实现制的这些缺陷一方面使得编制预算的单位对自身行为所造成的预算成本缺少预见性，另一方面也使得预算单位在不违背预算平衡的基础上造成预算单位或有负债的积累。
三、预算单位或有负债风险披露与防范
（一）对重大或有负债进行揭示和披露首先，要正确认识或有负债的存在，公开披露或有负债所应承担的财政财务风险及其根源、类型和可能导致的财政财务后果会提高政府决策的正确性以及财政财务的实施效果，便于发现问题和解决问题。因或有负债的结果具有不确定性，即是否会转为现时义务引起经济利益的流出、支出发生在何时、其金额如何计量都是难以准确确认的，而且影响结果的不确定因素非预算单位自身所能控制。因此， 为体现贯彻稳健原则，目前对或有负债不宜进行会计确认和核算，而应在会计报表附表中加以披露，并且详细披露或有负债形成的原因；或有负债预计产生的影响；获得其他方补偿的可能性，如在债务担保业务中可向被担保人索取一定的补偿，在某些索赔诉讼中可通过反诉方式向索赔人或第三方提出追偿要求，在发生财产、人身事故时可从保险公司获得合法的补偿。只有当潜在义务有相当大的可能性转为现时义务时（可能性概率达到50 %以上时） ，才可以纳入财务系统加以处理。揭示和披露或有负债以后，预算单位要经常地对有关影响因素进行分析评价。
（二）采取有效防范措施控制或有负债第一，对于客观上的公共风险，依靠政府提高经济实力，有更宽松的预算安排抵御公共风险的能力。建立健全公共风险和突发事件的预警机制，建立风险准备金制度，安排一定比例的风险准备金。第二，对于主观上的机会主义行为，加强制度建设，用制度来约束预算单位财政机会主义行为。要在项目决策和建设中广泛听取多方面意见和建议，加强人们对决策执行的监督。提高预算透明度，晒晒预算单位账本，这不仅会对预算单位增加来自社会公众的无形压力或者是无言的监督，还会逐步提高民主理财的意识，激发社会公众的参与热情，有效防止预算单位财政机会主义行為。第三，对于预算单位介入的担保活动，必须有要件完整、条文明确的具备法律效力的合同作为担保的基础，逐步减少担保范围，明确担保事项的决策权，未经政府同级财政部门的同意，任何预算单位都无权担保。同时，当预算单位在外部性威胁和社会预期的压力下不得不担保补偿时，应坚持审慎原则，补偿之前要向社会公众阐明救助的必要性、原则、范围和方式，补偿过程中要明确预算单位与利益相关主体的责任与权利。第四、将预算单位或有负债也纳入预算会计核算和监督的范围之内。对预算会计主体所从事的任何一项导致或有负债产生的活动，都要做出解释性说明并对所担负的债务风险进行合理的确认和计量，以防范和化解现实的和未来的偿债风险。第五， 计提风险准备金， 建立预算单位或有负债控制制度。预算单位或有负债成因复杂、形成机制不规范， 尤其是或有隐性负债难以计量。预算单位要对预期损失编制计提风险准备金，对风险概率达到50%及以上的或有负债计提的风险准备金列入当年的部门（单位）预算， 用于应对可能转化为政府债务的或有负债。
参考文献：
［1］刘尚希：《财政风险及其防范问题研究》，经济科学出版社2004年版。
［2］王庆成：《预算会计要揭示和披露隐性负债和或有负债的信息》，《教育财会研究》2009年第4期。（编辑向玉章）
一、预算单位或有负债特点
（一）或有负债数额不可预见性预算单位或有负债一般未纳入预算单位的预算管理，资金规模上存在不确定性，有的预算单位在某个时期负债数额规模巨大，并且这种现象有增大趋势。如学校的公共责任或有负债，一旦发生公共突发事件很难预计其经济损失的范围，其结果须由未来不确定事件的发生或不发生加以证实。
（二）偿还期限长期性预算单位或有负债偿还的期限一般较长，承诺偿还时间一般在一至三年，二年以上负债最多，有的承诺偿还时间达五年或更长，一般按年结息。如高校的基本建设贷款，银行很清楚我国高等学校是政府办学，贷款给高校就是贷款给政府，时间越长越好。
（三）负债用途多样性预算单位或有负债用途范围较广，预算单位发生的或有负债主要有:为其他单位提供债务担保（或变相担保） 形成的偿债义务，因知识产权纠纷发生的未决诉讼，仲裁而形成的补偿，执法单位因判罚不当进行行政诉讼而可能发生的赔付，国有金融机构不良资产一部分需财政核销冲账而形成的损失，地方和企业自借（统借） 自还外债无力归还最终由财政买单而形成的支付。
（四）资金管理分散性预算单位或有负债资金信息分散在诸多预算单位， 大部分政府财政部门未能实施统一的管理，政府部门缺乏较好的监控手段和有效的制约机制。
（五）信用观念淡薄 预算单位对或有负债存在侥幸心理，认为一旦出现支付困难，政府会出面解决，因而政府部门对预算单位或有负债可能转化为现实财政危机的认识不足。
二、预算单位或有负债成因
（一）客观原因 预算单位或有负债的产生有其客观现实性。预算单位是我国公共财政资金的执行单位，代政府履行各自的部门（单位）职能，政府财政预算是由成百个一级部门（单位）预算汇集而成。现代社会的风险无处不在，无时不在，预算单位作为政府的公共部门也不例外。如何化解和防范风险是急需解决的突出问题。如通货膨胀和金融动荡等须通过国家来承担公共风险成本，这种风险成本需首先通过政府所属的主管部门（单位）归集、化解、规避和防范。作为一种或有的支出责任，预算单位或有负债的形成，某种程度上说源于防范公共风险的制度安排，因为这种制度安排无形中固定了预算单位实施，财政最后买单的本质属性，正是公共风险的历史客观性决定了预算单位或有负债的必然性，其实质是政府充当最后支付人所提供的担保和保证。例如间接对国有企业债务提供的各种形式的担保，当债务人违约时，根据担保承诺，政府最终承担债务清偿责任。
（二）主观原因预算单位或有负债的产生不仅有公共风险的客观现实性，还有预算单位在预算调整过程中采取机会主义行为的主观性。一些预算单位在经济活动中有一种投机取巧的倾向，为了自己的利益，一旦有可能就会试图破坏规则，钻空子，损人利己。机会主义之所以盛行，除了自私之外，客观上存在的信息不对称和信息不完全也是重要因素。现实中，预算单位作为一个经济人，也有自己独立的经济利益，故在部门（单位）行为特别是预算调整过程中也经常采取机会主义行为，但这种机会主义行为常常被人们所忽略。
（三）本质原因 转移担保政府买单是预算单位或有负债的。预算单位或有负债实质上是政府充当最后支付人所提供的担保和保证，这也就是说大部分预算单位或有负债都是依托于政府提供或最终提供的担保。或有负债的最常见的是担保的贷款，在提供担保时，担保人没有负债。但是，如发生违约，贷款人可以行使担保，担保人将有义务偿还仍没有偿还的贷款。此时，或有负债将成为担保人的实际负债，并且必须支付，而预算单位提供担保所承担的偿还款是财政安排的预算资金，最终偿还人将转移到政府。例如前些年各地轰轰烈烈的大学城建设，都或多或少的引入了银行贷款，高校是政府办的，无论是财政贴息担保，还是学校信用担保，实际上都是政府最终担保，贷款期限一到，学校必须还款，最后往往是政府买单。对担保人来说，提供担保时就形成了一项或有负债，而此项或有负债也只有到被担保人到期偿还债务后才能消失。
（四）制度缺陷原因预算单位收付实现制是或有负债产生的制度缺陷原因。预算单位收付实现制是指以现金的实际收付来确认交易或事项，计算会计主体在某一会计期间现金收入支出之间差额的核算方法。就预算单位或有负债的计量和控制而言，收付实现制存在以下缺陷：一是预算单位的预算的时间跨度太短，一般一年一个预算，以至于无法考虑例如由于为贷款提供担保以及对企业承诺补贴、建立养老金制度和其他福利计划、公共突发事件的发生而引发的或有负债及其风险。二是传统的收付实现制预算编制方法仅仅记录现金流量，而不考虑负债的形成、或有负债的积累以及因过去的承诺而给将来带来的成本。三是会导致低估当期的预算支出，虚增可供支配的资源，不能真实准确地反映政府部门和行政事业单位提供公共产品和服务的成本耗费，造成会计信息不实等现象出现。收付实现制的这些缺陷一方面使得编制预算的单位对自身行为所造成的预算成本缺少预见性，另一方面也使得预算单位在不违背预算平衡的基础上造成预算单位或有负债的积累。
三、预算单位或有负债风险披露与防范
（一）对重大或有负债进行揭示和披露首先，要正确认识或有负债的存在，公开披露或有负债所应承担的财政财务风险及其根源、类型和可能导致的财政财务后果会提高政府决策的正确性以及财政财务的实施效果，便于发现问题和解决问题。因或有负债的结果具有不确定性，即是否会转为现时义务引起经济利益的流出、支出发生在何时、其金额如何计量都是难以准确确认的，而且影响结果的不确定因素非预算单位自身所能控制。因此， 为体现贯彻稳健原则，目前对或有负债不宜进行会计确认和核算，而应在会计报表附表中加以披露，并且详细披露或有负债形成的原因；或有负债预计产生的影响；获得其他方补偿的可能性，如在债务担保业务中可向被担保人索取一定的补偿，在某些索赔诉讼中可通过反诉方式向索赔人或第三方提出追偿要求，在发生财产、人身事故时可从保险公司获得合法的补偿。只有当潜在义务有相当大的可能性转为现时义务时（可能性概率达到50 %以上时） ，才可以纳入财务系统加以处理。揭示和披露或有负债以后，预算单位要经常地对有关影响因素进行分析评价。
（二）采取有效防范措施控制或有负债第一，对于客观上的公共风险，依靠政府提高经济实力，有更宽松的预算安排抵御公共风险的能力。建立健全公共风险和突发事件的预警机制，建立风险准备金制度，安排一定比例的风险准备金。第二，对于主观上的机会主义行为，加强制度建设，用制度来约束预算单位财政机会主义行为。要在项目决策和建设中广泛听取多方面意见和建议，加强人们对决策执行的监督。提高预算透明度，晒晒预算单位账本，这不仅会对预算单位增加来自社会公众的无形压力或者是无言的监督，还会逐步提高民主理财的意识，激发社会公众的参与热情，有效防止预算单位财政机会主义行為。第三，对于预算单位介入的担保活动，必须有要件完整、条文明确的具备法律效力的合同作为担保的基础，逐步减少担保范围，明确担保事项的决策权，未经政府同级财政部门的同意，任何预算单位都无权担保。同时，当预算单位在外部性威胁和社会预期的压力下不得不担保补偿时，应坚持审慎原则，补偿之前要向社会公众阐明救助的必要性、原则、范围和方式，补偿过程中要明确预算单位与利益相关主体的责任与权利。第四、将预算单位或有负债也纳入预算会计核算和监督的范围之内。对预算会计主体所从事的任何一项导致或有负债产生的活动，都要做出解释性说明并对所担负的债务风险进行合理的确认和计量，以防范和化解现实的和未来的偿债风险。第五， 计提风险准备金， 建立预算单位或有负债控制制度。预算单位或有负债成因复杂、形成机制不规范， 尤其是或有隐性负债难以计量。预算单位要对预期损失编制计提风险准备金，对风险概率达到50%及以上的或有负债计提的风险准备金列入当年的部门（单位）预算， 用于应对可能转化为政府债务的或有负债。
参考文献：
［1］刘尚希：《财政风险及其防范问题研究》，经济科学出版社2004年版。
［2］王庆成：《预算会计要揭示和披露隐性负债和或有负债的信息》，《教育财会研究》2009年第4期。（编辑向玉章）