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一、传统的市管县体制的问题
(一)财政预算主体和行政权力划分的矛盾,事权财权不一致导致城乡发展不均衡
《预算法》规定,我国实行一级政府一级预算,设立中央、省、自治区、直辖市,设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区,乡、民族乡、镇五级预算。这就是说,每级政府都是一个独立的利益主体,应当在遵守法律法规的前提下自行决定其管辖范围内的财政收支事务。但事实上,财政关系是由行政隶属关系决定的,上级政府可使用其行政权力决定下级政府的收入范围和支出责任,这就给了上级政府将财政收入大部分攥在自己手中,而将支出责任下放给下级政府的机会,导致财权和事权的脱节。
县乡一级政府在基础公共事务的管理和支出上起着主要的作用,但是县级政府的财权并没有达到与其事权相对应的规模,在农村费改税以后,地方收入只能依靠共享税和转移支付,没有税收立法权和举债权,在前两者缺失和延误的情况下,而县级政府没有其他的收入来源时,用来保证事权顺利履行的财力不足,直接导致基层政府公共服务职能的履行。县级承担着绝大部分的事权,但是财权重心依然掌握在市级手中,转移支付也向市一级倾斜,职能履行所需的基础建设、社会保障等基本支出费用得不到保障,县一级的经济建设和社会保障一直不见起色也有了解释。而市一级将财政支出主要向市区倾斜,更近一步加大了城乡之间的差异,从宏观上讲,阻碍了城乡一体化的发展。究其根本原因,来自于市县两级行政主体利益的不一致。
(二)過多的管理层次降低了行政效率
将建国初期的中央—省—县三层行政体制逐渐演变为20世纪80年代之后的中央—省—市—县—乡(镇)五级行政体系,在省县之间增加了市这一中间层次,也就增加了机构、编制,加大了管理成本,而且导致行政效率的降低。
(三)地级市的财政截留过多
管理层次过多一方面降低了行政效率,提高了行政成本,另一方面也加大了财政拨款由中央政府向地方政府层层下拨过程中各级政府的财政截留问题,特别是地级市对给予县乡政府的财政补贴等非税收入的截留现象十分严重。这不仅成为贪污腐败滋生的温床,也使得本就拮据的县财政更加的捉襟见肘。
二、省管县体制改革的实践
当市管县体制的种种弊端暴露出来后,改革已在所难免。目前呼声最高的改革方向是省管县体制。省管县体制是指: 省、市、县行政管理关系由“省—市—县”三级管理转变为“省—市、省—县”二级管理,对县的管理由现在的“省管市,市领导县”模式变为由省替代市,实行“省直管县”。这一改革目标也得到了国家的政策支持。
其实,早在2002年甚至更早的时候,省管县改革已经悄悄在许多省份开始了。按照改革的方向,主要可以分为行政体制改革和财政体制改革两方面。行政体制改革主要以海南省为代表,而浙江省则是财政体制改革当之无愧的代表。
除了浙江省,湖北省、安徽省等也陆续开始了省管县的试点工作,与浙江不同的是,他们采取的是扩权强县的模式。即通过扩大县级财政的权力,达到增强县域经济实力的目的。与其相适应的改革背景是这些省份的县域经济的基本竞争力不强,完全比不上浙江、江苏之类的强省,在2009年第九届全国各省市区县域经济基本竞争力评价表中,浙江和江苏分别位列第5位和第2位,而安徽和湖北仅列第13和17位,竞争力等级差了两级。显然,省管县财政体制改革能为它们带来的是使穷县变强,而不是强县更强。
三、省管县财政体制改革实践中暴露出的不足
(一)财政体制与现行行政体制矛盾,省财政的压力加大
在财政体制上率先实现省直管县的改革以后,现行的旧的行政体制成了阻碍其进一步发展的拦路虎。除了海南省,其他各省在与财政体制配套的行政体制的改革上都没有太大建树。具体来讲,财政拨款、财政预算、项目申报等工作由县政府直接向省政府负责,但是县政府的行政权仍由市政府掌控,市政府的事权仍覆盖其整个辖区,但其税收权力却与县财政分享。而财政归根到底是为了行政权力服务的,财政大权的分割会使市级政府的行政职权的履行大打折扣。
(二)没有突破财政层层支出,交叉支出的局面
省管县改革后的财政体制依旧未突破财政支出由中央国库层层向下拨划的局面,资金的流转环节虽然有所减少,但是仍未达到直拨直划一步到位的程度。县级政府的年度预算被批复后,中央财政部门按月、按季或按进度向主管部门拨款,这些资金经过层层转拨和很长一段时间,才能到达县级财政的账户。同时由于事权划分的不够明确,财政支出的交叉现象时有发生。
四、关于完善省管县体制的思考
(一)省管县财政体制改革应因地制宜进行试点,而非强制推行
中央开始进行省管县试点以后,一直是以浙江省模式作为模型和改革的目标,而浙江模式又可称为是强县扩权,上文已对此作了介绍。但是,不是所有的省份都适宜使用该模式的。具体来说,浙江省的成功来自于其特殊的客观条件。首先从自然条件来说,浙江地域相对狭小,县市布局较为集中,意味着省政府行政权力覆盖范围相对较大,而从社会历史角度来讲,浙江县域经济比重向来较大,具有较强的实力,地级市经济实力较弱,改革开放的进程又形成了其以块状经济(县乡)为主的格局,1993年全省30多个发达县(市)的财政收入已占全省的70%,而地级市在全省经济总盘子中的分量也不如其它省(区)那么重要。这一切使得浙江在改革支出占了先机。再加上拥有较强的财政实力来保障省级宏观调控能力的顺利实现,浙江省的省管县财政体制改革的确具有得天独厚的优势。
这种优势无法复制,所以这种模式也是无法复制的。湖北,安徽等省份的扩权强县模式也为县域经济不发达的地区如何利用财政体制改革变强变富指明了方向。
(二)公共事务管理支出的事权应当向中央和省倾斜
财政体制的改革如果不以事权的重新划分为基础,只能面临着停滞甚至失败。具有较大的外部性的公共服务的事权划分应向中央及省倾斜,而涉及到人民群众切身利益的公共服务,例如义务教育,公共卫生,应充分考虑到县级政府的经济实力,贫穷的县应由中央与省承担,相对富裕的县则主要由县里负责。
(三)省管县的最终目的是造福于民
推行“省管县”的核心目的在于富民强省、留利于县。省管县使财政拨款和转移支付通过减少了财政的行政管理层次,被市一级截留和挪用的比例大大降低,县级财政的可用资金增加。但是如何保证这笔收入完全的用于基础设施建设或是直接及间接的(通过减税等方式)回馈于民众,而不被突然富起来的县政府挪作他用,成为一个个形象工程,或是直接进了县领导的腰包里,普通民众得不到一丝一毫的好处,这就要求与财政体制改革相适应的公共财政监督机制的健全和完善。
(李铮,1987年生,山东聊城人,山东大学经济学院。柏青,山东大学经济学院)
(一)财政预算主体和行政权力划分的矛盾,事权财权不一致导致城乡发展不均衡
《预算法》规定,我国实行一级政府一级预算,设立中央、省、自治区、直辖市,设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区,乡、民族乡、镇五级预算。这就是说,每级政府都是一个独立的利益主体,应当在遵守法律法规的前提下自行决定其管辖范围内的财政收支事务。但事实上,财政关系是由行政隶属关系决定的,上级政府可使用其行政权力决定下级政府的收入范围和支出责任,这就给了上级政府将财政收入大部分攥在自己手中,而将支出责任下放给下级政府的机会,导致财权和事权的脱节。
县乡一级政府在基础公共事务的管理和支出上起着主要的作用,但是县级政府的财权并没有达到与其事权相对应的规模,在农村费改税以后,地方收入只能依靠共享税和转移支付,没有税收立法权和举债权,在前两者缺失和延误的情况下,而县级政府没有其他的收入来源时,用来保证事权顺利履行的财力不足,直接导致基层政府公共服务职能的履行。县级承担着绝大部分的事权,但是财权重心依然掌握在市级手中,转移支付也向市一级倾斜,职能履行所需的基础建设、社会保障等基本支出费用得不到保障,县一级的经济建设和社会保障一直不见起色也有了解释。而市一级将财政支出主要向市区倾斜,更近一步加大了城乡之间的差异,从宏观上讲,阻碍了城乡一体化的发展。究其根本原因,来自于市县两级行政主体利益的不一致。
(二)過多的管理层次降低了行政效率
将建国初期的中央—省—县三层行政体制逐渐演变为20世纪80年代之后的中央—省—市—县—乡(镇)五级行政体系,在省县之间增加了市这一中间层次,也就增加了机构、编制,加大了管理成本,而且导致行政效率的降低。
(三)地级市的财政截留过多
管理层次过多一方面降低了行政效率,提高了行政成本,另一方面也加大了财政拨款由中央政府向地方政府层层下拨过程中各级政府的财政截留问题,特别是地级市对给予县乡政府的财政补贴等非税收入的截留现象十分严重。这不仅成为贪污腐败滋生的温床,也使得本就拮据的县财政更加的捉襟见肘。
二、省管县体制改革的实践
当市管县体制的种种弊端暴露出来后,改革已在所难免。目前呼声最高的改革方向是省管县体制。省管县体制是指: 省、市、县行政管理关系由“省—市—县”三级管理转变为“省—市、省—县”二级管理,对县的管理由现在的“省管市,市领导县”模式变为由省替代市,实行“省直管县”。这一改革目标也得到了国家的政策支持。
其实,早在2002年甚至更早的时候,省管县改革已经悄悄在许多省份开始了。按照改革的方向,主要可以分为行政体制改革和财政体制改革两方面。行政体制改革主要以海南省为代表,而浙江省则是财政体制改革当之无愧的代表。
除了浙江省,湖北省、安徽省等也陆续开始了省管县的试点工作,与浙江不同的是,他们采取的是扩权强县的模式。即通过扩大县级财政的权力,达到增强县域经济实力的目的。与其相适应的改革背景是这些省份的县域经济的基本竞争力不强,完全比不上浙江、江苏之类的强省,在2009年第九届全国各省市区县域经济基本竞争力评价表中,浙江和江苏分别位列第5位和第2位,而安徽和湖北仅列第13和17位,竞争力等级差了两级。显然,省管县财政体制改革能为它们带来的是使穷县变强,而不是强县更强。
三、省管县财政体制改革实践中暴露出的不足
(一)财政体制与现行行政体制矛盾,省财政的压力加大
在财政体制上率先实现省直管县的改革以后,现行的旧的行政体制成了阻碍其进一步发展的拦路虎。除了海南省,其他各省在与财政体制配套的行政体制的改革上都没有太大建树。具体来讲,财政拨款、财政预算、项目申报等工作由县政府直接向省政府负责,但是县政府的行政权仍由市政府掌控,市政府的事权仍覆盖其整个辖区,但其税收权力却与县财政分享。而财政归根到底是为了行政权力服务的,财政大权的分割会使市级政府的行政职权的履行大打折扣。
(二)没有突破财政层层支出,交叉支出的局面
省管县改革后的财政体制依旧未突破财政支出由中央国库层层向下拨划的局面,资金的流转环节虽然有所减少,但是仍未达到直拨直划一步到位的程度。县级政府的年度预算被批复后,中央财政部门按月、按季或按进度向主管部门拨款,这些资金经过层层转拨和很长一段时间,才能到达县级财政的账户。同时由于事权划分的不够明确,财政支出的交叉现象时有发生。
四、关于完善省管县体制的思考
(一)省管县财政体制改革应因地制宜进行试点,而非强制推行
中央开始进行省管县试点以后,一直是以浙江省模式作为模型和改革的目标,而浙江模式又可称为是强县扩权,上文已对此作了介绍。但是,不是所有的省份都适宜使用该模式的。具体来说,浙江省的成功来自于其特殊的客观条件。首先从自然条件来说,浙江地域相对狭小,县市布局较为集中,意味着省政府行政权力覆盖范围相对较大,而从社会历史角度来讲,浙江县域经济比重向来较大,具有较强的实力,地级市经济实力较弱,改革开放的进程又形成了其以块状经济(县乡)为主的格局,1993年全省30多个发达县(市)的财政收入已占全省的70%,而地级市在全省经济总盘子中的分量也不如其它省(区)那么重要。这一切使得浙江在改革支出占了先机。再加上拥有较强的财政实力来保障省级宏观调控能力的顺利实现,浙江省的省管县财政体制改革的确具有得天独厚的优势。
这种优势无法复制,所以这种模式也是无法复制的。湖北,安徽等省份的扩权强县模式也为县域经济不发达的地区如何利用财政体制改革变强变富指明了方向。
(二)公共事务管理支出的事权应当向中央和省倾斜
财政体制的改革如果不以事权的重新划分为基础,只能面临着停滞甚至失败。具有较大的外部性的公共服务的事权划分应向中央及省倾斜,而涉及到人民群众切身利益的公共服务,例如义务教育,公共卫生,应充分考虑到县级政府的经济实力,贫穷的县应由中央与省承担,相对富裕的县则主要由县里负责。
(三)省管县的最终目的是造福于民
推行“省管县”的核心目的在于富民强省、留利于县。省管县使财政拨款和转移支付通过减少了财政的行政管理层次,被市一级截留和挪用的比例大大降低,县级财政的可用资金增加。但是如何保证这笔收入完全的用于基础设施建设或是直接及间接的(通过减税等方式)回馈于民众,而不被突然富起来的县政府挪作他用,成为一个个形象工程,或是直接进了县领导的腰包里,普通民众得不到一丝一毫的好处,这就要求与财政体制改革相适应的公共财政监督机制的健全和完善。
(李铮,1987年生,山东聊城人,山东大学经济学院。柏青,山东大学经济学院)