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与传统居住区相比，大型居住区大多以经济适用房为主，人员异质性强、流动性大、生活空间大，功能性要求也高。随着基层社会形态的深刻变化，基层党建工作必须加快组织功能的自我调适与机制创新，从而不断地引领社会、服务社会。
大型居住区；社会治理；困境；对策
从上世纪90年代开始，随着城市旧区改造和基础设施建设的大规模推进，特别是近年来，为了保障中低收入者“住有所居”，在上海等一些大城市中出现了一些以集中方式兴建的大型居住社区。大型居住区作为现代城市建设的新亮点，大多兼有农村社区和城市社区的特点。针对以上情况，本课题以上海市浦东新区航头镇为样本，重点探讨大型居住区（以下简称“大居区”）社会治理的困境及其对策。
一、大型居住区的现状、特征和社区治理的困境
近年来，随着浦东开发的大规模推进，城市化进程也在加速进行，十几万农业人口迅速转变成为城市居民。伴随着市内外单位、重大市政建设的动迁居民以及大量外来人口的导入，在曹路、三林、周康航、航头、惠南民乐、川沙等郊区农村出现了众多高中档次居民住宅区。目前，浦东已经形成一个特大型的新城区，呈现出明显的“大区、大镇、大街道”特色。2010年2月，上海市政府通过的《上海市大型居住社区第二批选址规划》将航头镇大型居住区作为重点项目予以建设。
浦东新区航头镇属原南汇地区，处于上海市的东南远郊，是上海市的市级保障房基地。全镇共有大型住宅小区23个，别墅小区4个。从2009年开始，航头镇从全市大局出发，贯彻落实上海市委、市政府指示精神，配合建设了大量保障性住房，于2008年开始规划建设，总面积达55万平方米，包括4个安置小区，460幢房屋，4900户居民。目前，已入住3700户，人数约1万人左右。近年来，航头镇又规划了4.45平方公里用作大型居住社区建设用地，保障性住房总用地面积将超过5平方公里，建筑面积达480万平方米，预计导入人口达15万多，计划组建2至3个大型居住社区分社区中心。
2012年12月1日，航头镇第一个大型居住社区分社区中心——鹤沙航城大型居住社区挂牌成立。当前，大型居住区建设总体呈现出规模大、速度快、类型多的特点，大量的外来迁移人口由于地域环境、生活习惯的影响，在公共理念、公共意识等方面存在差异，尤其是大量的失地农民在进入集中安置的社区后，其居住理念、生活方式发生了很大变化，社区党建工作既不同于传统城市的社区党建，也不同于农村党建，但同时又具有城市社区党建和农村党建工作的特色，介于城市社区党建和农村党建之间。
与传统居住区相比，大居区大都以经济适用房为主，人员异质性强、流动性大，在为区域地段提升土地价值， 带来社会效益和经济效益的同时，城市社区管理也面临着“三多二少”的挑战，即外来人口导入多，居民群众利益诉求多，社会管理问题多，社区可控资源少，社会公共服务产品少的问题。航头镇大型居住社区有以下基本特征：
一是规模大。截至2013年底，大型居住社区已经有10个地块交付使用，大多属于经济适用房和动迁房。交房16000余套，入住6500多户，人数达16000多人。根据规划，建成后的面积和人口相当于市中心的一个行政区。
二是房屋属性杂。航头镇大型居住社区最初规划的房屋性质有四类：经济适用房、市属动迁安置房、回迁房、商品房。后由于大型居住社区经济适用房弃购者较多，部分经济适用房转为廉租房、公租房和限价商品房。
三是居民来源广。从航头镇大型居住区的人口导入情况看，已接纳了包括来自黄浦、虹口、普陀、闸北、杨浦、静安和浦东等区的市民。除了本市居民外，外来人口也占有一定比例，特别是将动迁房出租给外来人口的比例比较高。
四是弱势群体和特殊人群比例偏高。从实际入住的人口结构看，已退休4000余人，占入住人口的28.5%；残疾患者70余人、患大病40余人、失业1000多人、两劳释放人员10多人，这些方面都远远超过正常社区人口结构，特别是人户分离的也有1.3万人，占79.1%，都远远高于一般社区的比例。随着部分经适房变为廉租房，弱势群体和特殊人群的比例，还将会进一步增高。
大型居住区一般入住人群层次结构比较复杂，既有中心城区市民，也有本地农民；既有高收入群体，也有青年白领和中低收入人群，还包括部分外地户籍人口等，总体呈现“老人小孩多，享受低保者多，有精神或身体疾病者多”的特征。大规模的开发建设导致社会矛盾凸现，既有历史遗留问题，又有新发展带来的新问题，包括居民群众就医、就学、就业难等问题，群众利益诉求呈现多元化。
一是公建配套布局不尽合理且滞后。由于当初大型居住社区配套设施规划和建设是按照常规社区设计的，没有考虑到大居区老年群体等弱势人群占比较大的实际，从而导致一方面不少设施建成后利用率不高，而另一方面老年群体等其他特殊群体活动和服务设施的相对紧张。
二是服务实体缺口明显。航头镇目前社区管理和服务的直接主体是居民委员会和社区工作站。航头镇沙鹤社区现有5个居委会和3个社区工作站。根据规划预期导入的人口规模，近年内约需要27-30个左右的居委会和社区工作站。相对于发展需求，现有的社区管理和服务实体缺口较大。
三是传统组织资源匮乏。航头镇鹤沙航城社区突出表现为党员比例少、社区治理精英少，老年党员多、参加活动身体受限。据统计，截至2013年底，航头镇大居区有党员400余人，占居民总数的2.6%；志愿者有300人左右，占居民总数的1.8%；文艺骨干40人，仅占居民总数的0.2%；劳动模范、先进工作者更是屈指可数。
四是社区治理的专业力量配置不足。目前社区服务专业力量严重不足。据调研，航头镇大型居住区根据规划有近15万市区居民导入，按照民政部门相关政策，需要成立大约40-50个居委会，配置约300名社区干部、工作人员、服务人员。此外，社区干部还普遍缺少社区建设和社区服务所需要的各类专业素养。 五是社区共同体意识不强。许多社区居民对社会性、公益性、群众性的社区事务参与意识不够，对于共同拥有的生活空间的认知度和归属感较弱，邻里关系陌生松散，且驻区单位参与共建意识缺乏，合力不强。总体上，社区“家园”意识尚未完全形成。
二、大居区社区治理的实践探索
近年来，航头镇按照浦东新区区委、区政府的统一部署，坚持以人为本，积极探索破解社会治理的有效途径，形成了党建引领，社会各方广泛参与的多元治理模式，实现了从社会管理向社会合作多元治理的转变。具体做法有：
（一）借鉴城市社区“1+3”模式，形成与社会管理相匹配的“两委一中心”工作机制。航头镇党委借鉴了上海城市社区“1+3”模式，提出“两委一中心”运行思路，即成立社区党委、社区委员会和社区中心，另外，设立社区工作指导站，作为大型居住区社区管理平台。社区党委领导所属居住区党组织开展党建工作，服务、协调社区单位党组织，发挥领导核心作用。社区委员会是社区议事机构，为社区共商共治的平台，通过社区会议制度，参与协商社区事务，发挥监督评议作用，促进社区成员参与社区公共事务的组织策划。社区中心是镇政府社会管理和公共服务的延伸，承担社区党委安排、社区委员会提出的社区服务和综合管理的具体工作。社区工作指导站是镇政府设定的社区工作业务指导部门，受政府委托，由镇社区办负责具体实施、指导、协调、统筹全镇居委会加强基层自治建设，协调社区共商事务，增强社区凝聚力、影响力。
（二）借助区域化党建优势，探索多元主体联动机制。近年来，镇党委充分发挥区域化党建优势，依托党建联席会制度，主动贴近各工地单位，与各施工单位结对，将“彼此多理解，矛盾不发生，施工更文明”作为双向联系、双向服务的基础，将其纳入到区域化党建工作之中，努力把民生工程打造成“民心工程”。一方面，通过建立由党组织牵头，相关部门参加的多方联席会议制度，形成区域资源整合优势，及时化解因施工问题产生的涉民矛盾；另一方面，借助各类主体活动，与施工单位建立完善的双向联动机制，比如，通过开展“共扫一条街”活动，形成了社区环境共建制度；通过开展“暖冬行动”，建立了社区居民和企业员工困难帮扶制度；通过开展“法治进工地”、“送戏进工地”等活动，建立了社区普法教育资源、文体联谊活动等共享制度，极大地推进了企业、社区、居民等不同主体之间的交流。
（三）引入“一轴三带”工作思路，探索快速回应群众需求的服务平台。航头镇位于上海远郊。大量市区居民入住大居后，面临的直接问题是就医、就学、就业矛盾以及公交线路少带来的生活不便。镇党委积极协调有关方面，形成“一轴三带”工作思路，即以解决交通问题为轴心，带动便民网点的开发、就业岗位的开发、公益服务项目的开发，延伸服务链，回应群众反映强烈的急难愁问题。为解决出行难问题，航头镇大型居住区在有关部门的支持下已开出多条公交线路。为方便居民群众日常生活，经过公开招投标，引进上海乐群社工服务社等具有丰富社会公益项目管理经验的社会公益组织，参与社区生活服务中心公益项目管理。为解决就业难问题，航头镇政府部门、劳动保障部门，千方百计地挖掘就业机会，不仅通过自己内部的“瘦身”，腾出一定的岗位，而且多方联手签订“助业手牵手”协议书，为社区居民搭建就业平台。
（四）打造人才队伍，探索社区骨干多元化培养渠道。航头镇党委从大居规划开始就注重社区干部培养，形成了合作培养、定向培养、岗位培养等多种模式。所谓合作培养，即与街道结对合作培养社区干部。航头镇先后与浦东新区的洋泾街道、浦兴路街道和塘桥街道等结对，选送了5批共计49名干部到相关街道挂职锻炼，学习先进的社区工作理念和方法，提高社区干部的工作能力。所谓定向培养，即有计划地面向社会定向招聘大学生和专业人员。或在已导入和即将导入的居民中，寻找具有社区相关工作经验的人员。所谓岗位培养，即定期开展社区干部的职业培训。航头镇与上海开放大学合作，开设了“社区工作与社区管理”学历班，招收社区干部和工作人员参加系统的专业学习，从而切实提高社区干部和工作人员的理论水平和工作能力。
（五）坚持以文化人，探索居民群众发挥主体作用的有效途径。镇党委以文化为引擎，大力推进社团活动，以丰富多彩的文化生活提高居民群众对社区的认同感和归属感。针对城里人、农村人彼此间产生的陌生感，航头镇开展了“攀亲结对”活动，即按自由组合的原则，在居民区导入家庭和行政村本地村民家庭中各自选取试点对象，开展“和谐亲家”攀亲结对。目前，南馨佳苑与王楼村、昱星家园与沉香村、昱丽家园与牌楼村等已成功结对162户，发挥了很好的示范作用，极大地融合了本地人与外地人、本镇人与外区人、农村人与城里人的邻里生活，加强了感情交流。此外，大居区来自城市社区的居民大都习惯在社区参与各种社团活动，镇政府还以购买服务的形式，引入专业力量，根据居民群众兴趣爱好组建各式沙龙、市民剧团，培育群众领袖。
三、创新社区治理的理性思考
党的十八届三中全会明确提出了创新社会治理体制、提高社会治理水平的新要求，这是党中央从战略和全局的高度，对社会发展规律的新认识，也是对党的执政规律和中国特色社会主义发展规律认识的新飞跃。当前，创新社区治理已成为推进大居区建设的题中应有之义。借鉴近年来航头镇大型居住区的实践探索，进一步加强社区治理可从以下六个方面思考：
一是创新基层组织建设。在传统体制下，党的领导核心作用是以组织严密的行政一体化的单位体系为载体，借助国家权力直接占有并分配社会资源，从而获得高度有效的社会控制能力和社会动员能力，其动力机制具有同构性和单一性。大型居住区作为城市社区目前还不是一个成熟的定型社区，党建工作基础还相对薄弱。航头镇党委着眼于党的组织功能转型和调适，建立完善了社区内部党的组织体系，这是社区党建的基本政治取向。
进一步加强大居区社会治理，要求建立以社区党组织为核心的领导决策机制。社区党组织作为社区治理的内核，充分发挥党代表、人大代表以及党员干部联系群众的制度优势，鼓励支持在职党员进入居委会、业委会、社委会、志愿者组织、群众文化团队等，形成了“支部领导团队、党员融入团队、团队凝聚群众”的良好氛围，重构了社区党组织服务联系群众的渠道，扩大了社区党建工作的覆盖面，从而进一步强化了党对基层社会的渗透力、影响力和凝聚力。 二是大力推进多元互动合作治理。合作治理的本质在于政府不再是唯一的社会管理主体，政府与其他社会组织具有平等的社会管理地位。随着社会的转型，社会治理理念也在不断深化，因此，探索不同社会行动主体形成充分有效的社会合作，建立政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的长效机制，是推进社会治理现代化的重要课题。航头镇依托区域化党建，采取布点划片的方式与各居民区专业服务队、志愿服务队等对接，不断完善“一站多居”的服务体系，形成了多元主体的良性互动，与社区治理也产生了同频共振效应，从而为构建现代社会多元互动合作治理模式奠定了基础。
进一步加强大居区社会治理，可以以政府“委托——代理”的方式。加快培育各类社会组织，充分发挥社团、行业组织和社会中介组织以及公益性非政府组织在提供服务、反映诉求方面的积极作用。可以以“合作伙伴”的形式交由专业化的服务实体实施，如绿化保洁公司、物业公司、文化交流中心、社区道路整治中心以及各种联合经济组织等。还要积极探索股份合作、独资、合资、公有民营、民办公助等多种所有制形式，建立便民利民的社区社会事业服务实体，从而不断提高社区治理的社会化水平。
三是积极发展基层民主。大居区由于社会生活更具多样性和异质性，群众对社区管理中行使自己的知情权、参与权、监督权的要求越来越高，自主意识更为强烈，其本质是一种多元利益主体的民主管理。从航头镇的实践看，随着社会转型、经济转轨，社区单位的专业职能日益强化，经济职能则逐渐弱化，群众对社区管理中行使自己的知情权、参与权、监督权的要求越来越高，自主意识也在不断增强，其社会职能回归社区的趋势明显。
进一步加强大居区社会治理，应该不断加大培育基层群众的自治力量。社区党委通过建立规范的工作程序，充分发挥社区代表会议、社区委员会和社区代表的作用，探索基层党组织不依托行政权力发挥作用的有效途径；通过指导帮助社区委员会建立完善村（居）重大事务决策程序制度，支持村（居）委会依法开展自治；通过培育孵化大量的群众自治组织、各类自组织，充分发挥基层群众在社会自治中的主体作用。
四是强化社区骨干队伍建设。航头镇大型居住区建设坚持人才优先，把社区内优秀的村（居）党支部书记、党小组长、优秀的居委会主任、楼组长、社工人才、志愿者以及有发展潜力的团干部等纳入党务人才培养系列。通过完善公开招考、社会化招聘、竞争上岗、基层工作绩效考核等办法，为优秀的社区党群工作者脱颖而出开辟“快车道”。从而为创新大居区社会治理，加强党建工作提供了人才支持。
进一步加强大居区社会治理，可以进一步依托大居区建设，建立教、学、研一体化专职社会工作者实验地，实行职业培训与社会培训，个性化培训与大众化培训，业余培训与脱产培训等多元化的培训体系，提高专业水平。通过专业培训、岗位考察、资质认定等途径，将经验丰富的党群工作者培养成为职业化的社会工作者，并着力探索社区党群工作者社会化的职业发展路径，使应聘社区党务工作者的各类优秀人才做到进得来、出得去、升得上，为党组织在社区发挥领导核心作用提供组织保证和人才支持。
五是加强社区文化建设。按照马克思主义的观点，文化起源于生活实践，代表着社会发展阶段的形态。社区文化是社区成员将不同的生活方式通过持续磨合，营造出的具有本社区特征的文化现象。航头镇通过大力推进社团活动，在以文化人，加强价值引领，倡导正确的社会主义价值观，提高社区居民思想文化素质的同时，又以丰富多彩的文化生活使社区成员相互之间产生认同感、归属感，构筑自己的生活共同体。
进一步加强大居区社会治理，在建设形态上，可以实行“点、线、面”相结合。点：即建立健全并充分发挥社区文化中心的功能。通过配置功能比较齐全的硬件设施，发挥社区文化中心文化精品的展示作用，社区文化发展的引领作用，社区文化建设的指导作用。线：即选择有条件的社区，有计划地逐步建成专门的文化市场。如“文化一条街”、“文化超市”等，营造浓厚的社区文化氛围。面：即可以以楼组为单位，组织社区内各居民小区广泛开展丰富多彩的群众性的文化活动，使健康积极的社区文化活动进入街坊，进入楼组，进入家庭。
六是推进信息化建设。加快大居区电子政务建设、信息网络建设，积极提升数字化技术运用，建立信息发布、转化平台，完善专业化、社会化的技术服务和科技信息服务体系，优化区域发展环境，提高信息交流水平，实现大居区信息资源共享，这是提高大居区治理现代化水平的必然要求。
进一步加强大居区社会治理，可以通过对社区事务受理中心、社区服务中心、社区文化中心、社区求助中心等资源整合，为驻区单位和居民群众提供多层次、个性化、专业化的服务；加快计算机、网络和多媒体等技术运用于大居区管理和服务，构建社区“一门式”网上服务平台，使党组织、政府、企业、社区、居民信息对接，提升大居区管理服务水平；在大居区内全面推行“社区治理与服务系统软件”的运用，实现大居区组织、服务和管理的自动化、现代化。推进数字服务资源共享，实现区域内公共安全应急管理一体化，以提高处置突发公共事件的能力，保障公共安全，提高社会事业管理效率。
作者单位：中共上海市浦东新区区委党校
■ 责任编辑：姚 东
大型居住区；社会治理；困境；对策
从上世纪90年代开始，随着城市旧区改造和基础设施建设的大规模推进，特别是近年来，为了保障中低收入者“住有所居”，在上海等一些大城市中出现了一些以集中方式兴建的大型居住社区。大型居住区作为现代城市建设的新亮点，大多兼有农村社区和城市社区的特点。针对以上情况，本课题以上海市浦东新区航头镇为样本，重点探讨大型居住区（以下简称“大居区”）社会治理的困境及其对策。
一、大型居住区的现状、特征和社区治理的困境
近年来，随着浦东开发的大规模推进，城市化进程也在加速进行，十几万农业人口迅速转变成为城市居民。伴随着市内外单位、重大市政建设的动迁居民以及大量外来人口的导入，在曹路、三林、周康航、航头、惠南民乐、川沙等郊区农村出现了众多高中档次居民住宅区。目前，浦东已经形成一个特大型的新城区，呈现出明显的“大区、大镇、大街道”特色。2010年2月，上海市政府通过的《上海市大型居住社区第二批选址规划》将航头镇大型居住区作为重点项目予以建设。
浦东新区航头镇属原南汇地区，处于上海市的东南远郊，是上海市的市级保障房基地。全镇共有大型住宅小区23个，别墅小区4个。从2009年开始，航头镇从全市大局出发，贯彻落实上海市委、市政府指示精神，配合建设了大量保障性住房，于2008年开始规划建设，总面积达55万平方米，包括4个安置小区，460幢房屋，4900户居民。目前，已入住3700户，人数约1万人左右。近年来，航头镇又规划了4.45平方公里用作大型居住社区建设用地，保障性住房总用地面积将超过5平方公里，建筑面积达480万平方米，预计导入人口达15万多，计划组建2至3个大型居住社区分社区中心。
2012年12月1日，航头镇第一个大型居住社区分社区中心——鹤沙航城大型居住社区挂牌成立。当前，大型居住区建设总体呈现出规模大、速度快、类型多的特点，大量的外来迁移人口由于地域环境、生活习惯的影响，在公共理念、公共意识等方面存在差异，尤其是大量的失地农民在进入集中安置的社区后，其居住理念、生活方式发生了很大变化，社区党建工作既不同于传统城市的社区党建，也不同于农村党建，但同时又具有城市社区党建和农村党建工作的特色，介于城市社区党建和农村党建之间。
与传统居住区相比，大居区大都以经济适用房为主，人员异质性强、流动性大，在为区域地段提升土地价值， 带来社会效益和经济效益的同时，城市社区管理也面临着“三多二少”的挑战，即外来人口导入多，居民群众利益诉求多，社会管理问题多，社区可控资源少，社会公共服务产品少的问题。航头镇大型居住社区有以下基本特征：
一是规模大。截至2013年底，大型居住社区已经有10个地块交付使用，大多属于经济适用房和动迁房。交房16000余套，入住6500多户，人数达16000多人。根据规划，建成后的面积和人口相当于市中心的一个行政区。
二是房屋属性杂。航头镇大型居住社区最初规划的房屋性质有四类：经济适用房、市属动迁安置房、回迁房、商品房。后由于大型居住社区经济适用房弃购者较多，部分经济适用房转为廉租房、公租房和限价商品房。
三是居民来源广。从航头镇大型居住区的人口导入情况看，已接纳了包括来自黄浦、虹口、普陀、闸北、杨浦、静安和浦东等区的市民。除了本市居民外，外来人口也占有一定比例，特别是将动迁房出租给外来人口的比例比较高。
四是弱势群体和特殊人群比例偏高。从实际入住的人口结构看，已退休4000余人，占入住人口的28.5%；残疾患者70余人、患大病40余人、失业1000多人、两劳释放人员10多人，这些方面都远远超过正常社区人口结构，特别是人户分离的也有1.3万人，占79.1%，都远远高于一般社区的比例。随着部分经适房变为廉租房，弱势群体和特殊人群的比例，还将会进一步增高。
大型居住区一般入住人群层次结构比较复杂，既有中心城区市民，也有本地农民；既有高收入群体，也有青年白领和中低收入人群，还包括部分外地户籍人口等，总体呈现“老人小孩多，享受低保者多，有精神或身体疾病者多”的特征。大规模的开发建设导致社会矛盾凸现，既有历史遗留问题，又有新发展带来的新问题，包括居民群众就医、就学、就业难等问题，群众利益诉求呈现多元化。
一是公建配套布局不尽合理且滞后。由于当初大型居住社区配套设施规划和建设是按照常规社区设计的，没有考虑到大居区老年群体等弱势人群占比较大的实际，从而导致一方面不少设施建成后利用率不高，而另一方面老年群体等其他特殊群体活动和服务设施的相对紧张。
二是服务实体缺口明显。航头镇目前社区管理和服务的直接主体是居民委员会和社区工作站。航头镇沙鹤社区现有5个居委会和3个社区工作站。根据规划预期导入的人口规模，近年内约需要27-30个左右的居委会和社区工作站。相对于发展需求，现有的社区管理和服务实体缺口较大。
三是传统组织资源匮乏。航头镇鹤沙航城社区突出表现为党员比例少、社区治理精英少，老年党员多、参加活动身体受限。据统计，截至2013年底，航头镇大居区有党员400余人，占居民总数的2.6%；志愿者有300人左右，占居民总数的1.8%；文艺骨干40人，仅占居民总数的0.2%；劳动模范、先进工作者更是屈指可数。
四是社区治理的专业力量配置不足。目前社区服务专业力量严重不足。据调研，航头镇大型居住区根据规划有近15万市区居民导入，按照民政部门相关政策，需要成立大约40-50个居委会，配置约300名社区干部、工作人员、服务人员。此外，社区干部还普遍缺少社区建设和社区服务所需要的各类专业素养。 五是社区共同体意识不强。许多社区居民对社会性、公益性、群众性的社区事务参与意识不够，对于共同拥有的生活空间的认知度和归属感较弱，邻里关系陌生松散，且驻区单位参与共建意识缺乏，合力不强。总体上，社区“家园”意识尚未完全形成。
二、大居区社区治理的实践探索
近年来，航头镇按照浦东新区区委、区政府的统一部署，坚持以人为本，积极探索破解社会治理的有效途径，形成了党建引领，社会各方广泛参与的多元治理模式，实现了从社会管理向社会合作多元治理的转变。具体做法有：
（一）借鉴城市社区“1+3”模式，形成与社会管理相匹配的“两委一中心”工作机制。航头镇党委借鉴了上海城市社区“1+3”模式，提出“两委一中心”运行思路，即成立社区党委、社区委员会和社区中心，另外，设立社区工作指导站，作为大型居住区社区管理平台。社区党委领导所属居住区党组织开展党建工作，服务、协调社区单位党组织，发挥领导核心作用。社区委员会是社区议事机构，为社区共商共治的平台，通过社区会议制度，参与协商社区事务，发挥监督评议作用，促进社区成员参与社区公共事务的组织策划。社区中心是镇政府社会管理和公共服务的延伸，承担社区党委安排、社区委员会提出的社区服务和综合管理的具体工作。社区工作指导站是镇政府设定的社区工作业务指导部门，受政府委托，由镇社区办负责具体实施、指导、协调、统筹全镇居委会加强基层自治建设，协调社区共商事务，增强社区凝聚力、影响力。
（二）借助区域化党建优势，探索多元主体联动机制。近年来，镇党委充分发挥区域化党建优势，依托党建联席会制度，主动贴近各工地单位，与各施工单位结对，将“彼此多理解，矛盾不发生，施工更文明”作为双向联系、双向服务的基础，将其纳入到区域化党建工作之中，努力把民生工程打造成“民心工程”。一方面，通过建立由党组织牵头，相关部门参加的多方联席会议制度，形成区域资源整合优势，及时化解因施工问题产生的涉民矛盾；另一方面，借助各类主体活动，与施工单位建立完善的双向联动机制，比如，通过开展“共扫一条街”活动，形成了社区环境共建制度；通过开展“暖冬行动”，建立了社区居民和企业员工困难帮扶制度；通过开展“法治进工地”、“送戏进工地”等活动，建立了社区普法教育资源、文体联谊活动等共享制度，极大地推进了企业、社区、居民等不同主体之间的交流。
（三）引入“一轴三带”工作思路，探索快速回应群众需求的服务平台。航头镇位于上海远郊。大量市区居民入住大居后，面临的直接问题是就医、就学、就业矛盾以及公交线路少带来的生活不便。镇党委积极协调有关方面，形成“一轴三带”工作思路，即以解决交通问题为轴心，带动便民网点的开发、就业岗位的开发、公益服务项目的开发，延伸服务链，回应群众反映强烈的急难愁问题。为解决出行难问题，航头镇大型居住区在有关部门的支持下已开出多条公交线路。为方便居民群众日常生活，经过公开招投标，引进上海乐群社工服务社等具有丰富社会公益项目管理经验的社会公益组织，参与社区生活服务中心公益项目管理。为解决就业难问题，航头镇政府部门、劳动保障部门，千方百计地挖掘就业机会，不仅通过自己内部的“瘦身”，腾出一定的岗位，而且多方联手签订“助业手牵手”协议书，为社区居民搭建就业平台。
（四）打造人才队伍，探索社区骨干多元化培养渠道。航头镇党委从大居规划开始就注重社区干部培养，形成了合作培养、定向培养、岗位培养等多种模式。所谓合作培养，即与街道结对合作培养社区干部。航头镇先后与浦东新区的洋泾街道、浦兴路街道和塘桥街道等结对，选送了5批共计49名干部到相关街道挂职锻炼，学习先进的社区工作理念和方法，提高社区干部的工作能力。所谓定向培养，即有计划地面向社会定向招聘大学生和专业人员。或在已导入和即将导入的居民中，寻找具有社区相关工作经验的人员。所谓岗位培养，即定期开展社区干部的职业培训。航头镇与上海开放大学合作，开设了“社区工作与社区管理”学历班，招收社区干部和工作人员参加系统的专业学习，从而切实提高社区干部和工作人员的理论水平和工作能力。
（五）坚持以文化人，探索居民群众发挥主体作用的有效途径。镇党委以文化为引擎，大力推进社团活动，以丰富多彩的文化生活提高居民群众对社区的认同感和归属感。针对城里人、农村人彼此间产生的陌生感，航头镇开展了“攀亲结对”活动，即按自由组合的原则，在居民区导入家庭和行政村本地村民家庭中各自选取试点对象，开展“和谐亲家”攀亲结对。目前，南馨佳苑与王楼村、昱星家园与沉香村、昱丽家园与牌楼村等已成功结对162户，发挥了很好的示范作用，极大地融合了本地人与外地人、本镇人与外区人、农村人与城里人的邻里生活，加强了感情交流。此外，大居区来自城市社区的居民大都习惯在社区参与各种社团活动，镇政府还以购买服务的形式，引入专业力量，根据居民群众兴趣爱好组建各式沙龙、市民剧团，培育群众领袖。
三、创新社区治理的理性思考
党的十八届三中全会明确提出了创新社会治理体制、提高社会治理水平的新要求，这是党中央从战略和全局的高度，对社会发展规律的新认识，也是对党的执政规律和中国特色社会主义发展规律认识的新飞跃。当前，创新社区治理已成为推进大居区建设的题中应有之义。借鉴近年来航头镇大型居住区的实践探索，进一步加强社区治理可从以下六个方面思考：
一是创新基层组织建设。在传统体制下，党的领导核心作用是以组织严密的行政一体化的单位体系为载体，借助国家权力直接占有并分配社会资源，从而获得高度有效的社会控制能力和社会动员能力，其动力机制具有同构性和单一性。大型居住区作为城市社区目前还不是一个成熟的定型社区，党建工作基础还相对薄弱。航头镇党委着眼于党的组织功能转型和调适，建立完善了社区内部党的组织体系，这是社区党建的基本政治取向。
进一步加强大居区社会治理，要求建立以社区党组织为核心的领导决策机制。社区党组织作为社区治理的内核，充分发挥党代表、人大代表以及党员干部联系群众的制度优势，鼓励支持在职党员进入居委会、业委会、社委会、志愿者组织、群众文化团队等，形成了“支部领导团队、党员融入团队、团队凝聚群众”的良好氛围，重构了社区党组织服务联系群众的渠道，扩大了社区党建工作的覆盖面，从而进一步强化了党对基层社会的渗透力、影响力和凝聚力。 二是大力推进多元互动合作治理。合作治理的本质在于政府不再是唯一的社会管理主体，政府与其他社会组织具有平等的社会管理地位。随着社会的转型，社会治理理念也在不断深化，因此，探索不同社会行动主体形成充分有效的社会合作，建立政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的长效机制，是推进社会治理现代化的重要课题。航头镇依托区域化党建，采取布点划片的方式与各居民区专业服务队、志愿服务队等对接，不断完善“一站多居”的服务体系，形成了多元主体的良性互动，与社区治理也产生了同频共振效应，从而为构建现代社会多元互动合作治理模式奠定了基础。
进一步加强大居区社会治理，可以以政府“委托——代理”的方式。加快培育各类社会组织，充分发挥社团、行业组织和社会中介组织以及公益性非政府组织在提供服务、反映诉求方面的积极作用。可以以“合作伙伴”的形式交由专业化的服务实体实施，如绿化保洁公司、物业公司、文化交流中心、社区道路整治中心以及各种联合经济组织等。还要积极探索股份合作、独资、合资、公有民营、民办公助等多种所有制形式，建立便民利民的社区社会事业服务实体，从而不断提高社区治理的社会化水平。
三是积极发展基层民主。大居区由于社会生活更具多样性和异质性，群众对社区管理中行使自己的知情权、参与权、监督权的要求越来越高，自主意识更为强烈，其本质是一种多元利益主体的民主管理。从航头镇的实践看，随着社会转型、经济转轨，社区单位的专业职能日益强化，经济职能则逐渐弱化，群众对社区管理中行使自己的知情权、参与权、监督权的要求越来越高，自主意识也在不断增强，其社会职能回归社区的趋势明显。
进一步加强大居区社会治理，应该不断加大培育基层群众的自治力量。社区党委通过建立规范的工作程序，充分发挥社区代表会议、社区委员会和社区代表的作用，探索基层党组织不依托行政权力发挥作用的有效途径；通过指导帮助社区委员会建立完善村（居）重大事务决策程序制度，支持村（居）委会依法开展自治；通过培育孵化大量的群众自治组织、各类自组织，充分发挥基层群众在社会自治中的主体作用。
四是强化社区骨干队伍建设。航头镇大型居住区建设坚持人才优先，把社区内优秀的村（居）党支部书记、党小组长、优秀的居委会主任、楼组长、社工人才、志愿者以及有发展潜力的团干部等纳入党务人才培养系列。通过完善公开招考、社会化招聘、竞争上岗、基层工作绩效考核等办法，为优秀的社区党群工作者脱颖而出开辟“快车道”。从而为创新大居区社会治理，加强党建工作提供了人才支持。
进一步加强大居区社会治理，可以进一步依托大居区建设，建立教、学、研一体化专职社会工作者实验地，实行职业培训与社会培训，个性化培训与大众化培训，业余培训与脱产培训等多元化的培训体系，提高专业水平。通过专业培训、岗位考察、资质认定等途径，将经验丰富的党群工作者培养成为职业化的社会工作者，并着力探索社区党群工作者社会化的职业发展路径，使应聘社区党务工作者的各类优秀人才做到进得来、出得去、升得上，为党组织在社区发挥领导核心作用提供组织保证和人才支持。
五是加强社区文化建设。按照马克思主义的观点，文化起源于生活实践，代表着社会发展阶段的形态。社区文化是社区成员将不同的生活方式通过持续磨合，营造出的具有本社区特征的文化现象。航头镇通过大力推进社团活动，在以文化人，加强价值引领，倡导正确的社会主义价值观，提高社区居民思想文化素质的同时，又以丰富多彩的文化生活使社区成员相互之间产生认同感、归属感，构筑自己的生活共同体。
进一步加强大居区社会治理，在建设形态上，可以实行“点、线、面”相结合。点：即建立健全并充分发挥社区文化中心的功能。通过配置功能比较齐全的硬件设施，发挥社区文化中心文化精品的展示作用，社区文化发展的引领作用，社区文化建设的指导作用。线：即选择有条件的社区，有计划地逐步建成专门的文化市场。如“文化一条街”、“文化超市”等，营造浓厚的社区文化氛围。面：即可以以楼组为单位，组织社区内各居民小区广泛开展丰富多彩的群众性的文化活动，使健康积极的社区文化活动进入街坊，进入楼组，进入家庭。
六是推进信息化建设。加快大居区电子政务建设、信息网络建设，积极提升数字化技术运用，建立信息发布、转化平台，完善专业化、社会化的技术服务和科技信息服务体系，优化区域发展环境，提高信息交流水平，实现大居区信息资源共享，这是提高大居区治理现代化水平的必然要求。
进一步加强大居区社会治理，可以通过对社区事务受理中心、社区服务中心、社区文化中心、社区求助中心等资源整合，为驻区单位和居民群众提供多层次、个性化、专业化的服务；加快计算机、网络和多媒体等技术运用于大居区管理和服务，构建社区“一门式”网上服务平台，使党组织、政府、企业、社区、居民信息对接，提升大居区管理服务水平；在大居区内全面推行“社区治理与服务系统软件”的运用，实现大居区组织、服务和管理的自动化、现代化。推进数字服务资源共享，实现区域内公共安全应急管理一体化，以提高处置突发公共事件的能力，保障公共安全，提高社会事业管理效率。
作者单位：中共上海市浦东新区区委党校
■ 责任编辑：姚 东