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摘要：基于对税务稽查现状的问卷调查与SWOT分析，本文总结了全球经济动荡之中我国税务稽查的优势与劣势、机遇与挑战。针对当前税务稽查理论与实践中存在的问题，本文论述了8个策略要点，以期抛砖引玉：一、加强稽查部门的电子查账水平；二、加强对于非居民纳税人的稽查；三、加强对发票违法犯罪者的惩戒；四、加强未受危机影响行业的稽查；五、提升针对特殊业务的稽查能力；六、优化案件的审理与移送等流程；七、以稽查建议切实建言依法治税；八、积极改善稽查与各个方面关系。
关键词：危机；税务；稽查；战略
作者简介：蔡少优(1964-)，男，福建省仙游县人，福建省税务学校副校长；注册会计师、注册税务师。
杨默如(1980-)，女，福建省莆田人，注册会计师、注册税务师，现为中国人民大学财政金融学院2007级财政学博士生，研究方向：财税政策。
中图分类号：F810.42
文献标识码：A
文章编号：1672-3309(2009)08-0056-03
面对金融危机，中国政府与民众以扩大内需为解决问题的着眼点。承担起对国际社会应付的责任。然而，境内企业尤其是一些中小企业的倒闭或亏损也是不争的事实。一方面，税源萎缩的势头已经显现，挑战着税务部门的收入计划与征管能力：另一方面，经济危机带来的是企业更加频繁的改组重整，其中需用的非货币交易、投资、债务重组、并购分立等业务的会计与税法知识，都给税务人员的业务素养带来新的挑战。
对于稽查部门在税务机关中的地位和作用，全球经济动荡也是一场“大考”，其带来的不仅是对稽查重要性的再认识，而且是对稽查现状和稽查策略的再思考。
一、关于我国税务稽查现状的问卷调查
我们采取“选择题加开放式回答”的问卷形式，征询被调查者对税务稽查内、外部的优、劣势的认识。一方面。在2009年初的某次地市级国、地税稽查干部培训班上，面向近100名稽查干部。作者委托培训机构发出调查问卷，并通过电子邮件系统接收答卷共60多份。净答题比率约为213；另一方面，在2009年初的某次中介机构汇算清缴培训班上，面向100名受训办税人员发出同样的纸质问卷。净答题比率约为1/3。问卷的问题设计，主要是调查当前税务稽查中面临的挑战与机遇。具体题干如下：1、您认为税务稽查存在的外部机遇有哪些?2、您认为税务稽查存在的外部挑战有哪些?3、您认为税务稽查的内在优势有哪些?4、您认为税务稽查的内在劣势有哪些?
调查结束时，净答题率在50％左右，而且调查者样本中，税务人员占2/3，纳税人占1/3。依据约100份有效答案，我们从四大方面总结梳理，并采用下述的SWOT矩阵法加以归类分析。
二、SWOT态势分析法的引入与应用
SWOT分析法又称为态势分析法，是由旧金山大学管理学教授于20世纪80年代初提出来的一种战略决策分析法。SWOT 4个英文字母分别代表着“优势(Strength)”、“劣势(Weakness)”、“机会(Opportuni-ty)”、“威胁(Threat)”，其中，S、W是内部因素，O、T是外部因素。依据企业战略理论，战略应是一个主体“能够做的”(即自身的强项和弱项)和“可能做的”(即环境的机会和威胁)之间的有机组合。SWOT分析得以将各种因素相互匹配，继而进行系统分析，从中得出具有一定决策意义的战略结论。
按照SWOT分析法的思路，问卷调查得出的税务稽查现状可以概括为四大方面：
优势(S)分析：1、征、管、查配合制度化信息化；2、稽查人员素质较优、培训较勤。
劣势(W)分析：1、税制改革渐进；2、相关法律修订。
机遇(O)分析：1、全球税制趋同；2、政府机关协作。
威胁(T)分析：1、经济危机企业利润下滑；2、各国政府税收竞争加剧。
三、SWOT矩阵所示的税务稽查策略要点
基于上述针对我国税务稽查现状的SWOT矩阵分析，可以推出以下四大方面的策略：
(一)SO策略
要点1：加强稽查部门的电子查账水平
实施电子查账，既是对传统税务稽查的科学发展。又是对企业会计电算化的主动适应。当前被查出问题的纳税人普遍道出：“不怕稽查人员政策掌握程度好，就怕他们计算机应用水平高，能较顺利地进入企业真实的电子账务系统。”某些企业利用两套电子账来记录自己的收入状况，比如用金蝶软件记录一份真账留作自用，再以用友软件记录一份假账对外备查。一旦稽查人员能够提升电子资料检索、恢复、取证能力。并增配先进的设备。定能在查处电子商务偷逃税案件以及获取电子证据等方面取得突破性进展。随着信息技术的日益成熟，电子查账还能预防工作底稿被篡改、纸质证据被撤换等执法舞弊现象，是科技控权、阳光稽查的必由之路。
要点2：加强对于非居民纳税人的稽查
国际经济一体化带来了非居民纳税人管理的迫切性，而非居民纳税人作为新企业所得税法的重要内容，在税收管理的某些方面较之居民纳税人显得薄弱。近年国家税务总局成立了“非居民纳税人管理处”并出台相关规范性文件，给税务稽查提供了法律准绳。对非居民企业，建议加强稽查的范围包括：(1)关联业务往来数额较大或类型较多的企业；(2)长期亏损、微利或跳跃性盈利的企业；(3)利润水平低于同行业的企业；(4)利润水平低于集团公司的企业；(5)利润水平与其所承担的功能或风险明显不相匹配的企业：(6)与避税港存在业务往来的企业；(7)纳税申报资料发生错误的企业。
(二)ST策略
要点3：加强对发票违法犯罪者的惩戒
发票的违法犯罪行为目前还是比较猖獗，如伪造印章、套购发票、利用手机短信群发等方式向全国各地征寻买主、“一条龙服务”提供配套各类假证件等。税务稽查应避免“热一阵、冷一阵”。建议：(1)应当沉重打击“地下发票公司”等集团犯罪；(2)应当在打击违法发票“卖方市场”的同时严厉打击“买方市场”：(3)应当具备更多的刚性，比如赋予发票查处单位采用特殊侦查手段的权力，而不仅仅采用核定税款或加收滞纳金、罚款的事后手段；(4)应当国地税配合行动，并加强与公安部门的联络协调；(5)应当重点抽查发票案件的常见多发行业——如交通运输、文化创意、建筑安装、餐饮服务、商业零售等行业的开票、用票情况。
要点4：加强未受危机影响行业的稽查
经济危机席卷全球之际，各国政府都奉行了扩大消费需求的扩张型宏观政策，这使得超市、餐饮、基建、广告等行业的景气程度并未受到大的影响，其中一些企业的营利能力不降反升；而且为了配合鼓励外贸发展的政策导向，近期各大类产品的出口退税率也在频繁上调。基于此。今年国家税务总局将大型连锁 超市及电视购物企业、建筑安装企业和办理出口货物退(免)税业务的重点企业列入了“必查项目”。检查手段主要有：(1)对大型连锁超市与电视购物企业可查实是否存在着两套账的同时运行。设法获取系统中的真实数据，并重点抽取若干个大类的商品进行税负率分析；(2)对广告业与建筑业可查实是否存在利用各项无关发票作为税前可扣项目的凭证；(2)对出口企业可查实其是否存在“四自三不见”骗取出口退税的行为。
(三)WO策略
要点5：提升针对特殊业务的稽查能力
本文所述“特殊业务”，主要是指非货币性交易、债务重组、投资业务、企业合并、股权转让、建造合同等几种特殊经济业务的税务会计处理。举例来说，同会计原理并不重合的是，税法意义上的“特殊业务”往往既要按“视同销售”缴税，又要按“以销售所得再进行一项业务(如投资)”缴税，然而这种“业务分解理论”并不为征纳双方熟悉和掌握。由于不少税务稽查干部对于特殊业务的税会差异所学不多、所知甚少，实践中的某些涉税问题也只能任其从眼皮底下逃过。未能及时发现与纠正税款计算错弊，从“按日加收滞纳金”的角度。也是不利于纳税人权益的。为此“特殊业务”务必作为重点稽查策略，从最基础的工作做起，即针对会计准则与新所得税法的重要差异，整合教研资源。加强税企培训。
要点6：优化案件的审理与移送等流程
在税务稽查局内，领导班子如“心”，选案部门如“眼”，实施部门如“手”，审理部门如“脑”。由于审理部门负责案例的裁量定性，一般在各地各级稽查局中都配以业务水平最高之人。对于不同审级的案件——审理部门自身、稽查局内部、主管税务机关、上级税务机关各自的受案范围标准与审理人员责任，都应当更予明晰化和制度化。当涉及执法过错追究时。奉行的应当是“谁定案、谁负责”的原则。此外，审理环节担负着涉嫌刑事犯罪案件的移送责任，随着“偷税罪”在2009年最新《刑法修正案》中被更名为“逃避缴纳税款罪”，犯罪构成的规范性和可操作性也有所提高。为了避免执法风险(即被追究“循私舞弊不移送刑事案件罪”)，稽查局各环节间应当自查互查，以保障司法制度的衔接落实。
(四)WT策略
要点7：以稽查建议切实建言依法治税
由于建议并不是每个案例必须的程序，因此制度应当规定：对于做出优秀稽查建议的人员给予物质奖励或精神激励。稽查建议本身可以成为“一案多谏”的灵活载体：首先。传统的稽查建议主要停留在汇报型与管理型建议两个层面上，而鲜有较高层面的政策型建议，即以稽查中发现的税法漏洞来谏言税制改革的例子。当前我国税制正处在渐进式的改革之中，税务稽查人员往往是业务骨干，稽查建议应当不仅能够警示征管部门，而且能够提醒各级的政策起草者和立法决策者；其次，稽查建议不仅应当对外(管理、税政部门)有所促进，而且应当对内检讨稽查部门自身不足，例如：为什么以前的稽查人员没有更早发现问题，今后同类稽查案件中应当如何总结提高；其三，稽查建议应当辅导企业在案结之后的账务调整，提出令纳税人满意的加强内部税务控制的意见建议。唯有正确调账才能防止“前查后漏、前补后退”，同时降低纳税人接受“老账重查”的风险。
要点8：积极改善稽查与各个方面的关系
传统上税务稽查要处理好的关系有：与日常检查的关系、与日常征收管理的关系。而今后，稽查应当更注重同税法宣传的关系、同纳税评估或约谈的关系、同反避税调查(特别纳税调整检查)的关系，尤其要处理好国地税部门之间的稽查关系。首先。在综合治税的全局意识下，税务稽查通过后续“公告”制度来曝光税收违法行为，从而警示潜在不法分子。以发挥税法宣传的作用；其次，纳税评估在各地试点中。应用评估指标、模型公式来得出的运行结果。其实正是稽查选案的重要来源；其三，反避税案件，虽然不由稽查局专司，但其需要用到的一些法律程序来源于稽查规范，更严于普通稽查，也是税务稽查人员在“反避税”法律事务中能够发挥中坚作用的原因：最后，为了从制度保障上切实提高全国稽查效能，建议应当由国家税务总局法规与稽查部门联合发文，对于国地税部门单独查办的案件。应当将与对方税种有关的案情，在执行环节及时通报对方稽查局，并要求对方书面反馈。譬如，国税局发现某企业隐瞒销售收入的案情，在查补增值税后，应及时通知地税部门追征城建税及企业所得税等税费。否则要追究所在稽查局执行环节人员的“行政不作为”责任。这样的制度一方面可以通过国地税信息共享，显著降低全国征税成本；另一方面。可以通过减少稽查造访企业的次数和时间，为纳税人节省纳税遵从成本。
注释：
①参阅国家税务总局网站.以科学发展观为统领推进税务稽查工作又好又快发展[EB/OL).http://www.chinatax.gov.cn/n8136506/n8136548/n8136623/8845809.html,2009年2月20日.
参考文献：
[1]朱青.国际税收(第三版)[M].北京：中国人民大学出版社，2008.
[2]盖地.税务会计与税务筹划[M].北京：中国人民大学出版社，2006.
[3]《税务稽查方法与技巧》编委会编.税务稽查方法与技巧[M].北京：中国税务出版社，2006.
[4]国家税务总局教材编写组编.税务稽查管理[M].北京：中国税务出版社，2008.
[5]国家税务总局税收科学研究所译.偷税与避税[M].北京：中国财政经济出版社，1992.
(责任编辑：吴之铭)
关键词：危机；税务；稽查；战略
作者简介：蔡少优(1964-)，男，福建省仙游县人，福建省税务学校副校长；注册会计师、注册税务师。
杨默如(1980-)，女，福建省莆田人，注册会计师、注册税务师，现为中国人民大学财政金融学院2007级财政学博士生，研究方向：财税政策。
中图分类号：F810.42
文献标识码：A
文章编号：1672-3309(2009)08-0056-03
面对金融危机，中国政府与民众以扩大内需为解决问题的着眼点。承担起对国际社会应付的责任。然而，境内企业尤其是一些中小企业的倒闭或亏损也是不争的事实。一方面，税源萎缩的势头已经显现，挑战着税务部门的收入计划与征管能力：另一方面，经济危机带来的是企业更加频繁的改组重整，其中需用的非货币交易、投资、债务重组、并购分立等业务的会计与税法知识，都给税务人员的业务素养带来新的挑战。
对于稽查部门在税务机关中的地位和作用，全球经济动荡也是一场“大考”，其带来的不仅是对稽查重要性的再认识，而且是对稽查现状和稽查策略的再思考。
一、关于我国税务稽查现状的问卷调查
我们采取“选择题加开放式回答”的问卷形式，征询被调查者对税务稽查内、外部的优、劣势的认识。一方面。在2009年初的某次地市级国、地税稽查干部培训班上，面向近100名稽查干部。作者委托培训机构发出调查问卷，并通过电子邮件系统接收答卷共60多份。净答题比率约为213；另一方面，在2009年初的某次中介机构汇算清缴培训班上，面向100名受训办税人员发出同样的纸质问卷。净答题比率约为1/3。问卷的问题设计，主要是调查当前税务稽查中面临的挑战与机遇。具体题干如下：1、您认为税务稽查存在的外部机遇有哪些?2、您认为税务稽查存在的外部挑战有哪些?3、您认为税务稽查的内在优势有哪些?4、您认为税务稽查的内在劣势有哪些?
调查结束时，净答题率在50％左右，而且调查者样本中，税务人员占2/3，纳税人占1/3。依据约100份有效答案，我们从四大方面总结梳理，并采用下述的SWOT矩阵法加以归类分析。
二、SWOT态势分析法的引入与应用
SWOT分析法又称为态势分析法，是由旧金山大学管理学教授于20世纪80年代初提出来的一种战略决策分析法。SWOT 4个英文字母分别代表着“优势(Strength)”、“劣势(Weakness)”、“机会(Opportuni-ty)”、“威胁(Threat)”，其中，S、W是内部因素，O、T是外部因素。依据企业战略理论，战略应是一个主体“能够做的”(即自身的强项和弱项)和“可能做的”(即环境的机会和威胁)之间的有机组合。SWOT分析得以将各种因素相互匹配，继而进行系统分析，从中得出具有一定决策意义的战略结论。
按照SWOT分析法的思路，问卷调查得出的税务稽查现状可以概括为四大方面：
优势(S)分析：1、征、管、查配合制度化信息化；2、稽查人员素质较优、培训较勤。
劣势(W)分析：1、税制改革渐进；2、相关法律修订。
机遇(O)分析：1、全球税制趋同；2、政府机关协作。
威胁(T)分析：1、经济危机企业利润下滑；2、各国政府税收竞争加剧。
三、SWOT矩阵所示的税务稽查策略要点
基于上述针对我国税务稽查现状的SWOT矩阵分析，可以推出以下四大方面的策略：
(一)SO策略
要点1：加强稽查部门的电子查账水平
实施电子查账，既是对传统税务稽查的科学发展。又是对企业会计电算化的主动适应。当前被查出问题的纳税人普遍道出：“不怕稽查人员政策掌握程度好，就怕他们计算机应用水平高，能较顺利地进入企业真实的电子账务系统。”某些企业利用两套电子账来记录自己的收入状况，比如用金蝶软件记录一份真账留作自用，再以用友软件记录一份假账对外备查。一旦稽查人员能够提升电子资料检索、恢复、取证能力。并增配先进的设备。定能在查处电子商务偷逃税案件以及获取电子证据等方面取得突破性进展。随着信息技术的日益成熟，电子查账还能预防工作底稿被篡改、纸质证据被撤换等执法舞弊现象，是科技控权、阳光稽查的必由之路。
要点2：加强对于非居民纳税人的稽查
国际经济一体化带来了非居民纳税人管理的迫切性，而非居民纳税人作为新企业所得税法的重要内容，在税收管理的某些方面较之居民纳税人显得薄弱。近年国家税务总局成立了“非居民纳税人管理处”并出台相关规范性文件，给税务稽查提供了法律准绳。对非居民企业，建议加强稽查的范围包括：(1)关联业务往来数额较大或类型较多的企业；(2)长期亏损、微利或跳跃性盈利的企业；(3)利润水平低于同行业的企业；(4)利润水平低于集团公司的企业；(5)利润水平与其所承担的功能或风险明显不相匹配的企业：(6)与避税港存在业务往来的企业；(7)纳税申报资料发生错误的企业。
(二)ST策略
要点3：加强对发票违法犯罪者的惩戒
发票的违法犯罪行为目前还是比较猖獗，如伪造印章、套购发票、利用手机短信群发等方式向全国各地征寻买主、“一条龙服务”提供配套各类假证件等。税务稽查应避免“热一阵、冷一阵”。建议：(1)应当沉重打击“地下发票公司”等集团犯罪；(2)应当在打击违法发票“卖方市场”的同时严厉打击“买方市场”：(3)应当具备更多的刚性，比如赋予发票查处单位采用特殊侦查手段的权力，而不仅仅采用核定税款或加收滞纳金、罚款的事后手段；(4)应当国地税配合行动，并加强与公安部门的联络协调；(5)应当重点抽查发票案件的常见多发行业——如交通运输、文化创意、建筑安装、餐饮服务、商业零售等行业的开票、用票情况。
要点4：加强未受危机影响行业的稽查
经济危机席卷全球之际，各国政府都奉行了扩大消费需求的扩张型宏观政策，这使得超市、餐饮、基建、广告等行业的景气程度并未受到大的影响，其中一些企业的营利能力不降反升；而且为了配合鼓励外贸发展的政策导向，近期各大类产品的出口退税率也在频繁上调。基于此。今年国家税务总局将大型连锁 超市及电视购物企业、建筑安装企业和办理出口货物退(免)税业务的重点企业列入了“必查项目”。检查手段主要有：(1)对大型连锁超市与电视购物企业可查实是否存在着两套账的同时运行。设法获取系统中的真实数据，并重点抽取若干个大类的商品进行税负率分析；(2)对广告业与建筑业可查实是否存在利用各项无关发票作为税前可扣项目的凭证；(2)对出口企业可查实其是否存在“四自三不见”骗取出口退税的行为。
(三)WO策略
要点5：提升针对特殊业务的稽查能力
本文所述“特殊业务”，主要是指非货币性交易、债务重组、投资业务、企业合并、股权转让、建造合同等几种特殊经济业务的税务会计处理。举例来说，同会计原理并不重合的是，税法意义上的“特殊业务”往往既要按“视同销售”缴税，又要按“以销售所得再进行一项业务(如投资)”缴税，然而这种“业务分解理论”并不为征纳双方熟悉和掌握。由于不少税务稽查干部对于特殊业务的税会差异所学不多、所知甚少，实践中的某些涉税问题也只能任其从眼皮底下逃过。未能及时发现与纠正税款计算错弊，从“按日加收滞纳金”的角度。也是不利于纳税人权益的。为此“特殊业务”务必作为重点稽查策略，从最基础的工作做起，即针对会计准则与新所得税法的重要差异，整合教研资源。加强税企培训。
要点6：优化案件的审理与移送等流程
在税务稽查局内，领导班子如“心”，选案部门如“眼”，实施部门如“手”，审理部门如“脑”。由于审理部门负责案例的裁量定性，一般在各地各级稽查局中都配以业务水平最高之人。对于不同审级的案件——审理部门自身、稽查局内部、主管税务机关、上级税务机关各自的受案范围标准与审理人员责任，都应当更予明晰化和制度化。当涉及执法过错追究时。奉行的应当是“谁定案、谁负责”的原则。此外，审理环节担负着涉嫌刑事犯罪案件的移送责任，随着“偷税罪”在2009年最新《刑法修正案》中被更名为“逃避缴纳税款罪”，犯罪构成的规范性和可操作性也有所提高。为了避免执法风险(即被追究“循私舞弊不移送刑事案件罪”)，稽查局各环节间应当自查互查，以保障司法制度的衔接落实。
(四)WT策略
要点7：以稽查建议切实建言依法治税
由于建议并不是每个案例必须的程序，因此制度应当规定：对于做出优秀稽查建议的人员给予物质奖励或精神激励。稽查建议本身可以成为“一案多谏”的灵活载体：首先。传统的稽查建议主要停留在汇报型与管理型建议两个层面上，而鲜有较高层面的政策型建议，即以稽查中发现的税法漏洞来谏言税制改革的例子。当前我国税制正处在渐进式的改革之中，税务稽查人员往往是业务骨干，稽查建议应当不仅能够警示征管部门，而且能够提醒各级的政策起草者和立法决策者；其次，稽查建议不仅应当对外(管理、税政部门)有所促进，而且应当对内检讨稽查部门自身不足，例如：为什么以前的稽查人员没有更早发现问题，今后同类稽查案件中应当如何总结提高；其三，稽查建议应当辅导企业在案结之后的账务调整，提出令纳税人满意的加强内部税务控制的意见建议。唯有正确调账才能防止“前查后漏、前补后退”，同时降低纳税人接受“老账重查”的风险。
要点8：积极改善稽查与各个方面的关系
传统上税务稽查要处理好的关系有：与日常检查的关系、与日常征收管理的关系。而今后，稽查应当更注重同税法宣传的关系、同纳税评估或约谈的关系、同反避税调查(特别纳税调整检查)的关系，尤其要处理好国地税部门之间的稽查关系。首先。在综合治税的全局意识下，税务稽查通过后续“公告”制度来曝光税收违法行为，从而警示潜在不法分子。以发挥税法宣传的作用；其次，纳税评估在各地试点中。应用评估指标、模型公式来得出的运行结果。其实正是稽查选案的重要来源；其三，反避税案件，虽然不由稽查局专司，但其需要用到的一些法律程序来源于稽查规范，更严于普通稽查，也是税务稽查人员在“反避税”法律事务中能够发挥中坚作用的原因：最后，为了从制度保障上切实提高全国稽查效能，建议应当由国家税务总局法规与稽查部门联合发文，对于国地税部门单独查办的案件。应当将与对方税种有关的案情，在执行环节及时通报对方稽查局，并要求对方书面反馈。譬如，国税局发现某企业隐瞒销售收入的案情，在查补增值税后，应及时通知地税部门追征城建税及企业所得税等税费。否则要追究所在稽查局执行环节人员的“行政不作为”责任。这样的制度一方面可以通过国地税信息共享，显著降低全国征税成本；另一方面。可以通过减少稽查造访企业的次数和时间，为纳税人节省纳税遵从成本。
注释：
①参阅国家税务总局网站.以科学发展观为统领推进税务稽查工作又好又快发展[EB/OL).http://www.chinatax.gov.cn/n8136506/n8136548/n8136623/8845809.html,2009年2月20日.
参考文献：
[1]朱青.国际税收(第三版)[M].北京：中国人民大学出版社，2008.
[2]盖地.税务会计与税务筹划[M].北京：中国人民大学出版社，2006.
[3]《税务稽查方法与技巧》编委会编.税务稽查方法与技巧[M].北京：中国税务出版社，2006.
[4]国家税务总局教材编写组编.税务稽查管理[M].北京：中国税务出版社，2008.
[5]国家税务总局税收科学研究所译.偷税与避税[M].北京：中国财政经济出版社，1992.
(责任编辑：吴之铭)