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摘要：在创新驱动发展战略的大环境下，国家从税收、资金、政策等多方面积极支持研究开发机构、高等院校、企业等的科研课题、项目。然而，在数量增加的利好状况下，相关成果的商业化比率仍很低。这就造成了大量专利仍处在“专利文件”之中，始终是“形式专利”。这种情况在国有属性的科技成果上，表现的尤为突出。其主要原因就是商业转化的积极性不高，相关事业单位在国有资产流失之担忧下，宁可不动，也不取妄动。如何平衡“国有资产”的所有权属性和技术成果的商业化运用，成了国有科技成果权属问题的症结所在。
关键词：国有科技成果;使用权;独占许可;类所有权
中图分类号：F830 文献标志码：A 文章编号：1003-9945（2019）01-0040-10
一、国有科技成果权属的现行制度
依据2015年最新修订的《中华人民共和国促进科技成果转化法））嗓2条之规定，“本法所称科技成果，是指通过科学研究与技术开发所产生的具有实用价值的成果。职务科技成果，是指执行研究开发机构、高等院校和企业等单位的工作任务，或者主要是利用上述单位的物质技术条件所完成的科技成果”，由此可知，科技成果是由科学研究、技术开发所产生的，其研究开发后具体表现主要有：申请成功的专利;以商业秘密形式进行商业转化的成果。而科技成果转化是指“为提高生产力水平而对科技成果所进行的后续试验、开发、应用、推广直至形成新技术、新工艺、新材料、新产品，发展新产业等活动”。因此，科技成果转化最主要的内容既是将有关单位研究开发后获得的专利进行商业性的推广、应用，从而获得经济收益。
（一）现行制度下的权益归属
由上可知，科技成果可分为职务科技成果和非职务科技成果。所谓职务科技成果是指为执行单位工作任务或主要利用上述单位的物质技术条件所完成的科技成果。《专利法》中有一个类似的概念，职务发明创造。职务发明创造是指发明人或设计人为执行本单位任务或者主要利用本单位的物质技术条件所完成的发明创造。对比职务科技成果和职务发明创造的定义可知，《科技成果转化法》对于职务科技成果的立法设计是完全参照《专利法》的该概念而产生的。故该类科技成果若申请专利，依据《专利法》的相关规定，自然可以归为职务发明创造。
而职务发明创造的归属，依据《专利法》的相关规定，其专利申请权和专利权，除双方另有约定外，都归属于安排工作任务或提供相关物质技术条件的单位。《科技成果转化法》并没有对职务科技成果的归属再做出特别规定，因此一旦将科技成果进行专利申请后，其自然受《专利法》的法律规制，权利归属于单位。这既节约了立法成本，也避免了法条的重复赘述。
《科技成果转化法》第44条、45条的法条体系也再次印证了该论证，其规定“职务科技成果转化后，由科技成果完成单位对完成、转化该项科技成果做出重要贡献的人员给予奖励和报酬”，而奖励、报酬的法定数额是“……从该项科技成果转让净收入或者许可净收入中提取不低于百分之五十的比例;……”。由此可知，科技成果的转让净收入或许可净收入由单位享有，而具体完成科技成果的人员只享有获得奖励和报酬的权利，单位需按照一定比例将净收入奖励给个人。可以进行许可或转让，显然单位才是科技成果的所有权人。
2008年7月1日施行的《中华人民共和国科技进步法》第20条针对利用财政性基金设立的科学技术基金项目以及其形成的相关专利等科技成果的规定，与上述论述也保持了统一性，其确立了“除涉及重大公共利益等，均由承担单位享有相关权利”的归属设计，这里的承担单位自然也是进行项目研究的具体实施單位。由上可知，职务科技成果的相关权益归单位所有。
而对于非职务科技成果，其则归属完成科技成果的自然人享有。此时，自然人对其科技成果享有专利申请权，在获得专利局审批后也就成为了专利权人。但考虑到科技成果研发的实际情况，我们可知，单凭个人的人力、物力、脑力，是很难完成高水平、高价值甚至于普通水准的科技研发工作的。一方面，科技研发工作需要精密、昂贵的实验仪器等物质条件;另一方面，其需要大量的数据采集、分析等工作。这些都是单一的自然人所不能满足的。故而，现实中非职务科技成果的数量是极少的，归属于单位的职务科技成果占比极大。
（二）国有资产的定性
由上述论述可知，大部分科技成果因属于职务科技成果而归单位所有。再由《科技成果转化法》第2条可知，“单位”主要是指执行研究开发机构、高等院校和企业等。故在讨论“这些单位研发出的科技成果是否属于国有资产”这一问题前，我们需先界定上述单位的法律地位。
依据《中华人民共和国民法总则》第三章法人之相关规定，法人分为营利法人和非营利性法人，非营利性法人包括包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。其中，非营利性的事业单位法人到底是何含义，2014年修订的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》有较具体之规定，其是指“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理……等活动的社会服务组织”。
绝大部分研究开发机构和高等院校，是由国家机关或者其他组织，出于教育、科研目的，利用国有资产举办的，可以认定为事业单位法人。而国企的相关公益属性更是不言而喻。由于这些单位本身固有的社会公益性，其与国有资产总有着“剪不断理还乱”的关系。
所谓国有资产，系指国家依法取得或认定的，或者国家以各种形式对企业投资和投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的资产。其又可细分为经营性国有资产和非经营性国有资产。经营性国有资产即国有企业运营的资产，它是国企最基本的生产要素;非经营性国有资产则是社会公益事业和公共管理的物质基础[1]。国家机关及其所属事业单位占有、使用的资产以及政党、人民团体中由国家拨款等形成的资产，应界定为国有资产。 上述规范性文件所明文提到的国企、事业单位所拥有的科技成果，作为无形资产，显然具有了国有属性，不可避免的被界定为国有资产。
（三）国有属性下的转化风险
相关科技成果形成的专利权，在具有国有属性的前提下，就成了单位在使用中“心惊胆战”的无形财产。“心惊胆战”之缘由，便是承担国有资产流失的责任。国有资产流失，一直是国家极度重视之问题，关乎社会主义公有制的根基。据不完全统计，截止目前，单单涉及国有资产流失的法律、法规、规范性文件就有768篇。
首先，根据2006年《事业单位国有资产管理暂行办法》，事业单位负责“本单位用于对外投资、出租、出借和担保的资产的保值增值”，必须“加强对本单位专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术、商誉等无形资产的管理，防止无形资产流失”。此时，相关单位便具有了防止国有资产流失的义务。若导致国有资产流失，将会“严格追究有关人员失职渎职责任，视不同情形分别给予纪律处分或行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。由此可见，有关单位负责人轻则承担纪律处分，重则会承担“私分国有资产罪”等刑事责任。而在责任承担的主观要件中也并非仅调控主观恶意的情况，过失状态下的失职渎职也会被追究相关责任。
这种主观过失也可能被追责的制度设计下，对于相关单位负责人而言，科技成果转化领域的风险就显得尤为不可控。因为专利价值本身就具有不确定性。很有可能现今一文不值的专利，在技术革新之后产生了巨大的商业价值。此时若在负责人的决策下，将成果以低价转让，是否构成“失职渎职”呢？这些责任承担的不明晰会极大程度限制相关人员的积极性。这也是造成现今国有科技成果转化率极低之窘境的核心原因。
综上分析，现有制度并不能最大化地调动科技成果转化的积极性，国家对于科研创新前期的投人巨大，投人也确实收获了一定数量的专利，但专利并没有带来有效的资金回笼，亦没有有效地推动市场发展。
但是分析现行制度设计，却能给我们足够的启示。无论是《科学技术进步法》还是《科技成果转化法》，都是将科技成果的所有权从笼统的国有属性中抽离出来，最大化的归属于具有转化力的单位。这种“权利下放”也说明国家层面已经意识到了问题的症结所在：只有权利归属足够明晰，转化的可能性才会高。然而，由于这些单位本身的国有属性，权利还没能真正下放到有积极性的主体上。因此，我们不妨沿着这个“权利归属明晰”的思路，再走一步。
二、美国科技成果权属制度的借鉴
分析完国内现行制度后，我们再比较国外科技成果转化的相关制度，以汲取经验。
（一）美国科技成果权属制度分析
美国作为最发达的资本主义国家，科技水平极高。一方面是因为第二次世界大战以来，美国引入了大批外国科学家;另一方面则是自20世纪80年代以来，颁布的一系列促进科技成果转化和技术转移的法律法规，使得“科学技术和生产紧密结合”[2]，正是这些在市场产生的巨大经济效益反向推动了科技的进一步创新。
从历史沿革上看，1980年是美国科技成果转化的一个重要分水岭。在此之前，联邦政府资金资助的项目所获得的科技成果归属于联邦政府，由政府进行商业化许可，并且只可进行非独占性许可（non-exclu-sive一icense），此时成果转化率非常之低;1980年之后，从拜杜法案到1996年的NTTAA，美国逐步放开对科技成果的所有，转而将所有权赋予大学、实验室等机构，从而促进了科研和市场的良性循环。
但在上述法律制度设计下，利研机构利用联邦政府科研经费完成的科技成果，若获得相关发明，则发明的所有权归于科研机构。这种直接将所有权授予相关单位的做法，在美国确实促进了科研机构科技成果的商业化运作，同时联邦政府还拥有“介入权”，即政府可以帮助科研机构或者第三方对发明进行科技成果转化，以及为其提供便利条件。这进一步促进了成果转化。此外，对于非联邦自主发明的所有权归出资人所有[3]。
由上可知，无论从美国相关法律法规演进的动态角度看，还是立足于静态的美国制度现况，美国在处理科技成果归属f谁时，都是尽可能的将成果归于了科研机构和自然人，其目的显然也是为了彻底地激发成果的价值，实现其商业效用。可见，将权利交给那些真正有积极性的主体手中，并且给予其转化后的收益，才能最大程度地激发科技成果转化的热情。这是问题的关键。首先，这样可以客观地促进科技成果转化，只有在经济杠杆的推动下，才会最大可能地激发创造，实现科技进步;再次，政府在相关主体转化完成后，仍有可能通过制度设计，获取一定回报，从而实现投资的回笼，称得上是双赢的局面。
（二）美国立法经验的参考与比较
无疑，将权利给到真正有积极性的人手上，才是解决科技成果转化率极低的“金钥匙”。在我国国家层面上，也确实按照这个思路进行运作。正是借鉴了美国司法实践经验，2007年，《科技进步法））做出了“科技成果归属于单位为原则，归属于国家为例外”的规定设计，这和拜杜法案是类似的。《科技成果转化法》也沿用该权属设计。
那么，为什么在美国将权利赋予科研机构、相关单位就可以激发转化积极性，在中国却没有达到理想的效果呢？其主要因为在移植他国法律制度设计时，没有和本国法律基座进行本土化融合。
其一，上文已经论述了我国大多数科研机构所具有的公有属性，作为事业单位、国企等，在公有制下，政府的行政干预相较于国外就显得尤为突出。相关单位的负责人本身就有类比公务员的编制，一旦存在错误，便会受到纪律处分或行政處分等。故而在“利害权衡”下，一些负责人并无成果转化之积极性。反观美国，其对高校等科研机构的管理则更倾向于间接的监督。通过校董会等中介来管理高校等机构。因引，美国相关机构对于其所拥有的无形则产，运用得更加积极。
其二，更为重要的是美国关于职务发明的权属规定与我国有很大差异。美国专利法规定：“申请专利，除本编另有规定外，应由发明人以书面向专利与商标局局长提出。”故而，专利申请权原则上归于发明人。1843年的“McClurg vs.Kingsland”案也印证该观点，法院认为，依据专利法，发明人应享有专利权，雇主仅仅依据默示许可（Implied license）制度获得相关许可，即相关事实之效力等同许可（the facts of the case，which are not controverted，have equal effect with a 1i-cense），而并不能获得专利权。1921年“WirelessSpecialty Apparatus Co.v.Mica Condenser Co”案中，法官也明确指出，雇员利用雇主资金，在其工作范围内完成的发明属于雇员，除非雇佣条款指明专利权归属雇主或者雇员自愿转移所有权。。此外，为了平衡雇主的利益，法院还引用了工场权（shop right）以使得雇主享有了部分专利权卿。但总体观之，专利权原则上仍属于雇员。这与上文所述的我国关于职务发明的规定是大相径庭的。依据我国专利法规定，只要满足执行本单位任务或者主要利用本单位的物质技术条件任一条件即可构成职务发明，由此，专利申请权和专利权便由单位享有，故专利权原则上属于单位。 由上文可知，美国拜杜法案等一系列法律是将发明的所有权给予了单位，这与美国职务发明的规定便有了冲突。冲突便是科技成果最终转化的专利权归于单位还是单位里的发明人呢？在Stanford v.Roche案中，美国最高院回答了这个问题：在拜杜法案下，即使发明人是联邦政府资助的實验室的研究员，专利权也首先授予发明人。显然，最高法确认了宪法中“发明首先属于发明人，其次才可能转让给第三人”这一规定的最高效力。如此一来，美国实则是将科技成果获得的相关专利权赋予了发明人。而我国若沿用类似制度，却只能把专利权划归给本身与国家就有千丝万缕之关系的单位，无法涉及到发明人，这样显然是不能达到美国已经达到的效果。
三、科技成果转化领域的使用权“类所有权”
（一）使用权“类所有权”化的理论与实践基础
由上可知，我国现行制度的问题关键是没有考虑到本国立法的特殊性，没有把权利下放到真正有积极性的发明人手里。那这是否意味着我们应该直接将权利赋予发明人呢？笔者认为，直接这样做，恐有不妥。《宪法》第十二条规定：国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。国有科技成果虽为无形财产，但也必然属于公共财产，贸然将其赋予特定的发明人恐有违宪之嫌。而且，公有制在我国经济中占主体地位，倘若单纯为追求效率而将国有科技成果转给发明人，恐怕会动摇立国之本，影响改革开放以来“公有”与“私有”的平衡之术。
无疑，立党之基、执政之本不可撼动。在“所有权国有”这一基础不可动摇的前提下，想要发挥发明人的积极性，将所有权和使用权相分离，不失为两全之策。
所有权是《物权法》中一个重要概念，是指所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。而使用权是指不改变财产的本质而依法加以利用的权利。通常由所有人行使，但也可依法律、政策或所有人之意愿而转移给他人。由定义可知，通过使用权的转移，就可以实现在所有权不变的情况下将所有权的大部分权能移交予他人。最典型的莫过于房屋租赁，房屋所有权人通过租赁合同约定，允许承租人一定期限内的事实性占有、使用，甚至可以允许承租人转租从而转移“收益”的权能。此租赁关系中，所有权人即通过意思自治在一定期限内将占有、使用等权能通过使用权的转移赋予了承租人。故而从民法理论上运用使用权制度，以达到“不是所有权人，胜似所有权人”的效果是可行的。
在国有资产领域，为了实现效率的最大化，国家多次运用使用权转移的方法，并且尽可能地将所有权的权能、权益剥离出来赋予使用权人，以达到使用权“类所有权”的效果。此时使用权的权能就能达到类似所有权的程度，从而实现最大化的市场自由流动。这些实践经验可以为科技成果权属制度设计提供丰富的素材，如公房改革和国有企业改革等。
公房即公有房屋。本文借鉴的主要是国有房屋中的居住性用房。房屋改革的主要内容为：“……开发房地产市场，发展房地产金融和房地产业;积极组织公有住房出售;建立住房基金……”。此后，我国城镇住房体系向商品房、经济适用房、廉租房、限价房和公房并存状态转变。这显然是最为典型和传统的使用权“类所有权”化，为了实现市场自由经济，顺应改革开发的趋势，公房使用权已经完全具有了所有权的所有权能。但房改压力却仍旧很大，其一，人民的观念没有及时转变过来，姓资还是姓社的问题引起了社会各界人士的热烈讨论，反对言论此起彼伏;其二，理论上争议也从未间断。单单从性质界定上，其就有“债权说、准所有权说、自物权说、居住权说、模糊财产说、准用益物权说、用益物权说……”众多观点。
即使有如此大的阻力，先辈们也能坚持为之。科技成果转化领域情势相比就要乐观得多。其一，看现状，可以说和公房改革前的房产市场有很多相似之处，由于国有资产属性的局限，想要市场化的主体不能动，能够市场化的主体不敢动，此时确有改革的必要性;其二，社会阻力会小很多，改革开放至今，人民已经足够理解这种促进市场化、提高转化效率的行为;其三，从法理上说，科技成果权属领域的改革也有相关的法律基础得以支持。如此看来，权属改革便是大势所趋了。与公房改革一样，为提高国有企业活力、促进企业发展，国企改革也有类似的实践操作。在国有企业改革中，实行所有权和经营权分离是社会主义市场经济条件下建立现代企业制度的前提。两权分离，就是变“国营”为“国有”。改变原来国企即由国家所有、又由国家经营导致的低效率问题，把经营权独立出来，赋予相关企业，从而实现国企在实践意义上的市场化。
实则，从科技成果转化领域来看，国家也是同样类比于经营权下放企业的做法，将科技成果的所有权一般性的归于了相关单位。但由于科技成果本身作为无形财产，价值的不确定性和波动性，使得相关单位始终不能如同其他有形财产一样放心地经营这些无形财产。这也是科技成果转化领域的特殊性之所在。
由上可知，我国在国有资产涉足的各个领域，都采用了这种所有权和使用权相分离的制度设计，并且将使用权最大化地接近所有权，使得使用权人得以最大化地代表国家“物尽其用”。下文我们再利用这些国内外、各领域中的经验，具体分析科技成果权属制度的设计。
（二）科技成果转化领域的具体制度设计
遍观公房改革和国企改革，将使用权下放无疑是正确的路径。但科技成果转化领域的客体（即专利权）相较于这些有形财产有其特殊之处。故而在讨论具体制度之前，需先厘清知识产权法下的所有权、使用权概念。
知识产权与物权均是民法意义上重要的财产权利。隶属知识产权项下的专利权，虽然由于其无形财产属性，是独立于传统意义上的物的另类客体[6]，因而不能实现事实上的占有，但仍可有广义上的观念占有。再次，通过自行实施、许可、转让等行为，亦可实现使用、收益、处分等权能。由此可见，作为财产权利，专利权与物权具有共通性。从民法角度出发，专利权对于专利权人而言，即是一种广义上的所有权，是专利权人对专利的所有。而对于专利的使用，则具体表现为专利权人自行实施或者许可他人实施并收取相关费用等。故在科技成果转化领域，运用所有权、使用权的概念论述，有其理论基础。而专利权人许可他人实施专利的行为，从权利行使的角度出发，类似于物的租赁，正是所有权人转移使用权的客观外化。 由此可知，让相关单位通过商业模式与被许可人签订许可合同是不可行的。
如此看来，通过国家立法的方式，确定上述制度是最为稳妥的。现行制度下，国家已经将科技成果的所有权让渡给了相关单位。但《科技成果转化法》对于发明人的奖励，仍然停留在报酬式的静态激励。虽然通过明确奖励比例、增大奖励金额的方式，调动了发明人在科研开发期间的活力，却没能运用发明人在后续转化中的积极性。故而建议将对发明人的奖励设定为“相关单位给予发明人相关专利权的独占性实施许可且允许发明人进行分许可，分许可所获收益由发明人享有”，再配套确立相关许可费用的标准，以使得发明人获得“类专利权人”的权利，从而借助发明人的机动性，实现科技成果的后续转化利用。
为了回避相关单位进行实施许可和分许可时的行政审批手续，促进科技成果更快速转化，可以类比上述强制许可的模式，对国有属性的科技成果进行规定，直接授予发明人专利权的实施许可，从而简化审批程序，实现使用权的高效便捷地分离。当然，这种简化行政审批的规定需要在足够位阶的法律上予以释明，以使得相关部门、相关单位得以放心地运衣洲司度。
另外，考虑到部分发明人可能不具备后续科技转化的能力或者不愿意费神费力，若强行给予其“类专利权人”的地位，反而有碍科技成果转化。故可以在《科技成果转化法》的“发明人报酬与奖励”规定中，保留原奖酬规定的同时，将本制度设计作为一个可选项，使得发明人可以依据个人能力，与单位协商报酬奖励的具体形式，二者择其一。以此，更合理地将权利划归给最为合适的主体。
当然，《科技成果转化法》2015年十二次人大常委会刚刚修订。此时若再谈修法，似乎时机过早，有悖于法的稳定性。故而，地方政府以地方性政府规章等方式，先进行试点性制度推行，不失为稳妥可行的选择。但由地方政府对该制度进行确认和落地，依然为行政部门所担忧。其最主要就是担心突破现行法律，造成执法本身的不合法化。实则，一方面，国家层面正是沿着该思路进行着顶层设计;另一方面，该目的的实行并非对现有制度的挑战或者跳脱了现有的法律框架，其完全可以在现行制度下利用《专利法》《科技成果转化法》等本身的制度予以逐步实现。该忧虑大可不必。
2.其他细节问题
上文已经从内容和具体实施方式角度详细介绍了科技成果转化领域内的使用权“类所有权”的制度设计。确实，将权利下放到发明人手中，从经济学的角度出发，能最大限度地降低行政干预，实现市场自由化、转化比率最大化。但在追求效率的同时，我们不能忽略国家利益和公共利益。否则直接将专利权给予发明人即可，无需这般大费周折。
故而第一个要考虑的问题是政府投资的资金回笼。政府拨款，提供给科研单位、高校、企业的研究经费，带有公益资助性，转化成功后已经通过市场的生产、销售等行为进入国民经济。从公益角度出发，已经发挥其应有的效用。但财政收支平衡也是社会发展不能回避的问题。依据上述制度设计，有关单位收取发明人的许可费只是象征意义的，几乎无法弥补国家支出。但发明人进行分许可时，相关收入的空间则是不可预测的。有些产业上不可回避的专利技术能带来令人惊异的许可费用。发明人在获得巨额分许可费用后，给予单位或国家一定回报，才显得更加合法合理。笔者认为，在分许可费用归发明人所有的原则下，应当允许国家或单位按照一定比例抽取许可费用，以实现政府投资的直接收益，实现资金一定程度的回笼。当然，这里要强调，抽取比例一定要尽量降低。否则会挫伤发明人的积极性，反而使得该制度提高转化效率的核心目的落空。通俗点说，与其政府、单位、发明人都空守着专利权，不如让发明人利用专利获得经济收益，政府、单位分一杯羹。
另一个涉及国家、公共利益的问题就是发明人实施分许可的权利范围。具体而言，发明人是否可以许可专利在国外实施？该问题在美国已经有了具体制度可做参考，美国专利法第204条有关于“美国产业优先”之规定：“……接受主题发明所有权的任何小企业公司或者非营利组织以及此种小企业公司或者非营利组织的受让人.均不应给予任何人在美国使用或者销售主题发明的独占权利。除非该人同意，体现主题发明的任何产品或者通过使用主题发明而生产的任何产品将主要在美国制造。然而，在个别情形下，如果小企业公司、非营利组织或者受让人表明，已经作出合理的努力，以类似条款对潜在的被许可人授予许可，使产品实质上能在美国制造，但未能成功。或者在美国国内制造在商业上是不可行的情况下，美国联邦机构对于根据其资助协议作出的发明可以放弃获得上述协议的要求。[10]”
由此可见，美国也忧虑本国技术之外流。若在国外制造，技术秘密就极易泄露他国，造成国家利益之损失，但若完全限制技术于国外的制造，特殊情况下又会阻碍市场，故而有了上述规定。我国自然也可借鉴这种“国内产业优先”的制度，以保护本国公共利益不受侵害，科技成果不致流失国外。
结语
当然，科技成果转化比例低下的原因远不止于此，但最关键和基础的问题仍然是权属。权属关系明确后，利害关系人自然也会寻求其他问题的解决途径，以实现个人利益的最大化。随着这种经济推动，其他问题也就可随之开展讨论了。
通过独占实施许可和分许可的方式，将权利进一步下放给发明人，使发明人处在近似专利权人的地位，从而利用分许可实现科技成果的转化，国家还可以分得一定比例的分许可费用。这种制度设计既是对国外科技成果转化领域成功经验的借鉴，又吸取了国内涉及国有资产的其他领域中权属改革的实践成果。应该说这是较为切实可行的方法，必然可以为科技成果转化注入一剂有力的“强心剂”。
参考文献：
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[10]国家知识产权局条法司.外国专利法选择（下）[M].知识产权出版社，2015：638.
关键词：国有科技成果;使用权;独占许可;类所有权
中图分类号：F830 文献标志码：A 文章编号：1003-9945（2019）01-0040-10
一、国有科技成果权属的现行制度
依据2015年最新修订的《中华人民共和国促进科技成果转化法））嗓2条之规定，“本法所称科技成果，是指通过科学研究与技术开发所产生的具有实用价值的成果。职务科技成果，是指执行研究开发机构、高等院校和企业等单位的工作任务，或者主要是利用上述单位的物质技术条件所完成的科技成果”，由此可知，科技成果是由科学研究、技术开发所产生的，其研究开发后具体表现主要有：申请成功的专利;以商业秘密形式进行商业转化的成果。而科技成果转化是指“为提高生产力水平而对科技成果所进行的后续试验、开发、应用、推广直至形成新技术、新工艺、新材料、新产品，发展新产业等活动”。因此，科技成果转化最主要的内容既是将有关单位研究开发后获得的专利进行商业性的推广、应用，从而获得经济收益。
（一）现行制度下的权益归属
由上可知，科技成果可分为职务科技成果和非职务科技成果。所谓职务科技成果是指为执行单位工作任务或主要利用上述单位的物质技术条件所完成的科技成果。《专利法》中有一个类似的概念，职务发明创造。职务发明创造是指发明人或设计人为执行本单位任务或者主要利用本单位的物质技术条件所完成的发明创造。对比职务科技成果和职务发明创造的定义可知，《科技成果转化法》对于职务科技成果的立法设计是完全参照《专利法》的该概念而产生的。故该类科技成果若申请专利，依据《专利法》的相关规定，自然可以归为职务发明创造。
而职务发明创造的归属，依据《专利法》的相关规定，其专利申请权和专利权，除双方另有约定外，都归属于安排工作任务或提供相关物质技术条件的单位。《科技成果转化法》并没有对职务科技成果的归属再做出特别规定，因此一旦将科技成果进行专利申请后，其自然受《专利法》的法律规制，权利归属于单位。这既节约了立法成本，也避免了法条的重复赘述。
《科技成果转化法》第44条、45条的法条体系也再次印证了该论证，其规定“职务科技成果转化后，由科技成果完成单位对完成、转化该项科技成果做出重要贡献的人员给予奖励和报酬”，而奖励、报酬的法定数额是“……从该项科技成果转让净收入或者许可净收入中提取不低于百分之五十的比例;……”。由此可知，科技成果的转让净收入或许可净收入由单位享有，而具体完成科技成果的人员只享有获得奖励和报酬的权利，单位需按照一定比例将净收入奖励给个人。可以进行许可或转让，显然单位才是科技成果的所有权人。
2008年7月1日施行的《中华人民共和国科技进步法》第20条针对利用财政性基金设立的科学技术基金项目以及其形成的相关专利等科技成果的规定，与上述论述也保持了统一性，其确立了“除涉及重大公共利益等，均由承担单位享有相关权利”的归属设计，这里的承担单位自然也是进行项目研究的具体实施單位。由上可知，职务科技成果的相关权益归单位所有。
而对于非职务科技成果，其则归属完成科技成果的自然人享有。此时，自然人对其科技成果享有专利申请权，在获得专利局审批后也就成为了专利权人。但考虑到科技成果研发的实际情况，我们可知，单凭个人的人力、物力、脑力，是很难完成高水平、高价值甚至于普通水准的科技研发工作的。一方面，科技研发工作需要精密、昂贵的实验仪器等物质条件;另一方面，其需要大量的数据采集、分析等工作。这些都是单一的自然人所不能满足的。故而，现实中非职务科技成果的数量是极少的，归属于单位的职务科技成果占比极大。
（二）国有资产的定性
由上述论述可知，大部分科技成果因属于职务科技成果而归单位所有。再由《科技成果转化法》第2条可知，“单位”主要是指执行研究开发机构、高等院校和企业等。故在讨论“这些单位研发出的科技成果是否属于国有资产”这一问题前，我们需先界定上述单位的法律地位。
依据《中华人民共和国民法总则》第三章法人之相关规定，法人分为营利法人和非营利性法人，非营利性法人包括包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。其中，非营利性的事业单位法人到底是何含义，2014年修订的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》有较具体之规定，其是指“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理……等活动的社会服务组织”。
绝大部分研究开发机构和高等院校，是由国家机关或者其他组织，出于教育、科研目的，利用国有资产举办的，可以认定为事业单位法人。而国企的相关公益属性更是不言而喻。由于这些单位本身固有的社会公益性，其与国有资产总有着“剪不断理还乱”的关系。
所谓国有资产，系指国家依法取得或认定的，或者国家以各种形式对企业投资和投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的资产。其又可细分为经营性国有资产和非经营性国有资产。经营性国有资产即国有企业运营的资产，它是国企最基本的生产要素;非经营性国有资产则是社会公益事业和公共管理的物质基础[1]。国家机关及其所属事业单位占有、使用的资产以及政党、人民团体中由国家拨款等形成的资产，应界定为国有资产。 上述规范性文件所明文提到的国企、事业单位所拥有的科技成果，作为无形资产，显然具有了国有属性，不可避免的被界定为国有资产。
（三）国有属性下的转化风险
相关科技成果形成的专利权，在具有国有属性的前提下，就成了单位在使用中“心惊胆战”的无形财产。“心惊胆战”之缘由，便是承担国有资产流失的责任。国有资产流失，一直是国家极度重视之问题，关乎社会主义公有制的根基。据不完全统计，截止目前，单单涉及国有资产流失的法律、法规、规范性文件就有768篇。
首先，根据2006年《事业单位国有资产管理暂行办法》，事业单位负责“本单位用于对外投资、出租、出借和担保的资产的保值增值”，必须“加强对本单位专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术、商誉等无形资产的管理，防止无形资产流失”。此时，相关单位便具有了防止国有资产流失的义务。若导致国有资产流失，将会“严格追究有关人员失职渎职责任，视不同情形分别给予纪律处分或行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。由此可见，有关单位负责人轻则承担纪律处分，重则会承担“私分国有资产罪”等刑事责任。而在责任承担的主观要件中也并非仅调控主观恶意的情况，过失状态下的失职渎职也会被追究相关责任。
这种主观过失也可能被追责的制度设计下，对于相关单位负责人而言，科技成果转化领域的风险就显得尤为不可控。因为专利价值本身就具有不确定性。很有可能现今一文不值的专利，在技术革新之后产生了巨大的商业价值。此时若在负责人的决策下，将成果以低价转让，是否构成“失职渎职”呢？这些责任承担的不明晰会极大程度限制相关人员的积极性。这也是造成现今国有科技成果转化率极低之窘境的核心原因。
综上分析，现有制度并不能最大化地调动科技成果转化的积极性，国家对于科研创新前期的投人巨大，投人也确实收获了一定数量的专利，但专利并没有带来有效的资金回笼，亦没有有效地推动市场发展。
但是分析现行制度设计，却能给我们足够的启示。无论是《科学技术进步法》还是《科技成果转化法》，都是将科技成果的所有权从笼统的国有属性中抽离出来，最大化的归属于具有转化力的单位。这种“权利下放”也说明国家层面已经意识到了问题的症结所在：只有权利归属足够明晰，转化的可能性才会高。然而，由于这些单位本身的国有属性，权利还没能真正下放到有积极性的主体上。因此，我们不妨沿着这个“权利归属明晰”的思路，再走一步。
二、美国科技成果权属制度的借鉴
分析完国内现行制度后，我们再比较国外科技成果转化的相关制度，以汲取经验。
（一）美国科技成果权属制度分析
美国作为最发达的资本主义国家，科技水平极高。一方面是因为第二次世界大战以来，美国引入了大批外国科学家;另一方面则是自20世纪80年代以来，颁布的一系列促进科技成果转化和技术转移的法律法规，使得“科学技术和生产紧密结合”[2]，正是这些在市场产生的巨大经济效益反向推动了科技的进一步创新。
从历史沿革上看，1980年是美国科技成果转化的一个重要分水岭。在此之前，联邦政府资金资助的项目所获得的科技成果归属于联邦政府，由政府进行商业化许可，并且只可进行非独占性许可（non-exclu-sive一icense），此时成果转化率非常之低;1980年之后，从拜杜法案到1996年的NTTAA，美国逐步放开对科技成果的所有，转而将所有权赋予大学、实验室等机构，从而促进了科研和市场的良性循环。
但在上述法律制度设计下，利研机构利用联邦政府科研经费完成的科技成果，若获得相关发明，则发明的所有权归于科研机构。这种直接将所有权授予相关单位的做法，在美国确实促进了科研机构科技成果的商业化运作，同时联邦政府还拥有“介入权”，即政府可以帮助科研机构或者第三方对发明进行科技成果转化，以及为其提供便利条件。这进一步促进了成果转化。此外，对于非联邦自主发明的所有权归出资人所有[3]。
由上可知，无论从美国相关法律法规演进的动态角度看，还是立足于静态的美国制度现况，美国在处理科技成果归属f谁时，都是尽可能的将成果归于了科研机构和自然人，其目的显然也是为了彻底地激发成果的价值，实现其商业效用。可见，将权利交给那些真正有积极性的主体手中，并且给予其转化后的收益，才能最大程度地激发科技成果转化的热情。这是问题的关键。首先，这样可以客观地促进科技成果转化，只有在经济杠杆的推动下，才会最大可能地激发创造，实现科技进步;再次，政府在相关主体转化完成后，仍有可能通过制度设计，获取一定回报，从而实现投资的回笼，称得上是双赢的局面。
（二）美国立法经验的参考与比较
无疑，将权利给到真正有积极性的人手上，才是解决科技成果转化率极低的“金钥匙”。在我国国家层面上，也确实按照这个思路进行运作。正是借鉴了美国司法实践经验，2007年，《科技进步法））做出了“科技成果归属于单位为原则，归属于国家为例外”的规定设计，这和拜杜法案是类似的。《科技成果转化法》也沿用该权属设计。
那么，为什么在美国将权利赋予科研机构、相关单位就可以激发转化积极性，在中国却没有达到理想的效果呢？其主要因为在移植他国法律制度设计时，没有和本国法律基座进行本土化融合。
其一，上文已经论述了我国大多数科研机构所具有的公有属性，作为事业单位、国企等，在公有制下，政府的行政干预相较于国外就显得尤为突出。相关单位的负责人本身就有类比公务员的编制，一旦存在错误，便会受到纪律处分或行政處分等。故而在“利害权衡”下，一些负责人并无成果转化之积极性。反观美国，其对高校等科研机构的管理则更倾向于间接的监督。通过校董会等中介来管理高校等机构。因引，美国相关机构对于其所拥有的无形则产，运用得更加积极。
其二，更为重要的是美国关于职务发明的权属规定与我国有很大差异。美国专利法规定：“申请专利，除本编另有规定外，应由发明人以书面向专利与商标局局长提出。”故而，专利申请权原则上归于发明人。1843年的“McClurg vs.Kingsland”案也印证该观点，法院认为，依据专利法，发明人应享有专利权，雇主仅仅依据默示许可（Implied license）制度获得相关许可，即相关事实之效力等同许可（the facts of the case，which are not controverted，have equal effect with a 1i-cense），而并不能获得专利权。1921年“WirelessSpecialty Apparatus Co.v.Mica Condenser Co”案中，法官也明确指出，雇员利用雇主资金，在其工作范围内完成的发明属于雇员，除非雇佣条款指明专利权归属雇主或者雇员自愿转移所有权。。此外，为了平衡雇主的利益，法院还引用了工场权（shop right）以使得雇主享有了部分专利权卿。但总体观之，专利权原则上仍属于雇员。这与上文所述的我国关于职务发明的规定是大相径庭的。依据我国专利法规定，只要满足执行本单位任务或者主要利用本单位的物质技术条件任一条件即可构成职务发明，由此，专利申请权和专利权便由单位享有，故专利权原则上属于单位。 由上文可知，美国拜杜法案等一系列法律是将发明的所有权给予了单位，这与美国职务发明的规定便有了冲突。冲突便是科技成果最终转化的专利权归于单位还是单位里的发明人呢？在Stanford v.Roche案中，美国最高院回答了这个问题：在拜杜法案下，即使发明人是联邦政府资助的實验室的研究员，专利权也首先授予发明人。显然，最高法确认了宪法中“发明首先属于发明人，其次才可能转让给第三人”这一规定的最高效力。如此一来，美国实则是将科技成果获得的相关专利权赋予了发明人。而我国若沿用类似制度，却只能把专利权划归给本身与国家就有千丝万缕之关系的单位，无法涉及到发明人，这样显然是不能达到美国已经达到的效果。
三、科技成果转化领域的使用权“类所有权”
（一）使用权“类所有权”化的理论与实践基础
由上可知，我国现行制度的问题关键是没有考虑到本国立法的特殊性，没有把权利下放到真正有积极性的发明人手里。那这是否意味着我们应该直接将权利赋予发明人呢？笔者认为，直接这样做，恐有不妥。《宪法》第十二条规定：国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。国有科技成果虽为无形财产，但也必然属于公共财产，贸然将其赋予特定的发明人恐有违宪之嫌。而且，公有制在我国经济中占主体地位，倘若单纯为追求效率而将国有科技成果转给发明人，恐怕会动摇立国之本，影响改革开放以来“公有”与“私有”的平衡之术。
无疑，立党之基、执政之本不可撼动。在“所有权国有”这一基础不可动摇的前提下，想要发挥发明人的积极性，将所有权和使用权相分离，不失为两全之策。
所有权是《物权法》中一个重要概念，是指所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。而使用权是指不改变财产的本质而依法加以利用的权利。通常由所有人行使，但也可依法律、政策或所有人之意愿而转移给他人。由定义可知，通过使用权的转移，就可以实现在所有权不变的情况下将所有权的大部分权能移交予他人。最典型的莫过于房屋租赁，房屋所有权人通过租赁合同约定，允许承租人一定期限内的事实性占有、使用，甚至可以允许承租人转租从而转移“收益”的权能。此租赁关系中，所有权人即通过意思自治在一定期限内将占有、使用等权能通过使用权的转移赋予了承租人。故而从民法理论上运用使用权制度，以达到“不是所有权人，胜似所有权人”的效果是可行的。
在国有资产领域，为了实现效率的最大化，国家多次运用使用权转移的方法，并且尽可能地将所有权的权能、权益剥离出来赋予使用权人，以达到使用权“类所有权”的效果。此时使用权的权能就能达到类似所有权的程度，从而实现最大化的市场自由流动。这些实践经验可以为科技成果权属制度设计提供丰富的素材，如公房改革和国有企业改革等。
公房即公有房屋。本文借鉴的主要是国有房屋中的居住性用房。房屋改革的主要内容为：“……开发房地产市场，发展房地产金融和房地产业;积极组织公有住房出售;建立住房基金……”。此后，我国城镇住房体系向商品房、经济适用房、廉租房、限价房和公房并存状态转变。这显然是最为典型和传统的使用权“类所有权”化，为了实现市场自由经济，顺应改革开发的趋势，公房使用权已经完全具有了所有权的所有权能。但房改压力却仍旧很大，其一，人民的观念没有及时转变过来，姓资还是姓社的问题引起了社会各界人士的热烈讨论，反对言论此起彼伏;其二，理论上争议也从未间断。单单从性质界定上，其就有“债权说、准所有权说、自物权说、居住权说、模糊财产说、准用益物权说、用益物权说……”众多观点。
即使有如此大的阻力，先辈们也能坚持为之。科技成果转化领域情势相比就要乐观得多。其一，看现状，可以说和公房改革前的房产市场有很多相似之处，由于国有资产属性的局限，想要市场化的主体不能动，能够市场化的主体不敢动，此时确有改革的必要性;其二，社会阻力会小很多，改革开放至今，人民已经足够理解这种促进市场化、提高转化效率的行为;其三，从法理上说，科技成果权属领域的改革也有相关的法律基础得以支持。如此看来，权属改革便是大势所趋了。与公房改革一样，为提高国有企业活力、促进企业发展，国企改革也有类似的实践操作。在国有企业改革中，实行所有权和经营权分离是社会主义市场经济条件下建立现代企业制度的前提。两权分离，就是变“国营”为“国有”。改变原来国企即由国家所有、又由国家经营导致的低效率问题，把经营权独立出来，赋予相关企业，从而实现国企在实践意义上的市场化。
实则，从科技成果转化领域来看，国家也是同样类比于经营权下放企业的做法，将科技成果的所有权一般性的归于了相关单位。但由于科技成果本身作为无形财产，价值的不确定性和波动性，使得相关单位始终不能如同其他有形财产一样放心地经营这些无形财产。这也是科技成果转化领域的特殊性之所在。
由上可知，我国在国有资产涉足的各个领域，都采用了这种所有权和使用权相分离的制度设计，并且将使用权最大化地接近所有权，使得使用权人得以最大化地代表国家“物尽其用”。下文我们再利用这些国内外、各领域中的经验，具体分析科技成果权属制度的设计。
（二）科技成果转化领域的具体制度设计
遍观公房改革和国企改革，将使用权下放无疑是正确的路径。但科技成果转化领域的客体（即专利权）相较于这些有形财产有其特殊之处。故而在讨论具体制度之前，需先厘清知识产权法下的所有权、使用权概念。
知识产权与物权均是民法意义上重要的财产权利。隶属知识产权项下的专利权，虽然由于其无形财产属性，是独立于传统意义上的物的另类客体[6]，因而不能实现事实上的占有，但仍可有广义上的观念占有。再次，通过自行实施、许可、转让等行为，亦可实现使用、收益、处分等权能。由此可见，作为财产权利，专利权与物权具有共通性。从民法角度出发，专利权对于专利权人而言，即是一种广义上的所有权，是专利权人对专利的所有。而对于专利的使用，则具体表现为专利权人自行实施或者许可他人实施并收取相关费用等。故在科技成果转化领域，运用所有权、使用权的概念论述，有其理论基础。而专利权人许可他人实施专利的行为，从权利行使的角度出发，类似于物的租赁，正是所有权人转移使用权的客观外化。 由此可知，让相关单位通过商业模式与被许可人签订许可合同是不可行的。
如此看来，通过国家立法的方式，确定上述制度是最为稳妥的。现行制度下，国家已经将科技成果的所有权让渡给了相关单位。但《科技成果转化法》对于发明人的奖励，仍然停留在报酬式的静态激励。虽然通过明确奖励比例、增大奖励金额的方式，调动了发明人在科研开发期间的活力，却没能运用发明人在后续转化中的积极性。故而建议将对发明人的奖励设定为“相关单位给予发明人相关专利权的独占性实施许可且允许发明人进行分许可，分许可所获收益由发明人享有”，再配套确立相关许可费用的标准，以使得发明人获得“类专利权人”的权利，从而借助发明人的机动性，实现科技成果的后续转化利用。
为了回避相关单位进行实施许可和分许可时的行政审批手续，促进科技成果更快速转化，可以类比上述强制许可的模式，对国有属性的科技成果进行规定，直接授予发明人专利权的实施许可，从而简化审批程序，实现使用权的高效便捷地分离。当然，这种简化行政审批的规定需要在足够位阶的法律上予以释明，以使得相关部门、相关单位得以放心地运衣洲司度。
另外，考虑到部分发明人可能不具备后续科技转化的能力或者不愿意费神费力，若强行给予其“类专利权人”的地位，反而有碍科技成果转化。故可以在《科技成果转化法》的“发明人报酬与奖励”规定中，保留原奖酬规定的同时，将本制度设计作为一个可选项，使得发明人可以依据个人能力，与单位协商报酬奖励的具体形式，二者择其一。以此，更合理地将权利划归给最为合适的主体。
当然，《科技成果转化法》2015年十二次人大常委会刚刚修订。此时若再谈修法，似乎时机过早，有悖于法的稳定性。故而，地方政府以地方性政府规章等方式，先进行试点性制度推行，不失为稳妥可行的选择。但由地方政府对该制度进行确认和落地，依然为行政部门所担忧。其最主要就是担心突破现行法律，造成执法本身的不合法化。实则，一方面，国家层面正是沿着该思路进行着顶层设计;另一方面，该目的的实行并非对现有制度的挑战或者跳脱了现有的法律框架，其完全可以在现行制度下利用《专利法》《科技成果转化法》等本身的制度予以逐步实现。该忧虑大可不必。
2.其他细节问题
上文已经从内容和具体实施方式角度详细介绍了科技成果转化领域内的使用权“类所有权”的制度设计。确实，将权利下放到发明人手中，从经济学的角度出发，能最大限度地降低行政干预，实现市场自由化、转化比率最大化。但在追求效率的同时，我们不能忽略国家利益和公共利益。否则直接将专利权给予发明人即可，无需这般大费周折。
故而第一个要考虑的问题是政府投资的资金回笼。政府拨款，提供给科研单位、高校、企业的研究经费，带有公益资助性，转化成功后已经通过市场的生产、销售等行为进入国民经济。从公益角度出发，已经发挥其应有的效用。但财政收支平衡也是社会发展不能回避的问题。依据上述制度设计，有关单位收取发明人的许可费只是象征意义的，几乎无法弥补国家支出。但发明人进行分许可时，相关收入的空间则是不可预测的。有些产业上不可回避的专利技术能带来令人惊异的许可费用。发明人在获得巨额分许可费用后，给予单位或国家一定回报，才显得更加合法合理。笔者认为，在分许可费用归发明人所有的原则下，应当允许国家或单位按照一定比例抽取许可费用，以实现政府投资的直接收益，实现资金一定程度的回笼。当然，这里要强调，抽取比例一定要尽量降低。否则会挫伤发明人的积极性，反而使得该制度提高转化效率的核心目的落空。通俗点说，与其政府、单位、发明人都空守着专利权，不如让发明人利用专利获得经济收益，政府、单位分一杯羹。
另一个涉及国家、公共利益的问题就是发明人实施分许可的权利范围。具体而言，发明人是否可以许可专利在国外实施？该问题在美国已经有了具体制度可做参考，美国专利法第204条有关于“美国产业优先”之规定：“……接受主题发明所有权的任何小企业公司或者非营利组织以及此种小企业公司或者非营利组织的受让人.均不应给予任何人在美国使用或者销售主题发明的独占权利。除非该人同意，体现主题发明的任何产品或者通过使用主题发明而生产的任何产品将主要在美国制造。然而，在个别情形下，如果小企业公司、非营利组织或者受让人表明，已经作出合理的努力，以类似条款对潜在的被许可人授予许可，使产品实质上能在美国制造，但未能成功。或者在美国国内制造在商业上是不可行的情况下，美国联邦机构对于根据其资助协议作出的发明可以放弃获得上述协议的要求。[10]”
由此可见，美国也忧虑本国技术之外流。若在国外制造，技术秘密就极易泄露他国，造成国家利益之损失，但若完全限制技术于国外的制造，特殊情况下又会阻碍市场，故而有了上述规定。我国自然也可借鉴这种“国内产业优先”的制度，以保护本国公共利益不受侵害，科技成果不致流失国外。
结语
当然，科技成果转化比例低下的原因远不止于此，但最关键和基础的问题仍然是权属。权属关系明确后，利害关系人自然也会寻求其他问题的解决途径，以实现个人利益的最大化。随着这种经济推动，其他问题也就可随之开展讨论了。
通过独占实施许可和分许可的方式，将权利进一步下放给发明人，使发明人处在近似专利权人的地位，从而利用分许可实现科技成果的转化，国家还可以分得一定比例的分许可费用。这种制度设计既是对国外科技成果转化领域成功经验的借鉴，又吸取了国内涉及国有资产的其他领域中权属改革的实践成果。应该说这是较为切实可行的方法，必然可以为科技成果转化注入一剂有力的“强心剂”。
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