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源于美国的次贷危机暴露出金融消费者权益保护方面存在的监管缺陷,引起了全球监管者对金融消费者权益保护的高度重视,并纷纷采取措施改进和加强金融消费者权益的保护。
金融消费者权益保护的必要性
金融消费者是消费者的一种类型,是消费者概念在金融领域的延伸。美国1999年《金融服务现代化法案》定义金融消费者是为个人、家庭成员或家务目的而从金融机构得到金融产品和服务的个人。在我国,虽然金融消费者的概念逐渐被广泛地使用,但还不是一个法律概念,各金融领域的部门法均未提及金融消费者这一概念。现阶段,我国是将其作为在银行、证券、保险、基金、信托等金融领域购买相关商品、接受相关服务的自然人、法人的统称。在金融服务业迅速发展和金融消费者群体迅速壮大的背景下,一般认为,金融消费者的基本权利主要包括:安全权、知情权、选择权、公平交易权、求偿求助权、隐私权、受教育权、受尊重权和监督权。
强调金融消费者权益保护的理论主要有三。一是公共物品和自然垄断理论。金融机构具有“公共物品”和规模经济特征,消费者的“天然”弱势地位和福利损失问题难以依靠市场机制解决,根本方法还是需要法律形式或国家公权力的介入,通过对金融消费者施以特别保护,实现双方实质上的平等。二是信息不对称理论。金融商品的复杂性和专业化使金融市场存在明显的信息不对称现象。金融消费者在接受金融服务、购买金融产品时,主要依赖于对信息的充分掌握和正确评估,如果信息权利受损,将会蒙受较大损失。应通过教育和信息披露等监管手段对金融消费者进行保护,强化市场约束,减少逆向选择的机会,提高自我风险识别和保护能力。三是“外部效应”理论。从经济学的角度看,通常微观金融组织总是倾向于生产更多的金融商品以谋求利润最大化,这种单个机构非理性的外部负效应行为将导致市场失效和金融乃至整个经济系统的危机。因此需要代表社会公众利益的国家对金融经营的不确定性和高风险性活动进行必要的干预,增进金融消费者信心。
本次次贷危机使得各国监管当局普遍意识到,只关注金融机构的利益诉求而忽视对消费者利益的切实保护,势必会破坏金融业赖以生存及发展的基础,影响到金融体系的稳定性。因此,加强金融消费者权益的保护,成为后金融危机时期各国金融监管当局反思和改革的重要内容。
危机暴露出金融消费者保护的监管缺陷
监管理念上的空洞和体制上的空缺。次贷危机爆发前,美国住房贷款市场上的次级抵押贷款的发放大大超出了社会公众的还款能力和风险承受水平,宽松的管制政策下的无风险套利诱惑贷款经纪人的掠夺性贷款活动泛滥。市场的失败暴露出美国过分崇尚以新自由主义为价值取向的金融监管理念和“多头双线”的监管体制不能适应金融业的发展,也缺少对消费者的应有保护,结果纵容了金融机构的不审慎行为,最终引发了系统性的金融危机。
对信息披露缺乏监督。从雷曼“迷你债券”风波到“掠夺性贷款”,此次金融危机充分暴露出金融产品的不当销售,特别是一些大型金融机构风险信息的透明度不够,消费者不能获得有关金融交易条款的充分信息,也反映出监管当局过于相信市场的自我调节,缺乏前瞻性和适当性的信息披露规则及方法。
金融创新失控。1999年美国出台《金融服务业现代化法案》把银行与资本市场之间防火墙拆除以后,金融资产的证券化催生了金融衍生产品的无节制创新和泛滥,严重脱离了实体经济的需求。金融衍生产品本身十分复杂,甚至银行家们都不知道风险传递到了哪里,金融消费者根本没有能力弄清楚金融衍生产品的整体情况。以金融衍生产品为代表的金融创新不断突破已有的金融监管框架,各类金融监管准则严重滞后于金融创新的速度,造成了衍生产品领域的监管空白,误导了市场参与者的判断。同时,衍生产品复杂隐秘的风险转移机制与不断延伸的金融产业链又进一步加大了监管当局的监管难度。
监管外部环境的弊病。一是制度机制不完善。缺乏专事保护金融消费者的机构,分业监管模式下对消费权益保护的协调机制不健全。随着创新性金融产品的不断出现,未建立消费者投资认证制度,不区分一般金融消费者与合格金融消费者,使得缺乏专业知识和风险承受能力的人進入高风险领域而遭受损失。二是银行内控和自律监管不健全。董事会和管理层忽视了受股东和金融消费者托管的责任,未能履行审慎的管理职责。银行公司治理失败和自我约束机制失效带来了巨大的社会成本。三是责任意识淡薄。一些银行不负责任的对金融消费者过度放贷,并没有对其收入来源、还款能力等进行认真调查和分析,然后又不负责任的将这些次级贷款包装成MBS、CDO、CDS等极其复杂的产品兜售给广大投资者,其中包括不少普通的金融消费者。最终危机的爆发不仅害了这些金融机构,也使得很多的普通金融消费者背上了沉重的债务负担。四是消费者自我保护能力不足。与金融产品和服务方式创新的速度相比,金融知识普及教育的速度远远落后,公众金融知识较为贫乏,风险意识淡薄,导致一些不具备金融专业知识的金融消费者“贸然进入”而承担了过高的消费成本。
美英等国采取的修复性措施
美国创立消费者金融保护局。目的是保证美国消费者在选择使用住房按揭、信用卡和其他金融产品时,得到清晰、准确的信息,同时杜绝隐藏费用、掠夺性条款和欺骗性的做法。该机构设立在美联储系统内,但保持独立的监管权力,局长由总统直接任命。由于消费者金融涉及面很广,该机构可以监管各类银行和非银行机构,包括所有资产规模在100亿美元以上的信贷机构和各类金融中介,并且可以独立制定监管条例并监督实施。
英国提出金融产品“合适并且合理”原则。一是加强对贷款人的保护。2009年11月1日起,FSA(英国金融服务管理局)加强了对银行以及房屋互助协会与客户日常接触的监管,从直接信贷、支付、存款账户到交易和利率的变更。二是加强事后投诉处理的信息披露以及消费者赔偿。FSA要求金融机构公布如何处理消费者投诉,在半年内收到500起及以上的金融机构,需要再进行两年一次的披露。还提出加快银行破产后金融服务赔偿计划(FSCS)对客户的赔付期限,简化赔偿程序,确保客户在七天内得到赔偿。三是把是否有效保护消费者利益作为重要的评价指标。四是加强事后追偿和惩罚。此外,2010年3月11日,FSA、OFT(公平交易署)、FOS(金融申诉专员署)联合发布了《消费者投诉处理办法》,明确了金融机构、FSA、OFT和FOS在公平处理消费者投诉方面的责任,强调建立各方合作机制,首次提出应对新兴风险和大规模投诉的程序和措施,重塑消费者信心。
普遍加强金融教育和知识普及。英美通过深化校园教育、加大财政支持、鼓励社会参与等方式大力推进金融知识普及。一是扩大和深化校园金融教育。美、英、日等国的义务教学大纲中均含有金融教育内容。二是扩大教育覆盖范围。危机后各国日益重视弱势群体的金融教育,加强政府推动和财政支持,开设了专司金融教育的官方网站,扩大金融教育惠及面。三是强化政府主导推动。英、美两国均在财政部设立金融教育组织协调部门,负责协调教育部、产业部等相关部门参与金融教育。四是加大财政支持。从2009年起,美国政府每年将拨付2.5亿美元的金融教育经费,美联储亦从公开市场业务和有偿服务收益中提取一定比例,用于支持金融知识普及工作。英国财政部2007年金融教育预算就达1150万英镑,危机后更是逐年递增,FSA每年用于金融教育的支出约为2000万英镑,占其年度预算的7%左右。
中国银监会在消费者权益保护方面的有益探索
明确监管目标。中国银监会成立伊始,就确立了监管工作新的理念、“四个监管目标”和“六条良好监管标准”。《银行业监督管理法》第1条和《商业银行法》第1条均提到“保护存款人和其他客户的合法利益”,《银行业监督管理法》第1条还将“维护公众对银行业的信心”写入监管目标,体现了监管层对相对弱势地位的金融消费者利益保护的特殊性和重要性认识的提高。2006年正式施行的《商业银行金融创新指引》首次使用了“金融消费者”,指出商业银行的金融创新应“满足金融消费者和投资者日益增长的需求、充分维护金融消费者和投资者利益”,反映出银行监管当局的理念转向。
完善规章体系。银监会在公平对待消费者方面不断实践,陆续发布了一系列法律法规和指引。如:2009年4月发布的《进一步規范商业银行个人理财业务有关问题的通知》、2009年7月发布的《进一步加强商业银行个人理财业务投资管理有关问题的通知》等,对公平原则都有所体现。同时,指导银行业协会颁布一系列自律公约和服务规范对银行加以要求,督促银行业金融机构制定行内标准,开始对公平对待消费者原则进行实践。随着“三个办法,一个指引”的出台,致力于满足借款人的实际贷款需求,进一步强化贷款合同或协议约束借贷双方权利、义务,保护金融消费者的合法权益,成为我国信贷管理制度中的一项制度性、革命性变革。
关注焦点问题。一是保证服务的质量和安全性。银监会将质量可靠、安全有保障的产品和服务视为消费者的基本权利,要求在信用卡、理财产品等创新业务推出后,充分考虑消费者的非专业性、金融知识不健全的弱势,保障消费者账户、资金的安全性。严禁将存在缺陷和重大风险的产品不负责任地推荐给消费者,对于有不可避免风险的产品应当充分告知,并提供防范措施。进一步提高营业网点的窗口服务水平,加大对普通消费者的服务力度,为消费者提供舒适的金融服务环境。二是建立客户投诉处理机制。建立健全了客户投诉处理制度和投诉应急预案,银行分支机构职责明确,职能部门协同配合,保障客户投诉妥善处理和限时处理。三是积极推动公平金融服务。出台了促进房地产贷款、助学贷款、小额农贷、青年创业贷款的指导意见,实行差别化信贷政策,确保真实信贷需求的满足。四是注意保护消费者隐私。针对消费者对于有的银行“歧视”普通客户,VIP客户得到过份关照、普通客户备受冷落等情况,要求银行业通过合理调整服务方式,体贴普通客户,尊重消费者的人格尊严。
加强宣传教育。一是引导银行业开展金融消费教育。银监会引领银行业从承担社会责任、从行业长远健康发展考虑,主动开展对消费者的金融知识普及教育。如:加强营业网点自助设备的宣传,培育客户使用现代自助机具的技能和习惯;加强网上银行的知识教育,引导客户逐步接受使用先进的金融服务产品;加强金融风险教育,增强消费者的风险意识和防范风险的能力。二是关注消费者利益诉求。发挥银监会公众教育服务区、银行业协会的载体作用,广泛开展对消费者的金融知识的普及宣传,进一步加强与消费者和社会各界的沟通,搭建一个与消费者和社会各界有效交流的平台,倾听消费者和社会各界的意见,不断改进银行服务。三是诚信宣传,保障消费者的知情选择权。银监会督促银行业在宣传中的义务并不仅限于法律所规定的“不从事引人误解的虚假宣传”,而是应向消费者提供真实、正确、全面、实用并可比较的资讯,以便消费者能做出切合自己需要的选择。
当前需要正视的主要问题
法律法规尚不健全。一是尚无关于金融消费者保护的基本立法。《消费者权益保护法》只是针对一般商品和服务消费过程中如何保护消费者权利的专门法律,其第2条对消费者的定义过于狭窄,仅将“生活消费”纳入保护范围,“金融消费”由于消费对象的本质差别而有显著不同,难以适用。二是消费者保护的金融法律数量少且原则性强,缺乏可操作性。《商业银行法》第三章只有5条规定了对存款人的保护。《银行业监督管理法》第1条立法目的中有保护存款人和其他客户的合法权益的规定,但是在第三章“监督管理职责”中却没有一条关于金融消费者保护的特别规定。三是效力层次较低,影响了金融消费者合法权益的行使,对政府机构执法也造成了影响。如:目前消费者与银行之间的投诉纠纷,主要依靠银监会2007年下发的《关于加强银行业客户投诉处理工作的通知》进行协调处理。在现有监管体制和行业自律体制都没有对金融消费者给予足够关注时,金融消费者的投诉往往直接诉诸司法途径或者一般性行业的消费者保护机制。这种做法容易激化金融机构与消费者之间的对抗,导致金融机构的声誉受到严重损害。
业务运营不合规。一是复杂的金融产品并未得到金融机构充分的信息披露和风险提示。在美国次贷危机的影响下,我国有关个人理财产品的大规模受害事件也时时见诸报端,前有花旗、渣打等外资银行的QDII类理财产品全线亏损事件,暴露出“产品风险提示不足”等侵害投资人利益的问题,其后又有银行个人理财产品零收益事件引发轩然大波,将中资大小银行纷纷卷入其中。二是隐私权保护欠缺。与一般消费者相比,隐私权的保护在金融消费领域尤为迫切。如:《商业银行法》要求银行办理个人储蓄存款业务应该遵循为存款人保密的原则,银行有权拒绝非法查询个人储蓄存款等规定。但在现实操作中难以有效保证。如:电子银行业务的高速发展与网络安全漏洞并存导致个人信息泄密。金融机构在设计、销售银行卡、理财等金融产品时,由于技术失误导致消费者私人信息被恶意泄露和利用。三是消费自主决定权缺失。在银行的存贷款、银行卡、代为收费等业务中,消费者的自主决定权受到不同程度的侵害,如:有的银行要求消费者必须接受其强制搭配的银行卡、指定的评估机构,否则不予办理银行业务,增加了消费者的使用成本和违约风险。
投诉渠道不通畅。一是消费纠纷处理机制欠缺。我国的金融消费者权益保护机制,基本上只能算是英国机制的“反向单一纠纷解决机制”(法院诉讼)。尽管2007年12月上海成立了金融仲裁院,以及为服务于北京奥运会而建立了消费者金融服务投诉联动处理机制,但现有这些尝试性ADR机制(法院诉讼替代性纷争解决机制,Alternative Dispute Resolution system)的运行尚未在全国推广。二是投诉处理平台不完善。目前只有中国银行业协会的投诉热线和上海银监局牵头的金融消费者投诉处理工作联动机制,除此之外基本没有比较成熟高效的投诉处理平台。消费者与商业银行之间发生利益冲突,如何进行调整,如何处理争议,由哪个机构处理,处理程序如何,怎样保证程序的公平公正等具体问题,主要依靠银监会2007年下发的《关于加强银行业客户投诉处理工作的通知》进行调解,认可程度有限。
公平服务不到位。如助学贷款微乎其微,下岗失业人员小额担保贷款“雷声大雨点小”,扶贫贷款出现了“扶富不扶贫”的怪圈,中小企业和非公有制企业融资依然困难重重。原因有四:一是制度设计上存在明显缺陷,信用等级标准与信贷市场准入“门槛”过高,存在明显的不合理性,银行出于自身的经济利益和信贷风险,制定了一些针对性的限制条件,部分社会群体难以得到贷款扶持。二是贷款成本与收益难成正比。农村小额信贷、扶贫贷款、下岗职工再就业贷款、国家助学贷款都是较强的政策性业务,所耗费的成本远远高于其他贷款业务且潜在的风险较大,经办银行积极性不高。三是高度集中的授信制度约束。各银行上级行上收信贷管理权限,基层银行仅有贷款调查权和少数种类的风险低、流动性强的个人资产质押信贷业务,导致弱势群体贷款难度进一步加大。四是农村金融服务水平低、弱势农民难以享受到现代的金融服务。农村金融支付结算服务体系建设落后,金融产品严重匮乏,金融宣传不到位,农民对现代金融知识和投资理财产品掌握的较少。
相关政策建议
加强金融消费者保护立法。一是完善《消费者权益保护法》,拓展金融消费者概念的内涵与外延,明晰金融消费者和金融机构的权利与义务。二是完善《银行业监督管理法》,建议将“保护消费者权益”放入监管目标中,确立监管机构在金融消费者权益保护方面的法律地位。三是进一步完善信息披露制度,要求金融机构必须做到全面、准确、及时和持续披露其产品和服务信息。
健全金融消费者保护组织。建议参照美英做法,在监管部门设立专门的金融消费者保护机构,同时在行业协会设立相应的组织机构,建立民间金融消费者保护组织。通过多层次的组织机构,在金融消费者教育、消费风险提示、反映金融消费者合法权益、处理金融消费者投诉等方面发挥积极作用。
建立合格的金融消费者投资制度。随着创新性金融产品的不断出现,建立合理制度保护不同风险承受能力的金融消费者非常必要。建议建立合格金融消费者投资制度,区分一般金融消费者与合格金融消费者,为一般金融消费者划定交易禁区,避免缺乏专业知识和风险承受能力的人进入高风险领域而遭受损失。银行开展金融创新必须严格遵循信息公开透明的原则,及时向客户、监管部门充分披露创新产品的交易结构、资金投向、潜在风险等相关信息。監管部门要将金融消费者权益保护作为对金融机构日常监管和评价的一项重要内容。
完善公平金融服务。进一步完善金融服务网络,推进社区银行建设,消灭农村金融服务空白点。同时,切实改进信贷管理流程,加强小企业金融服务,推进小额贷款稳步发展。
搭建高效的金融消费者投诉处理平台。一是强化金融监管者投诉处理功能。在各级监管机构信访工作的基础上,增设专门的消费者投诉受理部门,参照美联储的做法建立消费者投诉信息数据库,根据消费者投诉的次数和涉及金额进行分类、调查、核实、调解,并通过定期的信息分析,识别潜在的消费者保护问题,为规章政策的制订提供参考,使消费者的意见得到应有的重视。二是为银行业消费者的纠纷提供一个自律性的协调机制。银行业协会可设立专门的处理消费者投诉会员银行的机构,并制定相应的处理程序规则。三是完善追偿和事后赔偿。赋予消费者对金融机构的事后追偿权,完善法律救济,同时提高对消费者的补偿。
构建多维的金融消费者教育网络。监管部门、行业协会、金融机构、高等院校以及民间金融消费者保护组织,对消费者主动开展多种形式的金融知识普及教育,构建多维的金融消费者教育网络,增强消费者风险意识和防范风险的能力,提高金融消费者素质,维护金融体系的稳定。
(本文系安徽银监局课题,课题组组长为施其武,成员:钱震宁、郑立、张湲培、张雪冰)
金融消费者权益保护的必要性
金融消费者是消费者的一种类型,是消费者概念在金融领域的延伸。美国1999年《金融服务现代化法案》定义金融消费者是为个人、家庭成员或家务目的而从金融机构得到金融产品和服务的个人。在我国,虽然金融消费者的概念逐渐被广泛地使用,但还不是一个法律概念,各金融领域的部门法均未提及金融消费者这一概念。现阶段,我国是将其作为在银行、证券、保险、基金、信托等金融领域购买相关商品、接受相关服务的自然人、法人的统称。在金融服务业迅速发展和金融消费者群体迅速壮大的背景下,一般认为,金融消费者的基本权利主要包括:安全权、知情权、选择权、公平交易权、求偿求助权、隐私权、受教育权、受尊重权和监督权。
强调金融消费者权益保护的理论主要有三。一是公共物品和自然垄断理论。金融机构具有“公共物品”和规模经济特征,消费者的“天然”弱势地位和福利损失问题难以依靠市场机制解决,根本方法还是需要法律形式或国家公权力的介入,通过对金融消费者施以特别保护,实现双方实质上的平等。二是信息不对称理论。金融商品的复杂性和专业化使金融市场存在明显的信息不对称现象。金融消费者在接受金融服务、购买金融产品时,主要依赖于对信息的充分掌握和正确评估,如果信息权利受损,将会蒙受较大损失。应通过教育和信息披露等监管手段对金融消费者进行保护,强化市场约束,减少逆向选择的机会,提高自我风险识别和保护能力。三是“外部效应”理论。从经济学的角度看,通常微观金融组织总是倾向于生产更多的金融商品以谋求利润最大化,这种单个机构非理性的外部负效应行为将导致市场失效和金融乃至整个经济系统的危机。因此需要代表社会公众利益的国家对金融经营的不确定性和高风险性活动进行必要的干预,增进金融消费者信心。
本次次贷危机使得各国监管当局普遍意识到,只关注金融机构的利益诉求而忽视对消费者利益的切实保护,势必会破坏金融业赖以生存及发展的基础,影响到金融体系的稳定性。因此,加强金融消费者权益的保护,成为后金融危机时期各国金融监管当局反思和改革的重要内容。
危机暴露出金融消费者保护的监管缺陷
监管理念上的空洞和体制上的空缺。次贷危机爆发前,美国住房贷款市场上的次级抵押贷款的发放大大超出了社会公众的还款能力和风险承受水平,宽松的管制政策下的无风险套利诱惑贷款经纪人的掠夺性贷款活动泛滥。市场的失败暴露出美国过分崇尚以新自由主义为价值取向的金融监管理念和“多头双线”的监管体制不能适应金融业的发展,也缺少对消费者的应有保护,结果纵容了金融机构的不审慎行为,最终引发了系统性的金融危机。
对信息披露缺乏监督。从雷曼“迷你债券”风波到“掠夺性贷款”,此次金融危机充分暴露出金融产品的不当销售,特别是一些大型金融机构风险信息的透明度不够,消费者不能获得有关金融交易条款的充分信息,也反映出监管当局过于相信市场的自我调节,缺乏前瞻性和适当性的信息披露规则及方法。
金融创新失控。1999年美国出台《金融服务业现代化法案》把银行与资本市场之间防火墙拆除以后,金融资产的证券化催生了金融衍生产品的无节制创新和泛滥,严重脱离了实体经济的需求。金融衍生产品本身十分复杂,甚至银行家们都不知道风险传递到了哪里,金融消费者根本没有能力弄清楚金融衍生产品的整体情况。以金融衍生产品为代表的金融创新不断突破已有的金融监管框架,各类金融监管准则严重滞后于金融创新的速度,造成了衍生产品领域的监管空白,误导了市场参与者的判断。同时,衍生产品复杂隐秘的风险转移机制与不断延伸的金融产业链又进一步加大了监管当局的监管难度。
监管外部环境的弊病。一是制度机制不完善。缺乏专事保护金融消费者的机构,分业监管模式下对消费权益保护的协调机制不健全。随着创新性金融产品的不断出现,未建立消费者投资认证制度,不区分一般金融消费者与合格金融消费者,使得缺乏专业知识和风险承受能力的人進入高风险领域而遭受损失。二是银行内控和自律监管不健全。董事会和管理层忽视了受股东和金融消费者托管的责任,未能履行审慎的管理职责。银行公司治理失败和自我约束机制失效带来了巨大的社会成本。三是责任意识淡薄。一些银行不负责任的对金融消费者过度放贷,并没有对其收入来源、还款能力等进行认真调查和分析,然后又不负责任的将这些次级贷款包装成MBS、CDO、CDS等极其复杂的产品兜售给广大投资者,其中包括不少普通的金融消费者。最终危机的爆发不仅害了这些金融机构,也使得很多的普通金融消费者背上了沉重的债务负担。四是消费者自我保护能力不足。与金融产品和服务方式创新的速度相比,金融知识普及教育的速度远远落后,公众金融知识较为贫乏,风险意识淡薄,导致一些不具备金融专业知识的金融消费者“贸然进入”而承担了过高的消费成本。
美英等国采取的修复性措施
美国创立消费者金融保护局。目的是保证美国消费者在选择使用住房按揭、信用卡和其他金融产品时,得到清晰、准确的信息,同时杜绝隐藏费用、掠夺性条款和欺骗性的做法。该机构设立在美联储系统内,但保持独立的监管权力,局长由总统直接任命。由于消费者金融涉及面很广,该机构可以监管各类银行和非银行机构,包括所有资产规模在100亿美元以上的信贷机构和各类金融中介,并且可以独立制定监管条例并监督实施。
英国提出金融产品“合适并且合理”原则。一是加强对贷款人的保护。2009年11月1日起,FSA(英国金融服务管理局)加强了对银行以及房屋互助协会与客户日常接触的监管,从直接信贷、支付、存款账户到交易和利率的变更。二是加强事后投诉处理的信息披露以及消费者赔偿。FSA要求金融机构公布如何处理消费者投诉,在半年内收到500起及以上的金融机构,需要再进行两年一次的披露。还提出加快银行破产后金融服务赔偿计划(FSCS)对客户的赔付期限,简化赔偿程序,确保客户在七天内得到赔偿。三是把是否有效保护消费者利益作为重要的评价指标。四是加强事后追偿和惩罚。此外,2010年3月11日,FSA、OFT(公平交易署)、FOS(金融申诉专员署)联合发布了《消费者投诉处理办法》,明确了金融机构、FSA、OFT和FOS在公平处理消费者投诉方面的责任,强调建立各方合作机制,首次提出应对新兴风险和大规模投诉的程序和措施,重塑消费者信心。
普遍加强金融教育和知识普及。英美通过深化校园教育、加大财政支持、鼓励社会参与等方式大力推进金融知识普及。一是扩大和深化校园金融教育。美、英、日等国的义务教学大纲中均含有金融教育内容。二是扩大教育覆盖范围。危机后各国日益重视弱势群体的金融教育,加强政府推动和财政支持,开设了专司金融教育的官方网站,扩大金融教育惠及面。三是强化政府主导推动。英、美两国均在财政部设立金融教育组织协调部门,负责协调教育部、产业部等相关部门参与金融教育。四是加大财政支持。从2009年起,美国政府每年将拨付2.5亿美元的金融教育经费,美联储亦从公开市场业务和有偿服务收益中提取一定比例,用于支持金融知识普及工作。英国财政部2007年金融教育预算就达1150万英镑,危机后更是逐年递增,FSA每年用于金融教育的支出约为2000万英镑,占其年度预算的7%左右。
中国银监会在消费者权益保护方面的有益探索
明确监管目标。中国银监会成立伊始,就确立了监管工作新的理念、“四个监管目标”和“六条良好监管标准”。《银行业监督管理法》第1条和《商业银行法》第1条均提到“保护存款人和其他客户的合法利益”,《银行业监督管理法》第1条还将“维护公众对银行业的信心”写入监管目标,体现了监管层对相对弱势地位的金融消费者利益保护的特殊性和重要性认识的提高。2006年正式施行的《商业银行金融创新指引》首次使用了“金融消费者”,指出商业银行的金融创新应“满足金融消费者和投资者日益增长的需求、充分维护金融消费者和投资者利益”,反映出银行监管当局的理念转向。
完善规章体系。银监会在公平对待消费者方面不断实践,陆续发布了一系列法律法规和指引。如:2009年4月发布的《进一步規范商业银行个人理财业务有关问题的通知》、2009年7月发布的《进一步加强商业银行个人理财业务投资管理有关问题的通知》等,对公平原则都有所体现。同时,指导银行业协会颁布一系列自律公约和服务规范对银行加以要求,督促银行业金融机构制定行内标准,开始对公平对待消费者原则进行实践。随着“三个办法,一个指引”的出台,致力于满足借款人的实际贷款需求,进一步强化贷款合同或协议约束借贷双方权利、义务,保护金融消费者的合法权益,成为我国信贷管理制度中的一项制度性、革命性变革。
关注焦点问题。一是保证服务的质量和安全性。银监会将质量可靠、安全有保障的产品和服务视为消费者的基本权利,要求在信用卡、理财产品等创新业务推出后,充分考虑消费者的非专业性、金融知识不健全的弱势,保障消费者账户、资金的安全性。严禁将存在缺陷和重大风险的产品不负责任地推荐给消费者,对于有不可避免风险的产品应当充分告知,并提供防范措施。进一步提高营业网点的窗口服务水平,加大对普通消费者的服务力度,为消费者提供舒适的金融服务环境。二是建立客户投诉处理机制。建立健全了客户投诉处理制度和投诉应急预案,银行分支机构职责明确,职能部门协同配合,保障客户投诉妥善处理和限时处理。三是积极推动公平金融服务。出台了促进房地产贷款、助学贷款、小额农贷、青年创业贷款的指导意见,实行差别化信贷政策,确保真实信贷需求的满足。四是注意保护消费者隐私。针对消费者对于有的银行“歧视”普通客户,VIP客户得到过份关照、普通客户备受冷落等情况,要求银行业通过合理调整服务方式,体贴普通客户,尊重消费者的人格尊严。
加强宣传教育。一是引导银行业开展金融消费教育。银监会引领银行业从承担社会责任、从行业长远健康发展考虑,主动开展对消费者的金融知识普及教育。如:加强营业网点自助设备的宣传,培育客户使用现代自助机具的技能和习惯;加强网上银行的知识教育,引导客户逐步接受使用先进的金融服务产品;加强金融风险教育,增强消费者的风险意识和防范风险的能力。二是关注消费者利益诉求。发挥银监会公众教育服务区、银行业协会的载体作用,广泛开展对消费者的金融知识的普及宣传,进一步加强与消费者和社会各界的沟通,搭建一个与消费者和社会各界有效交流的平台,倾听消费者和社会各界的意见,不断改进银行服务。三是诚信宣传,保障消费者的知情选择权。银监会督促银行业在宣传中的义务并不仅限于法律所规定的“不从事引人误解的虚假宣传”,而是应向消费者提供真实、正确、全面、实用并可比较的资讯,以便消费者能做出切合自己需要的选择。
当前需要正视的主要问题
法律法规尚不健全。一是尚无关于金融消费者保护的基本立法。《消费者权益保护法》只是针对一般商品和服务消费过程中如何保护消费者权利的专门法律,其第2条对消费者的定义过于狭窄,仅将“生活消费”纳入保护范围,“金融消费”由于消费对象的本质差别而有显著不同,难以适用。二是消费者保护的金融法律数量少且原则性强,缺乏可操作性。《商业银行法》第三章只有5条规定了对存款人的保护。《银行业监督管理法》第1条立法目的中有保护存款人和其他客户的合法权益的规定,但是在第三章“监督管理职责”中却没有一条关于金融消费者保护的特别规定。三是效力层次较低,影响了金融消费者合法权益的行使,对政府机构执法也造成了影响。如:目前消费者与银行之间的投诉纠纷,主要依靠银监会2007年下发的《关于加强银行业客户投诉处理工作的通知》进行协调处理。在现有监管体制和行业自律体制都没有对金融消费者给予足够关注时,金融消费者的投诉往往直接诉诸司法途径或者一般性行业的消费者保护机制。这种做法容易激化金融机构与消费者之间的对抗,导致金融机构的声誉受到严重损害。
业务运营不合规。一是复杂的金融产品并未得到金融机构充分的信息披露和风险提示。在美国次贷危机的影响下,我国有关个人理财产品的大规模受害事件也时时见诸报端,前有花旗、渣打等外资银行的QDII类理财产品全线亏损事件,暴露出“产品风险提示不足”等侵害投资人利益的问题,其后又有银行个人理财产品零收益事件引发轩然大波,将中资大小银行纷纷卷入其中。二是隐私权保护欠缺。与一般消费者相比,隐私权的保护在金融消费领域尤为迫切。如:《商业银行法》要求银行办理个人储蓄存款业务应该遵循为存款人保密的原则,银行有权拒绝非法查询个人储蓄存款等规定。但在现实操作中难以有效保证。如:电子银行业务的高速发展与网络安全漏洞并存导致个人信息泄密。金融机构在设计、销售银行卡、理财等金融产品时,由于技术失误导致消费者私人信息被恶意泄露和利用。三是消费自主决定权缺失。在银行的存贷款、银行卡、代为收费等业务中,消费者的自主决定权受到不同程度的侵害,如:有的银行要求消费者必须接受其强制搭配的银行卡、指定的评估机构,否则不予办理银行业务,增加了消费者的使用成本和违约风险。
投诉渠道不通畅。一是消费纠纷处理机制欠缺。我国的金融消费者权益保护机制,基本上只能算是英国机制的“反向单一纠纷解决机制”(法院诉讼)。尽管2007年12月上海成立了金融仲裁院,以及为服务于北京奥运会而建立了消费者金融服务投诉联动处理机制,但现有这些尝试性ADR机制(法院诉讼替代性纷争解决机制,Alternative Dispute Resolution system)的运行尚未在全国推广。二是投诉处理平台不完善。目前只有中国银行业协会的投诉热线和上海银监局牵头的金融消费者投诉处理工作联动机制,除此之外基本没有比较成熟高效的投诉处理平台。消费者与商业银行之间发生利益冲突,如何进行调整,如何处理争议,由哪个机构处理,处理程序如何,怎样保证程序的公平公正等具体问题,主要依靠银监会2007年下发的《关于加强银行业客户投诉处理工作的通知》进行调解,认可程度有限。
公平服务不到位。如助学贷款微乎其微,下岗失业人员小额担保贷款“雷声大雨点小”,扶贫贷款出现了“扶富不扶贫”的怪圈,中小企业和非公有制企业融资依然困难重重。原因有四:一是制度设计上存在明显缺陷,信用等级标准与信贷市场准入“门槛”过高,存在明显的不合理性,银行出于自身的经济利益和信贷风险,制定了一些针对性的限制条件,部分社会群体难以得到贷款扶持。二是贷款成本与收益难成正比。农村小额信贷、扶贫贷款、下岗职工再就业贷款、国家助学贷款都是较强的政策性业务,所耗费的成本远远高于其他贷款业务且潜在的风险较大,经办银行积极性不高。三是高度集中的授信制度约束。各银行上级行上收信贷管理权限,基层银行仅有贷款调查权和少数种类的风险低、流动性强的个人资产质押信贷业务,导致弱势群体贷款难度进一步加大。四是农村金融服务水平低、弱势农民难以享受到现代的金融服务。农村金融支付结算服务体系建设落后,金融产品严重匮乏,金融宣传不到位,农民对现代金融知识和投资理财产品掌握的较少。
相关政策建议
加强金融消费者保护立法。一是完善《消费者权益保护法》,拓展金融消费者概念的内涵与外延,明晰金融消费者和金融机构的权利与义务。二是完善《银行业监督管理法》,建议将“保护消费者权益”放入监管目标中,确立监管机构在金融消费者权益保护方面的法律地位。三是进一步完善信息披露制度,要求金融机构必须做到全面、准确、及时和持续披露其产品和服务信息。
健全金融消费者保护组织。建议参照美英做法,在监管部门设立专门的金融消费者保护机构,同时在行业协会设立相应的组织机构,建立民间金融消费者保护组织。通过多层次的组织机构,在金融消费者教育、消费风险提示、反映金融消费者合法权益、处理金融消费者投诉等方面发挥积极作用。
建立合格的金融消费者投资制度。随着创新性金融产品的不断出现,建立合理制度保护不同风险承受能力的金融消费者非常必要。建议建立合格金融消费者投资制度,区分一般金融消费者与合格金融消费者,为一般金融消费者划定交易禁区,避免缺乏专业知识和风险承受能力的人进入高风险领域而遭受损失。银行开展金融创新必须严格遵循信息公开透明的原则,及时向客户、监管部门充分披露创新产品的交易结构、资金投向、潜在风险等相关信息。監管部门要将金融消费者权益保护作为对金融机构日常监管和评价的一项重要内容。
完善公平金融服务。进一步完善金融服务网络,推进社区银行建设,消灭农村金融服务空白点。同时,切实改进信贷管理流程,加强小企业金融服务,推进小额贷款稳步发展。
搭建高效的金融消费者投诉处理平台。一是强化金融监管者投诉处理功能。在各级监管机构信访工作的基础上,增设专门的消费者投诉受理部门,参照美联储的做法建立消费者投诉信息数据库,根据消费者投诉的次数和涉及金额进行分类、调查、核实、调解,并通过定期的信息分析,识别潜在的消费者保护问题,为规章政策的制订提供参考,使消费者的意见得到应有的重视。二是为银行业消费者的纠纷提供一个自律性的协调机制。银行业协会可设立专门的处理消费者投诉会员银行的机构,并制定相应的处理程序规则。三是完善追偿和事后赔偿。赋予消费者对金融机构的事后追偿权,完善法律救济,同时提高对消费者的补偿。
构建多维的金融消费者教育网络。监管部门、行业协会、金融机构、高等院校以及民间金融消费者保护组织,对消费者主动开展多种形式的金融知识普及教育,构建多维的金融消费者教育网络,增强消费者风险意识和防范风险的能力,提高金融消费者素质,维护金融体系的稳定。
(本文系安徽银监局课题,课题组组长为施其武,成员:钱震宁、郑立、张湲培、张雪冰)