建设用地使用权出让合同的基本属性是民事性，即出让合同为民事合同，不应“改性”为行政协议。出让制度的目的在于以市场手段配置资源，其本质是平等有偿设立建设用地使用权。在现行法体系中，出让合同主要受《民法典》调整，是重要的民事合同类型；出让合同在行政法规中也是以民事性为本位；《土地管理法》等公法对该合同的规定旨在辅助建设用地使用权的出让而不会改变其法律性质。出让合同行为中并无行政权的实施或转移，也不具有行政协议的构成要件，无论是从法理还是法规范上，皆不能算作行政协议。出让合同行政协议说谬误的根源，在于混淆了行政法上的权利义务、行政优益权与行政管理三者之间的关系。如果将出让合同“改性”为行政协议，不仅有害合同正义与救济效果，会造成裁判与诉源治理的司法困境，还违背了现代法治精神，有损中国特色社会主义法律体系。