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[摘要] 建设农村和谐社会是一个复杂的系统工程，其中制度安排和谐是核心内容。必须加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制。就当前我国农村实际而言，以农村产权改革为核心的制度创新和以农民组织建设为核心的基层组织制度的建设最为紧迫。
[关键词] 制度创新； 和谐农村
[中图分类号] F321 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2006）24-0030-02
党的十六届六中全会指出，社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。构建社会主义和谐社会，重心在基层，关键在农村。建设农村和谐社会是一个复杂的系统工程，其中制度安排和谐是核心内容。必须加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制，推进农村综合改革。就当前我国农村实际而言，以农村产权改革为核心的经济制度创新和以农民组织建设为核心的基层组织制度的建设最为紧迫。
一、进一步改革和完善农村产权制度
产权制度是经济制度的基础，土地和房产权是农民立足社会最基本的权益。我国政策明确规定，在稳定农户土地承包权的基础上，允许土地使用权自愿、依法、有偿流转。但农地使用权流转机制目前仍难以健康地发育，相对规范的农地使用权流转市场尚不存在。
当前最为迫切的是改革和完善农村土地使用权流转制度。稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。用农民集体成员按份共有的实现形式，改造农村土地集体所有制度，使其所有权主体具体化、人格化；按起点公平和长期不变的原则，真正赋予农民长期而有保障的土地使用权；用法律明确界定“长期不变的土地使用权”，而不是只有债权性质的承包经营权；把农民宅基地的所有权归还给农民，按私有财产权利予以保障等。可以尝试土地流转合同制、土地租赁制、土地股份合作制、土地抵押贷款制等等以便为农业劳动者创造两个机会，一个是一部分人能利用更多的土地的机会，一个是一部分人摆脱土地的束缚获得新的生产领域和新的收入的机会，同时还可以克服兼业化经营土地的倾向，提高土地资源本身的利用效率。
要加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会保障。
二、改善统筹城乡发展的制度
统筹城乡发展是解决“三农”问题，加快全面小康社会建设，增强国民经济持续活力，构建农村和谐社会的重要任务。
首先是对待农民工上要取消体制障碍，让农村剩余劳动力真正实现跨地域，跨行业流动，关注农民工的命运，给进城打工农民平等国民待遇。进一步清理和取消各种针对务工农民流动和进城就业的歧视性规定和不合理限制。建立健全城乡就业公共服务网络，为外出务工农民免费提供法律政策咨询、就业信息、就业指导和职业介绍。完善劳动合同制度，加强务工农民的职业安全卫生保护。逐步建立务工农民社会保障制度，依法将务工农民全部纳入工伤保险范围，探索适合务工农民特点的大病医疗保障和养老保险办法。
其次，要进一步完善扶贫机制。加强农村贫困地区和贫困人口的政策扶贫、社会救助工作。加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系。要增加对农村文化发展的投入，加强县文化馆、图书馆和乡镇文化站、村文化室等公共文化设施建设。建立健全农村义务教育经费保障机制，进一步改善农村办学条件，逐步提高农村中小学公用经费的保障水平。加强农村教师队伍建设，加大城镇教师支援农村教育的力度，促进城乡义务教育均衡发展。
再次，建立农村社会保障制度。按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。进一步完善农村“五保户”供养、特困户生活救助、灾民补助等社会救助体系。探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。
最后，由国家立法机关制定一部《农民权益保障法》。明确废止在计划经济体制下形成的城乡户籍制度、就业制度、社会保障制度、教育制度等等，要兼顾城乡、工农和全体公民的共同利益和福祉。
三、完善农民利益表达机制
农民利益表达既是我国利益多元化的必然产物，是政府合法性资源积累的途径和保证社会公正的条件，也是政府决策的前提和基础，同时还是社会稳定的安全网。我们要拓宽并建立顺畅的农民利益表达渠道，加强大众媒体对农民利益表达的作用，加强农民专门利益表达组织建设。
畅通农民参政渠道。政治参与发展的状况反映了一个国家政治民主发展的程度。在我国现阶段，农民的政治参与主要是通过以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治实践表现出来。村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与，村民自治制度本身就是一种政治参与机制，它拓展了农民表达自己意愿的制度化政治参与渠道。要健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。
建立农民合作组织。积极发展社会组织，加快政治信息沟通，扩展政治协商与对话，为农民政治参与提供组织依托。著名农村社会问题学者米格代尔曾分析说分散的农民可能是“革命者”的社会基础，由此可见把分散的农民组织起来，降低政府与农民的对话成本，积极发展社会组织势在必行。为此创造各种条件发展社区组织(如农民协会)和各种专业协会(如行会、社团)，使之成为专门代表农民利益的政治社团，为政府与农民之间利益沟通协调提供平台，使冲突更容易得到调节，更容易达成和谐。另外通过各种社会组织内部活动的一致性，提高农民组织化程度，让农民这一中国最大的弱势群体有组织地表达自身的利益诉求，在体制内通过协商沟通等合法理性的程序而不是用影响社会安全和稳定的极端对抗方式来解决利益冲突。农民的权利也在这个过程中得以勃兴，得以保障，同时锻炼增强了农民的自组织能力，对推进政治参与有序化意义重大。
四、推进农村社会结构变革
多年来，实现农村社会的稳定是我们党的重要的农村工作目标。胡锦涛总书记把“安定有序”作为和谐社会的内涵之一，为我们确立农村工作的政治目标提供了理论基础。
要整合农村各种社会力量，建立农村基层和谐的组织制度和有效的治理结构。家庭经营制度对农村公社的生产经营制度改革带有根本性，而农村基层组织制度及其治理结构则基本沿袭了人民公社三级体制。乡村经济社会加速转轨发展的现实，要求我们加快基层组织制度建设和治理结构的重构。当前在农村及农民工聚居地的农民组织大概有四种类型:一是类政权组织，指村支部、村委会等具有行政管理和基层自治双重职能的组织。二是新型合作经济组织。是指农民在家庭承包经营的基础上，依照加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则组建，按章程进行共同生产经营活动，谋求全体成员共同利益的经济组织。三是农民维权组织，指以维护农民权益为宗旨的各种自发成立的组织。比如“农民维权协会”、“农村发展协会”、“法律学习小组”、“移民协会”、“打工者协会”或“打工者之家”等。四是民间社会文化组织，如老年协会、扶贫协会、红白喜事理事协会以及重新抬头的宗教组织、家族组织等。四类组织中，前两类是正式组织、合法的或政府支持发展的组织；而对后两类组织则反应不一，有的地方不闻不问甚至持否定态度。当然，用这样消极的办法处理农民组织发展，很有可能造成农民误解。处理好当前农村各类组织的关系，对于建设农村和谐社会至关重要，应该依据宪法的基本精神允许农民发展，将其逐步引导和规范到社会秩序中。
(作者单位：中共徐州市委党校)
责任编辑刘学侠
[关键词] 制度创新； 和谐农村
[中图分类号] F321 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2006）24-0030-02
党的十六届六中全会指出，社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。构建社会主义和谐社会，重心在基层，关键在农村。建设农村和谐社会是一个复杂的系统工程，其中制度安排和谐是核心内容。必须加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制，推进农村综合改革。就当前我国农村实际而言，以农村产权改革为核心的经济制度创新和以农民组织建设为核心的基层组织制度的建设最为紧迫。
一、进一步改革和完善农村产权制度
产权制度是经济制度的基础，土地和房产权是农民立足社会最基本的权益。我国政策明确规定，在稳定农户土地承包权的基础上，允许土地使用权自愿、依法、有偿流转。但农地使用权流转机制目前仍难以健康地发育，相对规范的农地使用权流转市场尚不存在。
当前最为迫切的是改革和完善农村土地使用权流转制度。稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。用农民集体成员按份共有的实现形式，改造农村土地集体所有制度，使其所有权主体具体化、人格化；按起点公平和长期不变的原则，真正赋予农民长期而有保障的土地使用权；用法律明确界定“长期不变的土地使用权”，而不是只有债权性质的承包经营权；把农民宅基地的所有权归还给农民，按私有财产权利予以保障等。可以尝试土地流转合同制、土地租赁制、土地股份合作制、土地抵押贷款制等等以便为农业劳动者创造两个机会，一个是一部分人能利用更多的土地的机会，一个是一部分人摆脱土地的束缚获得新的生产领域和新的收入的机会，同时还可以克服兼业化经营土地的倾向，提高土地资源本身的利用效率。
要加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会保障。
二、改善统筹城乡发展的制度
统筹城乡发展是解决“三农”问题，加快全面小康社会建设，增强国民经济持续活力，构建农村和谐社会的重要任务。
首先是对待农民工上要取消体制障碍，让农村剩余劳动力真正实现跨地域，跨行业流动，关注农民工的命运，给进城打工农民平等国民待遇。进一步清理和取消各种针对务工农民流动和进城就业的歧视性规定和不合理限制。建立健全城乡就业公共服务网络，为外出务工农民免费提供法律政策咨询、就业信息、就业指导和职业介绍。完善劳动合同制度，加强务工农民的职业安全卫生保护。逐步建立务工农民社会保障制度，依法将务工农民全部纳入工伤保险范围，探索适合务工农民特点的大病医疗保障和养老保险办法。
其次，要进一步完善扶贫机制。加强农村贫困地区和贫困人口的政策扶贫、社会救助工作。加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系。要增加对农村文化发展的投入，加强县文化馆、图书馆和乡镇文化站、村文化室等公共文化设施建设。建立健全农村义务教育经费保障机制，进一步改善农村办学条件，逐步提高农村中小学公用经费的保障水平。加强农村教师队伍建设，加大城镇教师支援农村教育的力度，促进城乡义务教育均衡发展。
再次，建立农村社会保障制度。按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。进一步完善农村“五保户”供养、特困户生活救助、灾民补助等社会救助体系。探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。
最后，由国家立法机关制定一部《农民权益保障法》。明确废止在计划经济体制下形成的城乡户籍制度、就业制度、社会保障制度、教育制度等等，要兼顾城乡、工农和全体公民的共同利益和福祉。
三、完善农民利益表达机制
农民利益表达既是我国利益多元化的必然产物，是政府合法性资源积累的途径和保证社会公正的条件，也是政府决策的前提和基础，同时还是社会稳定的安全网。我们要拓宽并建立顺畅的农民利益表达渠道，加强大众媒体对农民利益表达的作用，加强农民专门利益表达组织建设。
畅通农民参政渠道。政治参与发展的状况反映了一个国家政治民主发展的程度。在我国现阶段，农民的政治参与主要是通过以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治实践表现出来。村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与，村民自治制度本身就是一种政治参与机制，它拓展了农民表达自己意愿的制度化政治参与渠道。要健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。
建立农民合作组织。积极发展社会组织，加快政治信息沟通，扩展政治协商与对话，为农民政治参与提供组织依托。著名农村社会问题学者米格代尔曾分析说分散的农民可能是“革命者”的社会基础，由此可见把分散的农民组织起来，降低政府与农民的对话成本，积极发展社会组织势在必行。为此创造各种条件发展社区组织(如农民协会)和各种专业协会(如行会、社团)，使之成为专门代表农民利益的政治社团，为政府与农民之间利益沟通协调提供平台，使冲突更容易得到调节，更容易达成和谐。另外通过各种社会组织内部活动的一致性，提高农民组织化程度，让农民这一中国最大的弱势群体有组织地表达自身的利益诉求，在体制内通过协商沟通等合法理性的程序而不是用影响社会安全和稳定的极端对抗方式来解决利益冲突。农民的权利也在这个过程中得以勃兴，得以保障，同时锻炼增强了农民的自组织能力，对推进政治参与有序化意义重大。
四、推进农村社会结构变革
多年来，实现农村社会的稳定是我们党的重要的农村工作目标。胡锦涛总书记把“安定有序”作为和谐社会的内涵之一，为我们确立农村工作的政治目标提供了理论基础。
要整合农村各种社会力量，建立农村基层和谐的组织制度和有效的治理结构。家庭经营制度对农村公社的生产经营制度改革带有根本性，而农村基层组织制度及其治理结构则基本沿袭了人民公社三级体制。乡村经济社会加速转轨发展的现实，要求我们加快基层组织制度建设和治理结构的重构。当前在农村及农民工聚居地的农民组织大概有四种类型:一是类政权组织，指村支部、村委会等具有行政管理和基层自治双重职能的组织。二是新型合作经济组织。是指农民在家庭承包经营的基础上，依照加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则组建，按章程进行共同生产经营活动，谋求全体成员共同利益的经济组织。三是农民维权组织，指以维护农民权益为宗旨的各种自发成立的组织。比如“农民维权协会”、“农村发展协会”、“法律学习小组”、“移民协会”、“打工者协会”或“打工者之家”等。四是民间社会文化组织，如老年协会、扶贫协会、红白喜事理事协会以及重新抬头的宗教组织、家族组织等。四类组织中，前两类是正式组织、合法的或政府支持发展的组织；而对后两类组织则反应不一，有的地方不闻不问甚至持否定态度。当然，用这样消极的办法处理农民组织发展，很有可能造成农民误解。处理好当前农村各类组织的关系，对于建设农村和谐社会至关重要，应该依据宪法的基本精神允许农民发展，将其逐步引导和规范到社会秩序中。
(作者单位：中共徐州市委党校)
责任编辑刘学侠