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[摘要]
长期以来，幼儿教育的重视与投入相对不足，城镇小区配套幼儿园数量少、历史欠账多。在对城镇小区配套幼儿园治理中，要将城镇小区配套幼儿园产权问题着重提出，从历史、本质、现实等多维度分析缘由，在现实的被模糊性处理中厘清其本质，明确城镇小区配套幼儿园的“教育用地”，产权为“公”，并以此推进城镇小区配套幼儿园的精准治理和之后的长远发展。
[关键词]
配套幼儿园 产权 治理
城镇小区配套幼儿园是城镇小区幼儿园的重要组成部分，应成为我国学前教育资源网络中的基础、学前教育公共服务体系中的主体。小区配套幼儿园定义为由政府统筹安排的“公共教育资源”是从学前教育的公共性和国家积极履行行政给付的分析框架出发得出的结论，是依据小区的居住人口规模或住宅建筑面积规模，在房地产开发商开发小区住宅建设项目的规划设计文件中明确规定应当配套建设的服务设施。[1]学前教育关系民生大计、国家和民族的未来，城镇小区配套幼儿园问题关乎城镇公共服务设施建设、人民群众就近入园刚性需求、普惠性资源有效供给与合理布局，是目前必须解决好的大问题。长期以来，各级政府对幼儿教育的重视与投入相对不足，在市场经济发展中，特别是商品性住宅的迅猛建设进程中，由于多种原因使得民办高价幼儿园挤占了城镇小区配套幼儿园的较多发展空间，城镇小区配套幼儿园补建、改建、新建、置换、购置迫在眉睫，以产权公有为基础的综合治理和长远发展有待推进。
1 城镇小区配套幼儿园的建设管理日益规范
2010年11月21日，《国务院关于當前发展学前教育的若干意见》以国发〔2010〕41号文件发布，明确指出：“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”“加大政府投入，新建、改建、扩建一批安全、适用的幼儿园”“城镇小区没有配套幼儿园的，应根据居住区规划和居住人口规模，按照国家有关规定配套建设幼儿园。新建小区配套幼儿园要与小区同步规划、同步建设、同步交付使用。建设用地按国家有关规定予以保障。未按规定安排配套幼儿园建设的小区规划不予审批。城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。”[2] 同年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》也要求“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园。”[3] 由此可见，国家对小区配套幼儿园（公办幼儿园）在十年前就明确要求“大力发展”“加大投入”“政府主导”“配套建设”“保障用地”“同步规划、同步建设、同步交付使用”等。当时的政策要求较为原则性，相关部门及各省市的配套细则没有及时衔接，至使在落实中不彻底、不到位，早期的要求未能产生预期成效，至使近年来的学前教育“入园难、入园贵”等问题出现。
2015年10月，党的十八届五中全会决定全面放开二孩政策。随后，幼儿入园难再次被提升重要议程，其不仅是家事而且还是国之大事。面对学前教育压力，2016年教育部提出要大力发展公立幼儿园，积极支持企事业单位举办幼儿园，采用政府购买措施来扶持民办幼儿园，在有条件的小学附属办学前班，但实际效果不明显。2018年11月，党中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，明确规范小区配套幼儿园建设使用：“2019年6月底前，各省要制定小区配套幼儿园建设管理办法，健全发展改革、自然资源、住房城乡建设、教育等部门联动管理机制，做好配套幼儿园规划、土地出让、园舍设计建设、验收、移交、办园等环节的监督管理。各省要对小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等情况进行专项治理，2019年年底前整改到位。老城（棚户区）改造、新城开发和居住区建设、易地扶贫搬迁应将配套建设幼儿园纳入公共管理和公共服务设施建设规划，并按照相关标准和规范予以建设，确保配套幼儿园与首期建设的居民住宅区同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用。配套幼儿园由当地政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。对存在配套幼儿园缓建、缩建、停建、不建和建而不交等问题的，在整改到位之前，不得办理竣工验收。”[4] 2019年1月22日，国务院办公厅印发了《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》，1月9日成文并实施，其中要求“确保小区配套幼儿园如期移交。已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门，未移交当地教育行政部门的应限期完成移交，对已挪作他用的要采取有效措施予以收回。有关部门要按规定对移交的幼儿园办理土地、园舍移交及资产登记手续。”[5]小区配套幼儿园的依标建设不仅要如期保质完成，而且对土地权属、资产登记等进一步作出了要求。
2 城镇小区配套幼儿园的产权
产权是指对合法财产的所有权。新制度经济学派的代表人物阿尔钦（A·Alchain）称“产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。”[6]产权在法律表现为占有、使用、收益、处分财产的权利。城镇小区配套幼儿园本身是近年来相关政策下的术语，其范畴等在目前基本清晰，而对应的产权即城镇小区配套幼儿园产权就更是新名词，其问题研究需要从历史、本质、现实等多维度展开，以取得共识，并以此推进城镇小区配套幼儿园的移交和之后的发展。
2.1 城镇小区配套幼儿园产权问题的研究与实践缓慢
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》要求在城镇小区幼儿园建设与发展中“政府主导”，并大力发展公办幼儿园。当时正值房地产开发新一轮热潮，2010年全国房地产开发企业完成土地购置面积4.10亿平方米，比2009年增长28.4%，土地购置费9992亿元，增长65.9%。[7]许多省市在土地出让中收取了大量的交易价款，但对基础设施建设的通盘考虑中没有将一些民生项目作硬性要求并落实，政府主导的公办设施、公益服务不同程度欠缺。2010年11月的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出了学前教育的公益性和普惠性，明确了城镇小区配套幼儿园的概念和要求，但在落实中没有实际的成效。政府和公共财政在学前教育上的投入太少、欠账太多，一是当时的思想认识、建设规划没能长远考虑、整体统筹;二是政府相关部门与相关人员的不作为、慢作为，甚至是乱作为;三是之前没能“真督实导”，逐级将压力传导到位;四是小区的房地产开发、商品房建设等采取了化整为零、分散实施等方式规避政策、免除责任，甚至是经济的逐利性过大而放弃配套建设;五是城镇小区配套幼儿园没有引起各级党委、政府的高度重视并提上重要议程，至使此方面相对缺位，对相关部门、对小区建设单位都是责不罚众。 城镇小区配套幼儿园产权问题的研究与实践延缓，还有一定的客观因素。我国的市场经济是在发展中探索，有效市场和有为政府的有机、更好、全面结合需要发挥政府作用与宏观经济治理方面不断深化改革。在市场经济起步之初，住房改革并没有惠及大多数人，加之城市化的推进，住房需求增加，而政府在经济适用住房方面不到位，激起了房地产业的快速发展。政府在房地产业发展的同时，只是收取了土地出让金等费用，财政上形成了预算外收入。[8]政府在房地产业发展中有所缺位，特别是小区教育、卫生、文体建设方面的规划与实施。高标准市场体系需要政府职能的准确定位，各级政府在对房地产行业发展的监管，乃至对城市规划、建设、发展的统筹中都应坚持“以人为本、民生为重”，暖民心、惠民生、解民忧。在房地产业后期的差异化竞争中，许多民办高费高质幼儿园建成，推高了房价，也使得多数群众（尤其是工薪阶层）感到“入园难、入园贵”。由此看来，多年来，一些政府相关部门是慢作为了，在学前教育方面欠下了历史性债账。
2.2 城镇小区规划、建设的进程中，城镇小区配套幼儿园的产权被模糊性处理
1992年7月，《商品住宅价格管理暂行办法》下发，要求“商品住宅价格应以合理成本为基础，有适当利润，结合供求状况和国家政策要求制定，并根据楼层、朝向和所处地段等因素，实行差别价格”“住宅小区基础设施建设费和住宅小区级非营业性配套公共建筑的建设费计入成本，为商品住宅价格构成”“非住宅小区级的公共建筑的建设费用、住宅小区内的营业性用房和设施的建设费用不计入商品住宅价格”等。[9]城镇小区配套幼儿园不是“营业性用房和设施的建设”;其之外的民办幼儿园属此，不在本讨论范畴之内。城镇小区配套幼儿园无论是“住宅小区级非营业性配套公共建筑”，还是“非住宅小区级的公共建筑”，要认真梳理、深入研究。住宅小区非营业性配套设施为产权共有性质，而且配套建设是国家法律规定房地产开发企业应当承担的义务[10]，各个小区业主共有的配套公建或基建等如果互助合作，从初级到高级，“当作一件大事去做”，则小范围的共有产权将成为大范围的公有产权。《天津市新建住宅配套非经营性公建建设和管理办法》直接规定“新建住宅配套非经营性公建不得销售，建成后应无偿进行移交”等。[11] 非住宅小区级的公建，由于建设费用不计入商品住宅价格则不为业主共有，即为“公共建筑”则产权为“公”。由此可见，城镇小区配套幼儿园的产权共有性质早有所表述，公有性质也有所意达，只是不明显、不要点、不重视而已。
城镇小区配套幼儿园的现实权属不清，大多是地方政府及相关的国土、发改、建设、教育等部门没有能够对政策精准把握并严格落实。《土地出让前置条件意见书》、土地出让公告、土地合同、商品房买卖合同等应对小区配套幼儿园建成后的产权归属等内容予以明确，但在实际实施中欠缺，以致形成了历史性问题，不得已而对配套幼儿园进行综合治理。从全国范围来看，2010年底我国内地的31个省区市中已有20个（64.5%）省级地区报道本省小区配套园建设与管理存在问题，其中北京、河南、云南、湖南、安徽、天津等省市尤为严重。[12] 政策陷入“破窗效应”，很多开发商建成小区配套幼儿园后并没有交付政府或其教育部门，而是对外岀租等，民办园也随之增多。一些开发商通过化整为零、分区开发方式，使一次性开发面积达不到必须配套幼儿园的要求，规避幼儿园配建。[13]一些开发商投入到学校的费用超过政府规定的配套学校标准，建成的学校既应该包括国有资产部分、配套部分也包括开发商额外投入的民有资产部分，造成产权不清，导致开发商擅自将部分配建的教育设施出租或移作他用，或以引进“名校”为由牟利，或将学校交付教育部门使用后却以种种理由仍保留产权。[14]政府对小区配套幼儿园的产权有时被开发商篡取，产权的实际归属往往模糊不清;同时，国有资产流失更多地表现为具体的“技术性问题”，往往涉及办学设施上的产权纠纷，其产生的原因也更为复杂。[15]
3 城镇小区配套幼儿园的产权明晰与综合治理
2019年1月，国务院办公厅印发的《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》明确要求城镇小区必须配套幼儿园，而且为公办或普惠园。城镇小区配套幼儿园产权问题关乎学前教育公益性、教育服务公共性，其产权不但要明晰而且要归为基层政府所有，在共有性质的前提下授权教育部门管理与发展，多部门协同治理。
3.1 城镇小区配套幼儿园的产权为“公”
城镇小区配套幼儿园用地应统一为“教育用地”。城镇小区幼儿园用地是服务设施类用地，但配套幼儿园要等同于中小学用地，需明确为“教育科研用地”或“教育用地”。发挥主体作用的配套幼儿园在用地性质上与各类学校一致，学前教育才能够真正成为基础教育的重要组成部分，终身教育发展的基础性将有保障。城镇小区配套幼儿园的土地取得一般要以划拨形式进行。各级政府应优先保障幼儿园建设用地，必须保障配套幼儿园建设用地，而且还要充足预留用地。以拍卖、招标、挂牌、协议等出让方式取得城镇小区建设用地的，要明确配套幼儿园的用地面积、建设规模、建设期限，重点是建成后的产权归属县区等基层政府所有、管理使用由基层政府授权等内容，纳入《土地出让前置条件意见书》等，土地出让公告中对配套幼儿园的用地范围与面积显著标识，在各类法律性合约中对小区配套幼儿园产权归属等内容予以明确。小区配套幼儿园用地为公益性，整个小区土地的出让金要扣除配套幼儿园部分，或另有约定减免部分以作補差、补偿。此外，若新建小区范围小，不足以建设配套幼儿园，必须以代建、购建等等方式予以解决，也可协商后以市场价值缴纳配套幼儿园专项资金，并在足额的基础上上浮一定比例，确保货币化保障的到位。
城镇小区配套幼儿园产权归属县区等基层政府所有，其管理授权于教育主管部门。教育主管部门在接收配套幼儿园的过程中，要按照配套幼儿园建设标准、《移交协议》等条件约定来验收接管。与此同时，城镇小区配套幼儿园产权登记、资产建档，配套幼儿园的各项档案材料，包括前期的项目建设资料、后期的验收移交清单等，专事、专人、专班负责。城镇小区配套幼儿园土地、资产等登记是其产权为“公”的法律确认，有关部门要按规定完成。 3.2 城镇小区配套幼儿园的治理要“准”
2020年，各地城镇小区配套幼儿园治理按照工作要求基本完成，公办园或普惠性民办园比例显著提升，学前教育公共服务体系覆盖面增大、公益性加大。有的省市将已出让的配套幼儿园、产权归民营企业的小区配套幼儿园由政府回收、回购;而有的省市将产权已归私有的配套幼儿园要求一律不得改作他用、不得改变教育用途。一些地区对小区配套幼儿园的产权问题解决不好，将配套幼儿园委托办成普惠性幼儿园，回避了是否收回的核心问题，维持现有产权权属不变，虽然矛盾深藏不显，可为日后的日常管理与发展埋了“雷”。回收、回购配套幼儿园是否是政府的财政多支出，对配套幼儿园产权维持现状、委托办普惠园、每年财政给予补贴是否是政府的作为“少”和“慢”，都要实事求是对照治理工作的有关事项自查自纠。“坚持以人民为中心的发展思想，认真履行政府责任，依法落实城镇公共服务设施建设规定，着力构建以普惠性资源为主体的学前教育公共服务体系”，对城镇小区配套幼儿园全面治理要“准”，政策把握要“准”、方案制定要“准”、工作落实要“准”。确保小区配套幼儿园如期移交的根本是产权确认、园舍移交，没有绝对控制权的普惠性学前教育很难是“广覆盖、保基本、高质量”。所以，在小区配套幼儿园治理工作基本完成后还要继续做好以产权确立为中心的精准综合治理。一是要认真研究、明晰城镇小区配套幼儿园的各项政策要求，不打折扣、不讲条件、不搞变通的回头执行，对历史性的规划、建设、移交等多环节的问题对照相关文件的要求查出来、摆上来。二是要全面整理城镇小区配套幼儿园的各种档案，依据历史性记录，对没有将产权和园舍等全部移交的应核查《土地出让前置条件意见书》、出让公告、土地合同、商品房买卖合同等文件，核算商品房销售价格构成、建设成本等内容，依据当时的政策要求来综合判断幼儿园产权的归属，对仍具有权属纷争的，要坚决从规划、土地出让（划拨）等源头查起，把查文档与查事件、查人员相结合，溯本求源中解决问题。三是要适时启动追责机制，对违反规定、造成损失的政府部门有关人员的工作情况、城镇小区建设和配套幼儿园建设相关人员的尽责情况进行调查，根据调查结果、损失程度、补救成效等再作进一步处理。四是要适当加大对当前城镇小区配套幼儿园建设不力的惩戒处罚力度，对缓建、缩建、停建、不建和建而不交配套幼儿园的，不得组织对小区建设综合验收，对无正当理由拒不移交小区配套幼儿园的建设单位将纳入房地产开发企业黑名单，实行联合惩戒。五是要加大财政投入，增设独立机构和增加教师编制，多方面保障城镇小区配套幼儿园发展。经过各方的协作努力、持续治理，城镇小区配套幼儿园以产权公有为基础的新机制建立，将进一步提高学前教育公益普惠水平，不断满足人民群众对幼有所育的新期盼。
参考文献
[1]申素平，高佳毅.城镇小区配套幼儿园产权归属探析[J].复旦教育论坛，2020，18（3）：32-38.
[2]国务院.国务院关于当前发展学前教育的若干意见[R].北京：2010-11-21.
[3]国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[R].北京：2010-07-29.
[4]中共中央、国务院.关于学前教育深化改革规范发展的若干意见[R].北京：2018-11-07.
[5]国务院办公厅.关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知[R].北京：2019-01-22.
[6]编写组.新帕尔格雷夫经济学大辞典（第三卷）[M].北京：经济科学出版社，1992，1101.
[7]国家统计局.2010年全国房地产市场运行情况[R].北京：2011-01-17.
[8]李旭辉.斩断产业链条 打破行业垄断——用市场机制重新整合房地产业镇小区配套幼儿园产权归属探析[J].现代物业，2008，6（1）45.
[9]国家物价局、建设部、财政部、中国人民建设银行.商品住宅价格管理暂行办法[R].北京：1992-07-20.
[10]刘艳梅，张鹏飞，张葳. 住宅小区非营业性配套设施的共有性质[J].科技资讯，2006，4（17）215-216.
[11]天津市人民政府办公厅.天津市新建住宅配套非经营性公建建设和管理办法[R].天津：2012-02-15.
[12]范明丽，孙美红，刘志慧. 城镇小区配套幼儿园的实践困境及其破解[J].教育观察，2019，8（6）4-7.
[13]社情民意. 關于加强新建小区配套幼儿园建设管理促进学前教育高质量发展的建议[ EB/ OL].http：//www.xzzx.gov.cn/sqmy/show-1538.html，2019 - 03- 22.
[14]李海.住宅小区配套学前教育设施存在的问题、原因与对策[J].教育与教学研究，2014，28（11）109-112.
[15]余晖.小区配套幼儿园产权之争背后的博弈[N].中国教育报，2012-10-14（02）
长期以来，幼儿教育的重视与投入相对不足，城镇小区配套幼儿园数量少、历史欠账多。在对城镇小区配套幼儿园治理中，要将城镇小区配套幼儿园产权问题着重提出，从历史、本质、现实等多维度分析缘由，在现实的被模糊性处理中厘清其本质，明确城镇小区配套幼儿园的“教育用地”，产权为“公”，并以此推进城镇小区配套幼儿园的精准治理和之后的长远发展。
[关键词]
配套幼儿园 产权 治理
城镇小区配套幼儿园是城镇小区幼儿园的重要组成部分，应成为我国学前教育资源网络中的基础、学前教育公共服务体系中的主体。小区配套幼儿园定义为由政府统筹安排的“公共教育资源”是从学前教育的公共性和国家积极履行行政给付的分析框架出发得出的结论，是依据小区的居住人口规模或住宅建筑面积规模，在房地产开发商开发小区住宅建设项目的规划设计文件中明确规定应当配套建设的服务设施。[1]学前教育关系民生大计、国家和民族的未来，城镇小区配套幼儿园问题关乎城镇公共服务设施建设、人民群众就近入园刚性需求、普惠性资源有效供给与合理布局，是目前必须解决好的大问题。长期以来，各级政府对幼儿教育的重视与投入相对不足，在市场经济发展中，特别是商品性住宅的迅猛建设进程中，由于多种原因使得民办高价幼儿园挤占了城镇小区配套幼儿园的较多发展空间，城镇小区配套幼儿园补建、改建、新建、置换、购置迫在眉睫，以产权公有为基础的综合治理和长远发展有待推进。
1 城镇小区配套幼儿园的建设管理日益规范
2010年11月21日，《国务院关于當前发展学前教育的若干意见》以国发〔2010〕41号文件发布，明确指出：“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”“加大政府投入，新建、改建、扩建一批安全、适用的幼儿园”“城镇小区没有配套幼儿园的，应根据居住区规划和居住人口规模，按照国家有关规定配套建设幼儿园。新建小区配套幼儿园要与小区同步规划、同步建设、同步交付使用。建设用地按国家有关规定予以保障。未按规定安排配套幼儿园建设的小区规划不予审批。城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。”[2] 同年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》也要求“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园。”[3] 由此可见，国家对小区配套幼儿园（公办幼儿园）在十年前就明确要求“大力发展”“加大投入”“政府主导”“配套建设”“保障用地”“同步规划、同步建设、同步交付使用”等。当时的政策要求较为原则性，相关部门及各省市的配套细则没有及时衔接，至使在落实中不彻底、不到位，早期的要求未能产生预期成效，至使近年来的学前教育“入园难、入园贵”等问题出现。
2015年10月，党的十八届五中全会决定全面放开二孩政策。随后，幼儿入园难再次被提升重要议程，其不仅是家事而且还是国之大事。面对学前教育压力，2016年教育部提出要大力发展公立幼儿园，积极支持企事业单位举办幼儿园，采用政府购买措施来扶持民办幼儿园，在有条件的小学附属办学前班，但实际效果不明显。2018年11月，党中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，明确规范小区配套幼儿园建设使用：“2019年6月底前，各省要制定小区配套幼儿园建设管理办法，健全发展改革、自然资源、住房城乡建设、教育等部门联动管理机制，做好配套幼儿园规划、土地出让、园舍设计建设、验收、移交、办园等环节的监督管理。各省要对小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等情况进行专项治理，2019年年底前整改到位。老城（棚户区）改造、新城开发和居住区建设、易地扶贫搬迁应将配套建设幼儿园纳入公共管理和公共服务设施建设规划，并按照相关标准和规范予以建设，确保配套幼儿园与首期建设的居民住宅区同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用。配套幼儿园由当地政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。对存在配套幼儿园缓建、缩建、停建、不建和建而不交等问题的，在整改到位之前，不得办理竣工验收。”[4] 2019年1月22日，国务院办公厅印发了《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》，1月9日成文并实施，其中要求“确保小区配套幼儿园如期移交。已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门，未移交当地教育行政部门的应限期完成移交，对已挪作他用的要采取有效措施予以收回。有关部门要按规定对移交的幼儿园办理土地、园舍移交及资产登记手续。”[5]小区配套幼儿园的依标建设不仅要如期保质完成，而且对土地权属、资产登记等进一步作出了要求。
2 城镇小区配套幼儿园的产权
产权是指对合法财产的所有权。新制度经济学派的代表人物阿尔钦（A·Alchain）称“产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。”[6]产权在法律表现为占有、使用、收益、处分财产的权利。城镇小区配套幼儿园本身是近年来相关政策下的术语，其范畴等在目前基本清晰，而对应的产权即城镇小区配套幼儿园产权就更是新名词，其问题研究需要从历史、本质、现实等多维度展开，以取得共识，并以此推进城镇小区配套幼儿园的移交和之后的发展。
2.1 城镇小区配套幼儿园产权问题的研究与实践缓慢
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》要求在城镇小区幼儿园建设与发展中“政府主导”，并大力发展公办幼儿园。当时正值房地产开发新一轮热潮，2010年全国房地产开发企业完成土地购置面积4.10亿平方米，比2009年增长28.4%，土地购置费9992亿元，增长65.9%。[7]许多省市在土地出让中收取了大量的交易价款，但对基础设施建设的通盘考虑中没有将一些民生项目作硬性要求并落实，政府主导的公办设施、公益服务不同程度欠缺。2010年11月的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出了学前教育的公益性和普惠性，明确了城镇小区配套幼儿园的概念和要求，但在落实中没有实际的成效。政府和公共财政在学前教育上的投入太少、欠账太多，一是当时的思想认识、建设规划没能长远考虑、整体统筹;二是政府相关部门与相关人员的不作为、慢作为，甚至是乱作为;三是之前没能“真督实导”，逐级将压力传导到位;四是小区的房地产开发、商品房建设等采取了化整为零、分散实施等方式规避政策、免除责任，甚至是经济的逐利性过大而放弃配套建设;五是城镇小区配套幼儿园没有引起各级党委、政府的高度重视并提上重要议程，至使此方面相对缺位，对相关部门、对小区建设单位都是责不罚众。 城镇小区配套幼儿园产权问题的研究与实践延缓，还有一定的客观因素。我国的市场经济是在发展中探索，有效市场和有为政府的有机、更好、全面结合需要发挥政府作用与宏观经济治理方面不断深化改革。在市场经济起步之初，住房改革并没有惠及大多数人，加之城市化的推进，住房需求增加，而政府在经济适用住房方面不到位，激起了房地产业的快速发展。政府在房地产业发展的同时，只是收取了土地出让金等费用，财政上形成了预算外收入。[8]政府在房地产业发展中有所缺位，特别是小区教育、卫生、文体建设方面的规划与实施。高标准市场体系需要政府职能的准确定位，各级政府在对房地产行业发展的监管，乃至对城市规划、建设、发展的统筹中都应坚持“以人为本、民生为重”，暖民心、惠民生、解民忧。在房地产业后期的差异化竞争中，许多民办高费高质幼儿园建成，推高了房价，也使得多数群众（尤其是工薪阶层）感到“入园难、入园贵”。由此看来，多年来，一些政府相关部门是慢作为了，在学前教育方面欠下了历史性债账。
2.2 城镇小区规划、建设的进程中，城镇小区配套幼儿园的产权被模糊性处理
1992年7月，《商品住宅价格管理暂行办法》下发，要求“商品住宅价格应以合理成本为基础，有适当利润，结合供求状况和国家政策要求制定，并根据楼层、朝向和所处地段等因素，实行差别价格”“住宅小区基础设施建设费和住宅小区级非营业性配套公共建筑的建设费计入成本，为商品住宅价格构成”“非住宅小区级的公共建筑的建设费用、住宅小区内的营业性用房和设施的建设费用不计入商品住宅价格”等。[9]城镇小区配套幼儿园不是“营业性用房和设施的建设”;其之外的民办幼儿园属此，不在本讨论范畴之内。城镇小区配套幼儿园无论是“住宅小区级非营业性配套公共建筑”，还是“非住宅小区级的公共建筑”，要认真梳理、深入研究。住宅小区非营业性配套设施为产权共有性质，而且配套建设是国家法律规定房地产开发企业应当承担的义务[10]，各个小区业主共有的配套公建或基建等如果互助合作，从初级到高级，“当作一件大事去做”，则小范围的共有产权将成为大范围的公有产权。《天津市新建住宅配套非经营性公建建设和管理办法》直接规定“新建住宅配套非经营性公建不得销售，建成后应无偿进行移交”等。[11] 非住宅小区级的公建，由于建设费用不计入商品住宅价格则不为业主共有，即为“公共建筑”则产权为“公”。由此可见，城镇小区配套幼儿园的产权共有性质早有所表述，公有性质也有所意达，只是不明显、不要点、不重视而已。
城镇小区配套幼儿园的现实权属不清，大多是地方政府及相关的国土、发改、建设、教育等部门没有能够对政策精准把握并严格落实。《土地出让前置条件意见书》、土地出让公告、土地合同、商品房买卖合同等应对小区配套幼儿园建成后的产权归属等内容予以明确，但在实际实施中欠缺，以致形成了历史性问题，不得已而对配套幼儿园进行综合治理。从全国范围来看，2010年底我国内地的31个省区市中已有20个（64.5%）省级地区报道本省小区配套园建设与管理存在问题，其中北京、河南、云南、湖南、安徽、天津等省市尤为严重。[12] 政策陷入“破窗效应”，很多开发商建成小区配套幼儿园后并没有交付政府或其教育部门，而是对外岀租等，民办园也随之增多。一些开发商通过化整为零、分区开发方式，使一次性开发面积达不到必须配套幼儿园的要求，规避幼儿园配建。[13]一些开发商投入到学校的费用超过政府规定的配套学校标准，建成的学校既应该包括国有资产部分、配套部分也包括开发商额外投入的民有资产部分，造成产权不清，导致开发商擅自将部分配建的教育设施出租或移作他用，或以引进“名校”为由牟利，或将学校交付教育部门使用后却以种种理由仍保留产权。[14]政府对小区配套幼儿园的产权有时被开发商篡取，产权的实际归属往往模糊不清;同时，国有资产流失更多地表现为具体的“技术性问题”，往往涉及办学设施上的产权纠纷，其产生的原因也更为复杂。[15]
3 城镇小区配套幼儿园的产权明晰与综合治理
2019年1月，国务院办公厅印发的《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》明确要求城镇小区必须配套幼儿园，而且为公办或普惠园。城镇小区配套幼儿园产权问题关乎学前教育公益性、教育服务公共性，其产权不但要明晰而且要归为基层政府所有，在共有性质的前提下授权教育部门管理与发展，多部门协同治理。
3.1 城镇小区配套幼儿园的产权为“公”
城镇小区配套幼儿园用地应统一为“教育用地”。城镇小区幼儿园用地是服务设施类用地，但配套幼儿园要等同于中小学用地，需明确为“教育科研用地”或“教育用地”。发挥主体作用的配套幼儿园在用地性质上与各类学校一致，学前教育才能够真正成为基础教育的重要组成部分，终身教育发展的基础性将有保障。城镇小区配套幼儿园的土地取得一般要以划拨形式进行。各级政府应优先保障幼儿园建设用地，必须保障配套幼儿园建设用地，而且还要充足预留用地。以拍卖、招标、挂牌、协议等出让方式取得城镇小区建设用地的，要明确配套幼儿园的用地面积、建设规模、建设期限，重点是建成后的产权归属县区等基层政府所有、管理使用由基层政府授权等内容，纳入《土地出让前置条件意见书》等，土地出让公告中对配套幼儿园的用地范围与面积显著标识，在各类法律性合约中对小区配套幼儿园产权归属等内容予以明确。小区配套幼儿园用地为公益性，整个小区土地的出让金要扣除配套幼儿园部分，或另有约定减免部分以作補差、补偿。此外，若新建小区范围小，不足以建设配套幼儿园，必须以代建、购建等等方式予以解决，也可协商后以市场价值缴纳配套幼儿园专项资金，并在足额的基础上上浮一定比例，确保货币化保障的到位。
城镇小区配套幼儿园产权归属县区等基层政府所有，其管理授权于教育主管部门。教育主管部门在接收配套幼儿园的过程中，要按照配套幼儿园建设标准、《移交协议》等条件约定来验收接管。与此同时，城镇小区配套幼儿园产权登记、资产建档，配套幼儿园的各项档案材料，包括前期的项目建设资料、后期的验收移交清单等，专事、专人、专班负责。城镇小区配套幼儿园土地、资产等登记是其产权为“公”的法律确认，有关部门要按规定完成。 3.2 城镇小区配套幼儿园的治理要“准”
2020年，各地城镇小区配套幼儿园治理按照工作要求基本完成，公办园或普惠性民办园比例显著提升，学前教育公共服务体系覆盖面增大、公益性加大。有的省市将已出让的配套幼儿园、产权归民营企业的小区配套幼儿园由政府回收、回购;而有的省市将产权已归私有的配套幼儿园要求一律不得改作他用、不得改变教育用途。一些地区对小区配套幼儿园的产权问题解决不好，将配套幼儿园委托办成普惠性幼儿园，回避了是否收回的核心问题，维持现有产权权属不变，虽然矛盾深藏不显，可为日后的日常管理与发展埋了“雷”。回收、回购配套幼儿园是否是政府的财政多支出，对配套幼儿园产权维持现状、委托办普惠园、每年财政给予补贴是否是政府的作为“少”和“慢”，都要实事求是对照治理工作的有关事项自查自纠。“坚持以人民为中心的发展思想，认真履行政府责任，依法落实城镇公共服务设施建设规定，着力构建以普惠性资源为主体的学前教育公共服务体系”，对城镇小区配套幼儿园全面治理要“准”，政策把握要“准”、方案制定要“准”、工作落实要“准”。确保小区配套幼儿园如期移交的根本是产权确认、园舍移交，没有绝对控制权的普惠性学前教育很难是“广覆盖、保基本、高质量”。所以，在小区配套幼儿园治理工作基本完成后还要继续做好以产权确立为中心的精准综合治理。一是要认真研究、明晰城镇小区配套幼儿园的各项政策要求，不打折扣、不讲条件、不搞变通的回头执行，对历史性的规划、建设、移交等多环节的问题对照相关文件的要求查出来、摆上来。二是要全面整理城镇小区配套幼儿园的各种档案，依据历史性记录，对没有将产权和园舍等全部移交的应核查《土地出让前置条件意见书》、出让公告、土地合同、商品房买卖合同等文件，核算商品房销售价格构成、建设成本等内容，依据当时的政策要求来综合判断幼儿园产权的归属，对仍具有权属纷争的，要坚决从规划、土地出让（划拨）等源头查起，把查文档与查事件、查人员相结合，溯本求源中解决问题。三是要适时启动追责机制，对违反规定、造成损失的政府部门有关人员的工作情况、城镇小区建设和配套幼儿园建设相关人员的尽责情况进行调查，根据调查结果、损失程度、补救成效等再作进一步处理。四是要适当加大对当前城镇小区配套幼儿园建设不力的惩戒处罚力度，对缓建、缩建、停建、不建和建而不交配套幼儿园的，不得组织对小区建设综合验收，对无正当理由拒不移交小区配套幼儿园的建设单位将纳入房地产开发企业黑名单，实行联合惩戒。五是要加大财政投入，增设独立机构和增加教师编制，多方面保障城镇小区配套幼儿园发展。经过各方的协作努力、持续治理，城镇小区配套幼儿园以产权公有为基础的新机制建立，将进一步提高学前教育公益普惠水平，不断满足人民群众对幼有所育的新期盼。
参考文献
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