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2009年7月，国家六部委联合发布《跨境贸易人民币结算试点管理办法》，同月正式在上海启动跨境贸易人民币结算试点工作，标志着人民币在国际贸易中计价和结算的货币职能日益扩大，涉及到国际收支统计和双边货币互换清算等诸多层面。
在此背景下，外汇局和人民银行不得不面对本币市场和外币市场联动加强的情况下，本外币管理信息分割、监管政策不协调、联动管理机制缺位、一体化分析监测难度大等问题。如何实现本外币管理政策协调是我国加强宏观调控，实现货币政策、汇率政策和金融监管政策协调统一的重要问题。有鉴于此，人民银行和外汇局根据“五个转变”要求，适时改变监管思路、调整监管方式，推进本外币管理政策协调具有十分重要的意义。
一、当前我国本外币管理政策差异
当前外汇跨境交易管理遵循外汇局制定的有关规定，而人民币跨境交易管理主要遵循人民银行制定的有关规定，外汇局只对部分规定进行细化和补充。
1.货物贸易核查方式不同。2012年8月1日实施货物贸易外汇管理改革后，货物贸易外汇管理调整了对进出口企业的管理方式，由原来的逐笔核销改为总量核查。具体来说，货物贸易外汇管理实行企业分类管理，对A类企业予以贸易结算便利，加强对B、C 类企业管理，大部分企业（约占企业总数的95%）货物贸易外汇结算得到简化。与此相比，跨境贸易人民币结算管理实行重点监管企业制度，加强对重点监管企业的管理。
2.服务贸易收支审核和结算管理规定不同
（1）收支审核标准不同。服务贸易外汇管理政策规定，金融机构办理服务贸易外汇收支业务，应当按照《服务贸易外汇管理指引实施细则》，对交易单证的真实性及其与外汇收支的一致性进行合理审查。而《跨境贸易人民币结算试点管理办法实施细则》规定，境内结算银行在未按规定完成相应的贸易单证真实性、一致性审核前，不得为企业办理人民币资金收付。
（2）个人跨境结算规定不同。2006年《个人外汇管理办法》以中国人民银行令的形式公布，紧接着2007年国家外汇管理局制定了《个人外汇管理办法实施细则》，对个人结汇和境内个人购汇实行年度为每人每年5万美元的总额管理，并对经常项目个人外汇管理、资本项目个人外汇管理、个人外汇账户及外币现钞管理分别作了细化规定。相比而言，个人跨境人民币汇款业务实行限额管理，香港个人人民币汇款最高限额为每人每天8万元人民币，澳门个人同名汇款每人每天不超过5万元，台湾居民以账户持有人为收款人（即同名汇款）或其他收款人的台湾对大陆人民币汇款，每人每天不超过8万元人民币。
3.直接投资管理事前登记与事后备案是主要差别
我国当前的直接投资外汇管理规定对资本项下外汇管理的结售汇和资金划转等方面均有明确规定。2012年外汇局进一步放宽了直接投资外汇管理政策，将直接投资管理的核准制度改为事前登记制度。而企业办理人民币直接投资业务不需到外汇局办理有关登记手续，银行办理后在直接投资外汇管理信息系统备案。
4.本外币境内证券投资管理谨慎，人民币投资管理限制较多
出于风险考虑，国内对合格境外机构投资者（QFII和RQFII）投资国内证券有严格规定，本外币境内证券投资管理在投资主体准入、投资范围、总额度和A股减持资金的汇出管理均有差异。而人民币合格境外机构投资者（RQFII）投资国别限于境内基金管理公司和证券公司在香港设立的子公司；资金投资于股票及股票类基金比例不得超过20%，投资于固定收益证券比例不得低于80%；总额度人民币为700 亿元；A股减持资金汇出直接凭完税证明到银行办理。
5.核准制导致本外币境外直接投资管理差异
外汇局对境外直接投资外汇管理的主要外汇交易环节均实行核准制度。除境外直接投资增资到外汇局办理额度登记后到银行直接办理外，其他境外直接投资活动均须获得外汇局核准后办理。而对境外直接投资人民币管理方式除了无需外汇局核准以及境外机构信息变更报送时限差异外，各项资金划转业务仍需到外汇局进行额度登记后到银行办理。
6.审批登记制增加外币借债环节，人民币外债银行直接办理
目前，我国对企业借用外币外债实行严格的审批登记制度，而企业借用人民币外债可由银行直接办理，然后向人民银行备案即可。在外债借用环节，外币外债由外汇局核准，而人民币外债的审批权限主要由银行掌握，人民币外债简化了部分审批环节和内容，提高了人民币外债借用的便利性。
7.外币NRA账户管理宽松，人民币NRA账户纳入人民币账户管理
目前，外汇局对外币NRA账户的开立、资金使用等作了规定，而人民币NRA账户需纳入境内人民币账户管理，管理规定更为细致。
二、我国本外币管理政策协调中存在的问题
由上述本外币监管差异可以归纳出本外币管理政策协调中尚存在以下问题：
1.本外币监管主体不同，联合监管制度安排缺位
目前，本外币管理任务分属不同的监管主体，外汇管理工作由外汇管理局主管，人民币管理以人民银行为主，两者平行作业、互不相交。一是联合监管的政策法规缺位。二是协调管理合作机制建设不足。三是本外币管理人员缺乏必要的交流和整合，综合管理力量薄弱。
2.本外币监管系统割裂，信息共享不畅通
目前，外币管理信息主要集中于外汇局统计监测系统，如“国际收支统计申报系统”、“外汇账户管理信息系统”、“银行结售汇统计系统”、“货物/服务贸易监测管理系统”、“资本项目管理信息系统”等，人民币业务信息分散于人民银行相关部门，如支付结算部门的“银行账户管理信息系统”、“大额现金交易系统”等，反洗钱部门的“反洗钱监测系统”、“大额和可疑交易监测系统”等，货币信贷管理部门的“人民币跨境收付信息管理系统（RCPMIS）”等等。本外币管理系统处于割裂状态，相关独立，信息交互、共享不足，协调监管难以实现。 3.本外币跨境结算政策存在差异，监管协调性不足
一是本外币政策宽严程度不一致。跨境人民币结算全面推广后，相对于部分外汇管理政策规定，跨境人民币管理政策较宽松。二是本外币政策细化程度不一致。如在货物贸易监测核查方面，外管局对于核查内容、核查期限、指标阀值、专项核查类型等等做出了明确规定。人民银行对跨境人民币收付真实性进行监测核查，但对监测指标、检查频率和期限等均不够细化， 制度化、规范化有待加强。三是统计监测口径不一致。在外债统计口径方面，以外币计价结算的90天以上远期信用证、海外代付等，占用银行短期外债指标， 而以人民币计价结算的远期信用证等暂未纳入现行外债管理。
三、我国本外币管理政策协调性建议
1.加强法规制度建设，完善监管制度顶层设计
在大力推行本币国际化的同时，一方面应加强对本币跨境流动的管理，关注其对人民币汇率的影响；另一方面尝试以主体管理为目标，加强本外币一体化管理，保留必要的控制措施。促进本外币管理的协调发展，保持经济平稳健康发展。
（1）构建跨境人民币与外汇协调管理政策。在政策设计方面，增强跨境人民币与外汇管理的一体化，防止由于政策不一致加剧跨境资金流动和汇率风险。对跨境人民币和外汇管理的思路进行充分评估，构建跨境人民币与外汇一体化管理的政策框架性、指导性的原则方案。
（2）实现与跨境人民币数据的信息共享机制。人民银行跨境人民币业务管理部门和外汇管理部门相互配合，实现数据共享机制。加强业务系统建设，实现数据一次采集、集中共享的模式；统一数据统计口径，保证数据的准确性和精确性。加强对跨境资金的监测分析，防范风险。
（3）完善银行内部本外币协调控制管理。一是加强银行作为主体的本外币协调管理风险控制。银行内部指定相关内控制度和操作规程，加强同一主体本外币异常信息甄别机制，对短期内频繁汇款、有意规避限额管理的行为，以及资金来源或用途与交易单证不相符等异常情况，应及时向监管部门报告。二是对银行外汇与人民币组合融资产品实行备案管理。外汇管理部门通过银行备案能够及时了解市场动向。
2.构建协调监管机制
通过商务、海关、税务等第三方监管机构共享交易信息，最终促成以点带面、点面结合，充分整合监管资源，形成监管合力，实现有效监管。
（1）打破内部业务条线，实现主体全面监管
目前经常项目条线已经在货物贸易内部实现了主体监管，资本项目也在信息系统中嵌入了经常项目的分类评价方法、跨国公司外汇资金集中运营方面业务做了一部分的探索，但是并没有完全改变按行为监管的现状。后期应积极推动数据整合和综合利用，对涉外主体实施全口径信息采集及重点监测分析，加强系统内数据共享使用的管理流程设计，以及相应方位授权审批部畅的情况。
（2）整合业务系统，构建监管平台
①要结合主体监管和非现场监管，对现有业务系统进行整合与升级，完善跨境人民币结算监测监管工作。一是增加业务操作系统功能。在直接投资系统中新增跨境人民币模块，对企业跨境人民币业务进行备案；二是完善跨境资本流动数据采集、监测、分析和预警体系；三是整合监测分析系统，建立起信息交流与共享机制，加强对数据的综合利用，加大对大额及可疑跨境人民币资本金的监管力度。
②完善银行数据接口程序，提高监测分析水平。要进一步完善国际收支统计系统，银行要完善对跨境人民币业务的接口程序，使系统能够自动抓取人民币收支基础信息，保证相关信息及时、完整、准确地进行申报，从源头上杜绝漏报错报。同时，加强对人民币跨境收付信息管理系统（RCPMIS系统）和国际收支统计申报系统的对比分析，提高对跨境人民币流动的监测分析水平。最后，要创新技术手段，开发多维校验核查功能，实现系统内、系统间数据的校验和整体关联。包括国际收支申报系统中数据总分关系自动校验，RCPMIS系统和金宏系统的整合对接，实现人民币跨境交易相关数据及时收集、传输、汇总和共享，有效识别异常交易行为。
（3）加强部门协调，形成监管合力
①整合系统资源，建立部门联席会议制度。在当前跨境人民币结算背景下，我们可将人民币跨境收付汇数据信息纳入外汇局管理系统，达到资源共享，以便全面掌握经济主体本外币跨境流动信息，提高综合监测分析能力，促进我国涉外经济健康有序发展；建立包括人民银行、外汇局、银监、证监、商务、海关、工商、税务等多部门联席会议制度，定期沟通协商管理良策，调整管理思路，变行为监管为主体监管，变被动跟随为主动沟通配合，变本外币割裂管理为综合管理，提高监管的效性，形成监管合力。
②搭建本外币跨境资金联合监管框架。要按照外汇局“五个转变”的要求，结合主体监管和非现场监管，对现有业务系统进行整合与升级。依托外汇非现场检查系统，设置市场主体非现场监测指标，构建非现场监测数据库，采集相应的跨境资金流向信息，实施综合全口径监测。一是提高国际收支申报和RCPMIS 数据采集效率和质量。实现RCPMIS 与银行业务系统的直联，并与国际收支申报系统实现信息共享，确保RCPMIS 数据质量。二是建立外汇局金宏系统与人民银行RCPMIS 系统之间的关联关系，实现两大系统之间的数据共享和信息联动，RCPMIS 系统与金宏系统可以直接提取跨境资金各币种（含人民币）收付数据，并可整合数据格式，实现两个系统数据的相互校验，建立多渠道立体化数据采集方式，实现本外币统一跨境流动监测。
在此背景下，外汇局和人民银行不得不面对本币市场和外币市场联动加强的情况下，本外币管理信息分割、监管政策不协调、联动管理机制缺位、一体化分析监测难度大等问题。如何实现本外币管理政策协调是我国加强宏观调控，实现货币政策、汇率政策和金融监管政策协调统一的重要问题。有鉴于此，人民银行和外汇局根据“五个转变”要求，适时改变监管思路、调整监管方式，推进本外币管理政策协调具有十分重要的意义。
一、当前我国本外币管理政策差异
当前外汇跨境交易管理遵循外汇局制定的有关规定，而人民币跨境交易管理主要遵循人民银行制定的有关规定，外汇局只对部分规定进行细化和补充。
1.货物贸易核查方式不同。2012年8月1日实施货物贸易外汇管理改革后，货物贸易外汇管理调整了对进出口企业的管理方式，由原来的逐笔核销改为总量核查。具体来说，货物贸易外汇管理实行企业分类管理，对A类企业予以贸易结算便利，加强对B、C 类企业管理，大部分企业（约占企业总数的95%）货物贸易外汇结算得到简化。与此相比，跨境贸易人民币结算管理实行重点监管企业制度，加强对重点监管企业的管理。
2.服务贸易收支审核和结算管理规定不同
（1）收支审核标准不同。服务贸易外汇管理政策规定，金融机构办理服务贸易外汇收支业务，应当按照《服务贸易外汇管理指引实施细则》，对交易单证的真实性及其与外汇收支的一致性进行合理审查。而《跨境贸易人民币结算试点管理办法实施细则》规定，境内结算银行在未按规定完成相应的贸易单证真实性、一致性审核前，不得为企业办理人民币资金收付。
（2）个人跨境结算规定不同。2006年《个人外汇管理办法》以中国人民银行令的形式公布，紧接着2007年国家外汇管理局制定了《个人外汇管理办法实施细则》，对个人结汇和境内个人购汇实行年度为每人每年5万美元的总额管理，并对经常项目个人外汇管理、资本项目个人外汇管理、个人外汇账户及外币现钞管理分别作了细化规定。相比而言，个人跨境人民币汇款业务实行限额管理，香港个人人民币汇款最高限额为每人每天8万元人民币，澳门个人同名汇款每人每天不超过5万元，台湾居民以账户持有人为收款人（即同名汇款）或其他收款人的台湾对大陆人民币汇款，每人每天不超过8万元人民币。
3.直接投资管理事前登记与事后备案是主要差别
我国当前的直接投资外汇管理规定对资本项下外汇管理的结售汇和资金划转等方面均有明确规定。2012年外汇局进一步放宽了直接投资外汇管理政策，将直接投资管理的核准制度改为事前登记制度。而企业办理人民币直接投资业务不需到外汇局办理有关登记手续，银行办理后在直接投资外汇管理信息系统备案。
4.本外币境内证券投资管理谨慎，人民币投资管理限制较多
出于风险考虑，国内对合格境外机构投资者（QFII和RQFII）投资国内证券有严格规定，本外币境内证券投资管理在投资主体准入、投资范围、总额度和A股减持资金的汇出管理均有差异。而人民币合格境外机构投资者（RQFII）投资国别限于境内基金管理公司和证券公司在香港设立的子公司；资金投资于股票及股票类基金比例不得超过20%，投资于固定收益证券比例不得低于80%；总额度人民币为700 亿元；A股减持资金汇出直接凭完税证明到银行办理。
5.核准制导致本外币境外直接投资管理差异
外汇局对境外直接投资外汇管理的主要外汇交易环节均实行核准制度。除境外直接投资增资到外汇局办理额度登记后到银行直接办理外，其他境外直接投资活动均须获得外汇局核准后办理。而对境外直接投资人民币管理方式除了无需外汇局核准以及境外机构信息变更报送时限差异外，各项资金划转业务仍需到外汇局进行额度登记后到银行办理。
6.审批登记制增加外币借债环节，人民币外债银行直接办理
目前，我国对企业借用外币外债实行严格的审批登记制度，而企业借用人民币外债可由银行直接办理，然后向人民银行备案即可。在外债借用环节，外币外债由外汇局核准，而人民币外债的审批权限主要由银行掌握，人民币外债简化了部分审批环节和内容，提高了人民币外债借用的便利性。
7.外币NRA账户管理宽松，人民币NRA账户纳入人民币账户管理
目前，外汇局对外币NRA账户的开立、资金使用等作了规定，而人民币NRA账户需纳入境内人民币账户管理，管理规定更为细致。
二、我国本外币管理政策协调中存在的问题
由上述本外币监管差异可以归纳出本外币管理政策协调中尚存在以下问题：
1.本外币监管主体不同，联合监管制度安排缺位
目前，本外币管理任务分属不同的监管主体，外汇管理工作由外汇管理局主管，人民币管理以人民银行为主，两者平行作业、互不相交。一是联合监管的政策法规缺位。二是协调管理合作机制建设不足。三是本外币管理人员缺乏必要的交流和整合，综合管理力量薄弱。
2.本外币监管系统割裂，信息共享不畅通
目前，外币管理信息主要集中于外汇局统计监测系统，如“国际收支统计申报系统”、“外汇账户管理信息系统”、“银行结售汇统计系统”、“货物/服务贸易监测管理系统”、“资本项目管理信息系统”等，人民币业务信息分散于人民银行相关部门，如支付结算部门的“银行账户管理信息系统”、“大额现金交易系统”等，反洗钱部门的“反洗钱监测系统”、“大额和可疑交易监测系统”等，货币信贷管理部门的“人民币跨境收付信息管理系统（RCPMIS）”等等。本外币管理系统处于割裂状态，相关独立，信息交互、共享不足，协调监管难以实现。 3.本外币跨境结算政策存在差异，监管协调性不足
一是本外币政策宽严程度不一致。跨境人民币结算全面推广后，相对于部分外汇管理政策规定，跨境人民币管理政策较宽松。二是本外币政策细化程度不一致。如在货物贸易监测核查方面，外管局对于核查内容、核查期限、指标阀值、专项核查类型等等做出了明确规定。人民银行对跨境人民币收付真实性进行监测核查，但对监测指标、检查频率和期限等均不够细化， 制度化、规范化有待加强。三是统计监测口径不一致。在外债统计口径方面，以外币计价结算的90天以上远期信用证、海外代付等，占用银行短期外债指标， 而以人民币计价结算的远期信用证等暂未纳入现行外债管理。
三、我国本外币管理政策协调性建议
1.加强法规制度建设，完善监管制度顶层设计
在大力推行本币国际化的同时，一方面应加强对本币跨境流动的管理，关注其对人民币汇率的影响；另一方面尝试以主体管理为目标，加强本外币一体化管理，保留必要的控制措施。促进本外币管理的协调发展，保持经济平稳健康发展。
（1）构建跨境人民币与外汇协调管理政策。在政策设计方面，增强跨境人民币与外汇管理的一体化，防止由于政策不一致加剧跨境资金流动和汇率风险。对跨境人民币和外汇管理的思路进行充分评估，构建跨境人民币与外汇一体化管理的政策框架性、指导性的原则方案。
（2）实现与跨境人民币数据的信息共享机制。人民银行跨境人民币业务管理部门和外汇管理部门相互配合，实现数据共享机制。加强业务系统建设，实现数据一次采集、集中共享的模式；统一数据统计口径，保证数据的准确性和精确性。加强对跨境资金的监测分析，防范风险。
（3）完善银行内部本外币协调控制管理。一是加强银行作为主体的本外币协调管理风险控制。银行内部指定相关内控制度和操作规程，加强同一主体本外币异常信息甄别机制，对短期内频繁汇款、有意规避限额管理的行为，以及资金来源或用途与交易单证不相符等异常情况，应及时向监管部门报告。二是对银行外汇与人民币组合融资产品实行备案管理。外汇管理部门通过银行备案能够及时了解市场动向。
2.构建协调监管机制
通过商务、海关、税务等第三方监管机构共享交易信息，最终促成以点带面、点面结合，充分整合监管资源，形成监管合力，实现有效监管。
（1）打破内部业务条线，实现主体全面监管
目前经常项目条线已经在货物贸易内部实现了主体监管，资本项目也在信息系统中嵌入了经常项目的分类评价方法、跨国公司外汇资金集中运营方面业务做了一部分的探索，但是并没有完全改变按行为监管的现状。后期应积极推动数据整合和综合利用，对涉外主体实施全口径信息采集及重点监测分析，加强系统内数据共享使用的管理流程设计，以及相应方位授权审批部畅的情况。
（2）整合业务系统，构建监管平台
①要结合主体监管和非现场监管，对现有业务系统进行整合与升级，完善跨境人民币结算监测监管工作。一是增加业务操作系统功能。在直接投资系统中新增跨境人民币模块，对企业跨境人民币业务进行备案；二是完善跨境资本流动数据采集、监测、分析和预警体系；三是整合监测分析系统，建立起信息交流与共享机制，加强对数据的综合利用，加大对大额及可疑跨境人民币资本金的监管力度。
②完善银行数据接口程序，提高监测分析水平。要进一步完善国际收支统计系统，银行要完善对跨境人民币业务的接口程序，使系统能够自动抓取人民币收支基础信息，保证相关信息及时、完整、准确地进行申报，从源头上杜绝漏报错报。同时，加强对人民币跨境收付信息管理系统（RCPMIS系统）和国际收支统计申报系统的对比分析，提高对跨境人民币流动的监测分析水平。最后，要创新技术手段，开发多维校验核查功能，实现系统内、系统间数据的校验和整体关联。包括国际收支申报系统中数据总分关系自动校验，RCPMIS系统和金宏系统的整合对接，实现人民币跨境交易相关数据及时收集、传输、汇总和共享，有效识别异常交易行为。
（3）加强部门协调，形成监管合力
①整合系统资源，建立部门联席会议制度。在当前跨境人民币结算背景下，我们可将人民币跨境收付汇数据信息纳入外汇局管理系统，达到资源共享，以便全面掌握经济主体本外币跨境流动信息，提高综合监测分析能力，促进我国涉外经济健康有序发展；建立包括人民银行、外汇局、银监、证监、商务、海关、工商、税务等多部门联席会议制度，定期沟通协商管理良策，调整管理思路，变行为监管为主体监管，变被动跟随为主动沟通配合，变本外币割裂管理为综合管理，提高监管的效性，形成监管合力。
②搭建本外币跨境资金联合监管框架。要按照外汇局“五个转变”的要求，结合主体监管和非现场监管，对现有业务系统进行整合与升级。依托外汇非现场检查系统，设置市场主体非现场监测指标，构建非现场监测数据库，采集相应的跨境资金流向信息，实施综合全口径监测。一是提高国际收支申报和RCPMIS 数据采集效率和质量。实现RCPMIS 与银行业务系统的直联，并与国际收支申报系统实现信息共享，确保RCPMIS 数据质量。二是建立外汇局金宏系统与人民银行RCPMIS 系统之间的关联关系，实现两大系统之间的数据共享和信息联动，RCPMIS 系统与金宏系统可以直接提取跨境资金各币种（含人民币）收付数据，并可整合数据格式，实现两个系统数据的相互校验，建立多渠道立体化数据采集方式，实现本外币统一跨境流动监测。