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“治理”理念的提出是我们党中央和政府的一大亮点，中国经过30多年的改革开放，已经取得了很多的成绩，无论在哪一方面，我们都是参加者、陪伴者、目击者，都感同身受，也都是改革成果的分享者。但是，一个阶段以来，改革已经处于一种疲软的状态了，已经在这样一个天花板底下游移不动，徘徊着，不能够突破。所以，我们以习近平总书记为首的新的中央班子上来之后，有一系列的新的想法、新的理念，其中一个非常重要的理念就是提出治理的问题，就是治理体系、治理能力的现代化。我认为，这一点特别重要，治理和管理是不一样的，管理说到底是一个单向影响的关系。但是治理，从我们学者的角度认为它是一个闭环系统，它不仅仅是一个公共权力对我们被管理者的一种影响，也反过来要肯定我们这些整个社会上的这样一些被权力者和被管理者，被服务者的反向的一个影响。
为什么我们在这个阶段要提出来重构这样一个公私权的关系呢？它实际上是上层建筑的公共权力和我们经济与社会基础之间的私权力这样一个之间的关系，为什么要对其进行重塑？我认为这里大概是有我们这样一个社会发展阶段，新的社会矛盾所决定的。那么，所谓的社会阶段，我们应该客观地承认中国已经经过几十年的改革开放，已告别了物质匮乏的阶段。也就是说，我们早先的时候需要解决的基本生活、生存问题，到现在已基本实现了，有了一个新的提升。有数据可以证明，比如，在2014年年底，我们的人均GDP要换算成美金的话，应该是在7000多美元，如果要是大家觉着不服气，觉着里边有水分，我们要进行打折的话，打20%的折可以吧，我们仍然是在人均5000多美金。那这里，我们可以与2012年做一下对比，2012年世行有一个关于世界各国中上收入国家的一个门槛线，这个门槛线是多少呢，是人均4085美元，按照这个标准，我们可以说我们达到了这个水平。
但是，我们现在的社会矛盾问题呢？在以前的物资匮乏阶段的时候，社会的主要矛盾大家都知道，是那一种我们物质产品的生产供给，不能够满足我们需求之间的这样一个矛盾。但是，现在我认为不是这样，我认为它是我们广大社会成员对于参与的这样一种欲望、这样一种热情和我们所能够提供的这样一种参与的条件不足之间的矛盾。这就是为什么现在生活条件都有很大的变化的情况下，还有这么多的“拿着筷子吃肉、放下筷子骂娘”。这种新的社会矛盾必须要重视。既然这个新的社会矛盾是存在的，那么接下来就需要在社会管理、社会服务和社会参与这三个非常重要的选择之间进行一个调整。也就是说，它们的权重需要调整，社会管理目前里看不如社会服务，社会服务尤其不如社会参与，这就是为什么我们现在这一届新的中央，我们的中央政府比较智慧地提出来要国家治理，要社会治理，要推进治理的现代化，因为这是一个战略的转型。
治理的关键词里，一个是参与；第二个是协同；第三是共治。其中，参与是关键中的关键，治理理念的提出又预示着我们中国政府的这样一个模式进入一个新的调整期。从我们过去党委、政府为核心的这种上层建筑与经济基础的这样一种关系向公权力和私权力合作共治的方向来调整。那么，在这个划时代的伟大的实践贯通的过程当中，我们执政者的一些政策导向，还有一些实践的导向还存在着与我们这样一种治理目标的追求相抵触、相冲击的地方。比如在社会组织发展的方向上，在推进社会组织的这样一个大力发展上，在社会建设的方向上，在简政放权、职能转变上，在政策分开去官僚化、去行政化方面，还有在我们的党社关系、政策关系这些方面，都值得我们去反思。
如何来获得治理的有效性？治理的有效性就是说有效的社会治理需要有效的社会参与，有效的社会参与需要社会力量的成长，社会力量的成长需要公权力来让步空间。回过头来看一看我们目前的这样一个治理体制以及我们治理的这样一系列的安排，叫做“党委领导、政策指导、政府主导、社会协同、公众参与、法制保障”，这中间我们都知道哪些是强势，哪一些是短板。我们都知道这是一个领导体制，所谓领导体制作为领导来讲，包含四种境界。第一种境界叫做仇之恨之；第二种领导是叫做为之惧之；第三种领导叫敬之远之；第四种领导叫不知有之。那么，现在的领导体制，是在哪个位置上，我认为，对于整体的治理体制，这里边我们需要很好地去进行反思。现在，大家能够驾轻就熟、得心应手，就是说顺水行舟、不理自行的是什么，是党委领导和政府主导。而社会协同、公众参与这一块显然不是我们熟悉的，是我们的短板，包括法制保障也是。因此，我们需要在反思的基础上寻求一个新的目标。这个新的目标是什么，就应该是走向大社会自治。
大社会自治核心就是我们平常所说的小政府、大社会的问题。关于小政府、大社会大家都说得很多很多了，但是在这个地方我有我的理解。我认为，这个小政府、大社会是“三少三多”，第一少第一多就是政府自己花钱要少，政府为社会花钱要多。目前来讲，大家可以考量一下，我们是不是符合这个标准，如果觉得这个标准是对的话，我认为目前还达不到。比如这个自己花钱要少，现在不是很少，至少我们现在的行政开支占到我们的公共财政的这个比例在2006年最后报出来的时候，是18%多，接近19%，按照国际社会的这样一些统计标准，应该再加上技术科技的支出，去年我们技术科技的支出是4.4%，总共就是23%多了。还有，我们现在庞大的行政开支，比如村委会、居委会这块，现在大概有工作人员281万，这281万人那都是靠财政养着的，我们叫补贴。财政补贴，一个人补贴多少，就山东潍坊沂蒙山区，三个村委会的人，每个人一年补贴两万。上海市补贴多少呢？如果就按照两万块钱一年的补贴，已经达到了652个亿。按照这个计算，就是行政开支都应该超过25%。而其他国家一般是在10%到15%，土耳其是个例外，25%。可是，我们为社会花了这许多钱，费了九牛二虎之力，到去年年底的时候，我们的几大公认的社会保障项目、社会服务支出才达到35%，但这在其他国家，它最低也是50%，一般是55%，为什么我们的差距这么大？
第二少第二多是什么，就是政府亲力亲为要少，让社会承担事情要多。在目前看来，我觉得我们也得积极地努力，包括我们现在行政审批改革简政放权，包括我们职能转变、激发社会活力做得很多了。但是，比如说目前一些权力机构，它们正在挤压着社会。一些似是而非的中介组织在欺骗着社会或者叫混同社会，这个都有的，环评、水评、能评、安评、灾评等都是和权力机构、管理机构穿着连体裤的，是明修栈道，暗渡陈仓。还有一个，一些官办、群团取代社会组织，群团是社会组织吗？这个问题是很值得严肃讨论的，我在这里不敢枉讲，但是如果把这个东西就当做社会组织的全部，我认为是不妥的，而且现在大有这种潮流之势。这个问题就是关于小和大的问题，仍然是一个问题，我们这个官僚社会组织是有编制的，是有官方职能的，是花财政钱的，是有级别的，说到底它就是一个政治组织，就是政府的二政府组织。这个问题如果要是你说成为社会组织的话，你要做很多的改革工作。 第三少和多是政府机构编制要少，社会自主数量要多。目前来看，我们进行了一系列的政府改革和包括大部门制改革，但是我们现在发现的问题在哪儿，就像我刚才所说的，我们现在的公共权力和行政权力，包括政治权力无所不在。那么，我现在可以这么说，我们现在不是《宪法》的四级政府，也不是现在实际当中的五级政府。我们现在是六级政府，这个问题确确实实值得我们去反思。所以，这是我们的目标，应该走向大社会自治。反过来，我们的自治数量大家都知道，万人拥有的社会组织在国际当中一般是10个，有一些发达国家都20—50个。现在上海的自主治数量、组织数量应该是万人拥有8个左右，这个数据已经是领先的了，已经是很不错的了，在其他地方，如宁夏、浙江、青海、江苏、福建等都到不了这个数字，全国平均也就是4个左右。所以，我们社会的自主治数量还太少。
为了实现这个目标，我们第一个举措，要扩大社会空间，政府必须要让位。我认为，政府空间定位要确立，对政府而言，这不是政社不分，而是要政社合作。政府管什么，政府是管出钱的、是管政策的、是管监管的。而社会是管什么的，社会是出人的、出力的、出智慧的、出参与的、出服务的。对党委的空间定位也要恰当，不是党社不分，而是以党助社。尤其是在一些基层治理当中，在一些社会组织、社区组织当中，我们党委到底是一个什么样的角色，我认为非常值得很客观地去评价。我们大家都希望把它做得更好，但是我们用一个什么样的身份去做，值得我们去好好地思考。比如一个居民委员会，一个物业委员会，它有代表大会，代表大会我们作为党组织，党员的先锋模范性应该是通过自己的努力去竞争，应该是进入这样一个意识程序当中去。
另外，还有一个就是关于社会立法，社会立法意义要正确，不是依法治社，而是依法护社。要善法、良法和好法，如果达不到这种法的条件的话，还不如不立。现在争的轰轰烈烈的一个问题就是关于机构社会组织管理法，这目前暂时需要放下，前两天公安部的部长关于境外社会组织的情况作了分析，首先做了充分的肯定，但是这个境外社会组织法出来之后，我是参加过三次协商的，我们确实看到里边有一些问题，境外社会组织，应该是说我们有国民待遇的这么一个原则才行，应该维护我们改革开放的形象，应该去立足于激发各种社会力量，保护境外来华的社会组织它们的活力才行。
第二个举措，是激发社会活力。一个是用社会改革来激活，主要是官办组织要改革，对事业单位体制不要改革，对于社会组织的管理要改革。目标是要建立现代社会组织体制，就像当年建立现代企业制度一样，现在需要这样的现代社会组织体制。再一个就是用政策支持来激活。还有一个就是用自治参与来激活，现在自治是很值得我们往前推动的，特别是在基层治理当中，到底怎么来治理，这是一个问题。我觉着现在我们围绕着社区治理、基层治理有一些问题，第一个问题是概念不清、方向迷乱，不知道什么叫社会基层治理，也不知道什么叫社区治理。第二个问题就是鸠占鹊巢、替人做主。比如在一个社区里有好多的组织，有政府的社工站、有党委的组织、有社区服务中心、有志愿义工组织，、有物业组织、有业主会、有居委会。因此，必须在这些组织当中要处理好三个关系。第一要处理好辅体和主体的关系。谁是主体，谁是辅体。第二，要处理好共治和自治的关系。哪些是需要共治的，哪些需要自治的。第三，要处理好工具和目的的关系。谁是工具，谁是目的。第三个问题就是不计成本、任性服务。打着公共服务的名义和社会服务的名义去任性服务、无限服务，这是错误的。第四个问题是，过度管理、泛化政治。
第三个举措是培养国家公民。我们现在搞社会治理，搞国家治理，搞基层治理，急需培养公民意识。我们现在要想治理，我们就要拒绝奴民，就要拒绝臣民，就要拒绝私民。什么是奴民，是奴隶的奴；臣民，是相对君而言的臣；私民，就是那些“关起门来朝天过，老婆、孩子热炕头”，在公共空间里与我无干，抱着绝对不管的态度。而国家公民应该具备奉献的境界与素养，需要对权力与主张有认识，知道其价值，需要有责任和参与的能力，需要坚持与妥协的分寸与原则，需要律己与约束的修养与自觉。公民是国家与社会治理、国家治理的根基，过分地极权会诱致公众的依赖，懒惰、偏狭、功利、自私、失去，导致社会的刁民化。而这个公共治理能培养公众的自立、奉献、自律、责任、信任、秩序，并促进社会公民化。
（马庆玉，国家行政学院社会和文化教研部副主任、教授。）
为什么我们在这个阶段要提出来重构这样一个公私权的关系呢？它实际上是上层建筑的公共权力和我们经济与社会基础之间的私权力这样一个之间的关系，为什么要对其进行重塑？我认为这里大概是有我们这样一个社会发展阶段，新的社会矛盾所决定的。那么，所谓的社会阶段，我们应该客观地承认中国已经经过几十年的改革开放，已告别了物质匮乏的阶段。也就是说，我们早先的时候需要解决的基本生活、生存问题，到现在已基本实现了，有了一个新的提升。有数据可以证明，比如，在2014年年底，我们的人均GDP要换算成美金的话，应该是在7000多美元，如果要是大家觉着不服气，觉着里边有水分，我们要进行打折的话，打20%的折可以吧，我们仍然是在人均5000多美金。那这里，我们可以与2012年做一下对比，2012年世行有一个关于世界各国中上收入国家的一个门槛线，这个门槛线是多少呢，是人均4085美元，按照这个标准，我们可以说我们达到了这个水平。
但是，我们现在的社会矛盾问题呢？在以前的物资匮乏阶段的时候，社会的主要矛盾大家都知道，是那一种我们物质产品的生产供给，不能够满足我们需求之间的这样一个矛盾。但是，现在我认为不是这样，我认为它是我们广大社会成员对于参与的这样一种欲望、这样一种热情和我们所能够提供的这样一种参与的条件不足之间的矛盾。这就是为什么现在生活条件都有很大的变化的情况下，还有这么多的“拿着筷子吃肉、放下筷子骂娘”。这种新的社会矛盾必须要重视。既然这个新的社会矛盾是存在的，那么接下来就需要在社会管理、社会服务和社会参与这三个非常重要的选择之间进行一个调整。也就是说，它们的权重需要调整，社会管理目前里看不如社会服务，社会服务尤其不如社会参与，这就是为什么我们现在这一届新的中央，我们的中央政府比较智慧地提出来要国家治理，要社会治理，要推进治理的现代化，因为这是一个战略的转型。
治理的关键词里，一个是参与；第二个是协同；第三是共治。其中，参与是关键中的关键，治理理念的提出又预示着我们中国政府的这样一个模式进入一个新的调整期。从我们过去党委、政府为核心的这种上层建筑与经济基础的这样一种关系向公权力和私权力合作共治的方向来调整。那么，在这个划时代的伟大的实践贯通的过程当中，我们执政者的一些政策导向，还有一些实践的导向还存在着与我们这样一种治理目标的追求相抵触、相冲击的地方。比如在社会组织发展的方向上，在推进社会组织的这样一个大力发展上，在社会建设的方向上，在简政放权、职能转变上，在政策分开去官僚化、去行政化方面，还有在我们的党社关系、政策关系这些方面，都值得我们去反思。
如何来获得治理的有效性？治理的有效性就是说有效的社会治理需要有效的社会参与，有效的社会参与需要社会力量的成长，社会力量的成长需要公权力来让步空间。回过头来看一看我们目前的这样一个治理体制以及我们治理的这样一系列的安排，叫做“党委领导、政策指导、政府主导、社会协同、公众参与、法制保障”，这中间我们都知道哪些是强势，哪一些是短板。我们都知道这是一个领导体制，所谓领导体制作为领导来讲，包含四种境界。第一种境界叫做仇之恨之；第二种领导是叫做为之惧之；第三种领导叫敬之远之；第四种领导叫不知有之。那么，现在的领导体制，是在哪个位置上，我认为，对于整体的治理体制，这里边我们需要很好地去进行反思。现在，大家能够驾轻就熟、得心应手，就是说顺水行舟、不理自行的是什么，是党委领导和政府主导。而社会协同、公众参与这一块显然不是我们熟悉的，是我们的短板，包括法制保障也是。因此，我们需要在反思的基础上寻求一个新的目标。这个新的目标是什么，就应该是走向大社会自治。
大社会自治核心就是我们平常所说的小政府、大社会的问题。关于小政府、大社会大家都说得很多很多了，但是在这个地方我有我的理解。我认为，这个小政府、大社会是“三少三多”，第一少第一多就是政府自己花钱要少，政府为社会花钱要多。目前来讲，大家可以考量一下，我们是不是符合这个标准，如果觉得这个标准是对的话，我认为目前还达不到。比如这个自己花钱要少，现在不是很少，至少我们现在的行政开支占到我们的公共财政的这个比例在2006年最后报出来的时候，是18%多，接近19%，按照国际社会的这样一些统计标准，应该再加上技术科技的支出，去年我们技术科技的支出是4.4%，总共就是23%多了。还有，我们现在庞大的行政开支，比如村委会、居委会这块，现在大概有工作人员281万，这281万人那都是靠财政养着的，我们叫补贴。财政补贴，一个人补贴多少，就山东潍坊沂蒙山区，三个村委会的人，每个人一年补贴两万。上海市补贴多少呢？如果就按照两万块钱一年的补贴，已经达到了652个亿。按照这个计算，就是行政开支都应该超过25%。而其他国家一般是在10%到15%，土耳其是个例外，25%。可是，我们为社会花了这许多钱，费了九牛二虎之力，到去年年底的时候，我们的几大公认的社会保障项目、社会服务支出才达到35%，但这在其他国家，它最低也是50%，一般是55%，为什么我们的差距这么大？
第二少第二多是什么，就是政府亲力亲为要少，让社会承担事情要多。在目前看来，我觉得我们也得积极地努力，包括我们现在行政审批改革简政放权，包括我们职能转变、激发社会活力做得很多了。但是，比如说目前一些权力机构，它们正在挤压着社会。一些似是而非的中介组织在欺骗着社会或者叫混同社会，这个都有的，环评、水评、能评、安评、灾评等都是和权力机构、管理机构穿着连体裤的，是明修栈道，暗渡陈仓。还有一个，一些官办、群团取代社会组织，群团是社会组织吗？这个问题是很值得严肃讨论的，我在这里不敢枉讲，但是如果把这个东西就当做社会组织的全部，我认为是不妥的，而且现在大有这种潮流之势。这个问题就是关于小和大的问题，仍然是一个问题，我们这个官僚社会组织是有编制的，是有官方职能的，是花财政钱的，是有级别的，说到底它就是一个政治组织，就是政府的二政府组织。这个问题如果要是你说成为社会组织的话，你要做很多的改革工作。 第三少和多是政府机构编制要少，社会自主数量要多。目前来看，我们进行了一系列的政府改革和包括大部门制改革，但是我们现在发现的问题在哪儿，就像我刚才所说的，我们现在的公共权力和行政权力，包括政治权力无所不在。那么，我现在可以这么说，我们现在不是《宪法》的四级政府，也不是现在实际当中的五级政府。我们现在是六级政府，这个问题确确实实值得我们去反思。所以，这是我们的目标，应该走向大社会自治。反过来，我们的自治数量大家都知道，万人拥有的社会组织在国际当中一般是10个，有一些发达国家都20—50个。现在上海的自主治数量、组织数量应该是万人拥有8个左右，这个数据已经是领先的了，已经是很不错的了，在其他地方，如宁夏、浙江、青海、江苏、福建等都到不了这个数字，全国平均也就是4个左右。所以，我们社会的自主治数量还太少。
为了实现这个目标，我们第一个举措，要扩大社会空间，政府必须要让位。我认为，政府空间定位要确立，对政府而言，这不是政社不分，而是要政社合作。政府管什么，政府是管出钱的、是管政策的、是管监管的。而社会是管什么的，社会是出人的、出力的、出智慧的、出参与的、出服务的。对党委的空间定位也要恰当，不是党社不分，而是以党助社。尤其是在一些基层治理当中，在一些社会组织、社区组织当中，我们党委到底是一个什么样的角色，我认为非常值得很客观地去评价。我们大家都希望把它做得更好，但是我们用一个什么样的身份去做，值得我们去好好地思考。比如一个居民委员会，一个物业委员会，它有代表大会，代表大会我们作为党组织，党员的先锋模范性应该是通过自己的努力去竞争，应该是进入这样一个意识程序当中去。
另外，还有一个就是关于社会立法，社会立法意义要正确，不是依法治社，而是依法护社。要善法、良法和好法，如果达不到这种法的条件的话，还不如不立。现在争的轰轰烈烈的一个问题就是关于机构社会组织管理法，这目前暂时需要放下，前两天公安部的部长关于境外社会组织的情况作了分析，首先做了充分的肯定，但是这个境外社会组织法出来之后，我是参加过三次协商的，我们确实看到里边有一些问题，境外社会组织，应该是说我们有国民待遇的这么一个原则才行，应该维护我们改革开放的形象，应该去立足于激发各种社会力量，保护境外来华的社会组织它们的活力才行。
第二个举措，是激发社会活力。一个是用社会改革来激活，主要是官办组织要改革，对事业单位体制不要改革，对于社会组织的管理要改革。目标是要建立现代社会组织体制，就像当年建立现代企业制度一样，现在需要这样的现代社会组织体制。再一个就是用政策支持来激活。还有一个就是用自治参与来激活，现在自治是很值得我们往前推动的，特别是在基层治理当中，到底怎么来治理，这是一个问题。我觉着现在我们围绕着社区治理、基层治理有一些问题，第一个问题是概念不清、方向迷乱，不知道什么叫社会基层治理，也不知道什么叫社区治理。第二个问题就是鸠占鹊巢、替人做主。比如在一个社区里有好多的组织，有政府的社工站、有党委的组织、有社区服务中心、有志愿义工组织，、有物业组织、有业主会、有居委会。因此，必须在这些组织当中要处理好三个关系。第一要处理好辅体和主体的关系。谁是主体，谁是辅体。第二，要处理好共治和自治的关系。哪些是需要共治的，哪些需要自治的。第三，要处理好工具和目的的关系。谁是工具，谁是目的。第三个问题就是不计成本、任性服务。打着公共服务的名义和社会服务的名义去任性服务、无限服务，这是错误的。第四个问题是，过度管理、泛化政治。
第三个举措是培养国家公民。我们现在搞社会治理，搞国家治理，搞基层治理，急需培养公民意识。我们现在要想治理，我们就要拒绝奴民，就要拒绝臣民，就要拒绝私民。什么是奴民，是奴隶的奴；臣民，是相对君而言的臣；私民，就是那些“关起门来朝天过，老婆、孩子热炕头”，在公共空间里与我无干，抱着绝对不管的态度。而国家公民应该具备奉献的境界与素养，需要对权力与主张有认识，知道其价值，需要有责任和参与的能力，需要坚持与妥协的分寸与原则，需要律己与约束的修养与自觉。公民是国家与社会治理、国家治理的根基，过分地极权会诱致公众的依赖，懒惰、偏狭、功利、自私、失去，导致社会的刁民化。而这个公共治理能培养公众的自立、奉献、自律、责任、信任、秩序，并促进社会公民化。
（马庆玉，国家行政学院社会和文化教研部副主任、教授。）