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一桩桩惨烈的中国式拆迁悲剧的发生，令《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法过程备受社会关注。暴力拆迁何时终结、公民私产怎样获得保护、补偿公正公平如何实现……2011年1月公布并施行的征收条例，力求在公益维护与私权捍卫之间找到一个支点，达到平衡，实现双赢。
近年来，随着城市化进程的加快，围绕征地拆迁的矛盾也在不断激化，尤其是一桩桩暴力拆迁引发的流血冲突事件触目惊心。拆迁所依据的是国务院2001年6月公布的《城市房屋拆迁管理条例》（简称“旧条例”），这一条例因其各种不合时宜甚至“恶”的规定而深受诟病，修法呼声不断。
2011年1月21日，国务院正式出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称“新条例”），可谓“千呼万唤始出来”。这背后，是3年多时间的反复调研，40多次座谈会，11000多人次参加讨论；2次向社会公开征求意见，65601条意见和37898条建议……
尽管篇幅不长只有短短的五章三十五条，但舆论普遍认为，新条例加大了对被征收房屋所有权人（简称“被征收人”）合法权益的保护，规范了行政机关的房屋征收行为，彰显了以人为本的立法精神。
突出“公共利益”的需要
多年来，城市化的推进一直面临着一个困局：在城市建设的过程中如何保护好公众的权益？
“新条例涉及多方利益，如工业化、城镇化发展的需求，城市建设的成本，被征收人的合法权益等。”浙江工商大学副教授李继刚告诉记者，新条例的实质在于各方利益的重新调整。
一个显著变化是，新条例删去了旧条例中 “拆迁”一词，代之以“征收”。“拆迁”二字，此前已在旧条例中存在了20年之久。
“过去的拆迁好像只要是为城市的发展，无论是商业开发也好或者公共利益也好，都可以去拆。”中国政法大学法学院院长、行政法学教授薛刚指出，“为什么变‘拆迁’为‘征收’呢？因为征收是一个前提，而且把商业利益撇开了，为公共利益才能对私人财产进行征收。”
新条例首先规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”即将征收的前提条件牢牢限定在“公共利益的需要”上，确保公权力不被滥用。
然而，如何界定“公共利益”，是新条例制定过程中的一大难题。
新条例在第八条中以列举的方式对“公共利益的需要”进行了界定，具体包括：国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；以及法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
“城市化的推进应当以谁的利益为前提，是公共利益，还是个别群体的利益？”浙江工商大学副教授曾鹏告诉记者，“新条例以列举的方式界定公共利益需要的做法无疑是一种进步，可以揭去罩在公共利益上的面纱，有利于杜绝拿公共利益当挡箭牌的违法行为，避免征地过程中恶性事件的发生。”
强化私人利益的保障
有“征收”，就应该有相应的“补偿”。而对被征收人的补偿，一直是历年来争议最大、也是最易引发冲突的环节。
“一方面，我国正处于经济快速发展时期，基于公共利益的征收与搬迁活动仍然是必要的。另一方面，因为征收与搬迁活动必然涉及公民私有财产权的保护，且体现了公权力对私权的适度干预。”中国人民大学副校长王利明在阐释新条例制定思路时表示，“在承认征收活动必要性的同时，必须通过规范搬迁活动，强化对被征收人权益的保护。”
对此，新条例力图改变以往公共利益凌驾于私人利益之上的局面，以“市场定价”、“货币补偿或房屋置换”等一系列补偿措施来保障被征收人的合法权益。
“先补偿，后搬迁”无疑是新条例中最值得称道的一个原则。新条例以专款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”，充分体现了对被征收人权益的尊重和保护。
北京大学教授沈岿是向全国人大常委会提出旧条例违宪审查建议的五位学者之一。他透露，两次征求意见稿中，都没有明确规定“先补偿，后搬迁”的原则，仅在第二次征求意见稿中的司法强拆中有所涉及，“现在的规定意味着无论是自愿搬迁还是强制搬迁，其前提都是必须补偿到位，相比二次征求意见稿覆盖的范围更大。”
对此，新条例还规定，“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”，以保证在搬迁前补偿到位。
相较于旧条例，新条例特别强调了补偿的公平性原则，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”同时，“被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”
这种做法改变了以往政府单方面议价，被征收人被动接受的补偿方式，在制度上保证了被征收人的合法权益。此外，条例还设计了分户补偿情况公示制度，保护了征收补偿工作的透明性，以更好地促进对被征收人补偿的公平性。
对于补偿的方式，新条例规定，“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”，以充分尊重被征收人的意愿。
“相对于过去的条例，新条例对补偿制度作了重大完善。以市场价格作为补偿标准，使得被征收人的基本利益得到保障。不仅包括对房屋的补偿，也包括对土地使用权的补偿，这就大体上可以确保被征收人的居住条件有改善、生活水平不下降。” 王利明在接受媒体采访时说。
注重程序设计
除了对公私利益的统筹兼顾，新条例在实践中能否通过一系列程序来保障利益的公平分配，也是各方关注的问题。
“一项好的政策必定是注重细节的，通过各项程序保证政策目标的实现。如果仅仅在原则上强调对被征收人补偿的公正性，而没有从程序上设计相应的保障措施，公正性恐怕是难以保证的。从这个意义上来说，新条例的最大特色是对程序设计的重视和把握。”沈岿在接受媒体采访时说。
“取消行政机关自行强拆”被普遍认为是新条例的一大亮点。根据新条例的规定，“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”
“将政府的征收决定提交法院来判决，此举为强制征收设置了一道屏障。政府不能任意采取强拆，即使法院强制执行，也不会使强拆泛滥，近年来愈演愈烈的恶性强拆事件将会得到缓和。”知名房地产律师秦兵在接受媒体采访时指出。
而针对以往拆迁过程中的诸多野蛮现象，新条例明确规定：“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。”此外，条例还规定：“禁止建设单位参与搬迁活动。”
“这些禁止性的规定，将强化对被征收人权益的保护，有助于化解长期以来因建设单位作为搬迁主体所引发的各种社会矛盾，有助于维护社会稳定。”王利明说。
此外，新条例还体现了较多公民参与的程序设计。如通过听证会的方式听取被征收人意见，确定征收是否正当。在涉及旧城区改造等城市规划问题时，引入了公民代表的参与。这些规定改变了过去“政府说了算”的局面。
且行且完善
尽管新条例在制度内容和程序设计上都做了很大的改进，但仍存在着一些需要改善的地方。
“以公共利益需要为征收房屋的前提，但何谓‘公共利益’呢？短短的几个列举并不能将公共利益界定清楚。难道不会出现政府借公共利益之名，以其作为征收人的优势地位对被征收人的个体利益产生威胁吗？”不少人士直指“公共利益”概念的界定仍不周全。
一些法律人士也表达了相似的疑虑。“新条例是将公共利益与非公共利益或商业利益分开的，如果国务院不再单独就非因公共利益收购房屋的问题制定条例，那么中国许多房屋收购将难以进行，进而商业利益也难以形成。再加上对‘公共利益’并没有完全清晰的界定，不排除又会借公共利益之名出现官商勾结的局面。”
而司法机关如何面对日后的审判及执行压力，做好利益调整的中间人，也是社会上普遍担心的一个问题。按照新条例的制度设计，今后大量与征收补偿有关的行政诉讼案件将由司法机关受理。但是在司法系统的人、财、物受制于行政系统的现实国情下，司法的独立性会不会受到行政权力的干扰本身就是一个问题。
…………
如此种种，都将是今后立法者需要重点考虑的问题，也是新条例所要努力改善的地方。
近年来，随着城市化进程的加快，围绕征地拆迁的矛盾也在不断激化，尤其是一桩桩暴力拆迁引发的流血冲突事件触目惊心。拆迁所依据的是国务院2001年6月公布的《城市房屋拆迁管理条例》（简称“旧条例”），这一条例因其各种不合时宜甚至“恶”的规定而深受诟病，修法呼声不断。
2011年1月21日，国务院正式出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称“新条例”），可谓“千呼万唤始出来”。这背后，是3年多时间的反复调研，40多次座谈会，11000多人次参加讨论；2次向社会公开征求意见，65601条意见和37898条建议……
尽管篇幅不长只有短短的五章三十五条，但舆论普遍认为，新条例加大了对被征收房屋所有权人（简称“被征收人”）合法权益的保护，规范了行政机关的房屋征收行为，彰显了以人为本的立法精神。
突出“公共利益”的需要
多年来，城市化的推进一直面临着一个困局：在城市建设的过程中如何保护好公众的权益？
“新条例涉及多方利益，如工业化、城镇化发展的需求，城市建设的成本，被征收人的合法权益等。”浙江工商大学副教授李继刚告诉记者，新条例的实质在于各方利益的重新调整。
一个显著变化是，新条例删去了旧条例中 “拆迁”一词，代之以“征收”。“拆迁”二字，此前已在旧条例中存在了20年之久。
“过去的拆迁好像只要是为城市的发展，无论是商业开发也好或者公共利益也好，都可以去拆。”中国政法大学法学院院长、行政法学教授薛刚指出，“为什么变‘拆迁’为‘征收’呢？因为征收是一个前提，而且把商业利益撇开了，为公共利益才能对私人财产进行征收。”
新条例首先规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”即将征收的前提条件牢牢限定在“公共利益的需要”上，确保公权力不被滥用。
然而，如何界定“公共利益”，是新条例制定过程中的一大难题。
新条例在第八条中以列举的方式对“公共利益的需要”进行了界定，具体包括：国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；以及法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
“城市化的推进应当以谁的利益为前提，是公共利益，还是个别群体的利益？”浙江工商大学副教授曾鹏告诉记者，“新条例以列举的方式界定公共利益需要的做法无疑是一种进步，可以揭去罩在公共利益上的面纱，有利于杜绝拿公共利益当挡箭牌的违法行为，避免征地过程中恶性事件的发生。”
强化私人利益的保障
有“征收”，就应该有相应的“补偿”。而对被征收人的补偿，一直是历年来争议最大、也是最易引发冲突的环节。
“一方面，我国正处于经济快速发展时期，基于公共利益的征收与搬迁活动仍然是必要的。另一方面，因为征收与搬迁活动必然涉及公民私有财产权的保护，且体现了公权力对私权的适度干预。”中国人民大学副校长王利明在阐释新条例制定思路时表示，“在承认征收活动必要性的同时，必须通过规范搬迁活动，强化对被征收人权益的保护。”
对此，新条例力图改变以往公共利益凌驾于私人利益之上的局面，以“市场定价”、“货币补偿或房屋置换”等一系列补偿措施来保障被征收人的合法权益。
“先补偿，后搬迁”无疑是新条例中最值得称道的一个原则。新条例以专款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”，充分体现了对被征收人权益的尊重和保护。
北京大学教授沈岿是向全国人大常委会提出旧条例违宪审查建议的五位学者之一。他透露，两次征求意见稿中，都没有明确规定“先补偿，后搬迁”的原则，仅在第二次征求意见稿中的司法强拆中有所涉及，“现在的规定意味着无论是自愿搬迁还是强制搬迁，其前提都是必须补偿到位，相比二次征求意见稿覆盖的范围更大。”
对此，新条例还规定，“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”，以保证在搬迁前补偿到位。
相较于旧条例，新条例特别强调了补偿的公平性原则，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”同时，“被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”
这种做法改变了以往政府单方面议价，被征收人被动接受的补偿方式，在制度上保证了被征收人的合法权益。此外，条例还设计了分户补偿情况公示制度，保护了征收补偿工作的透明性，以更好地促进对被征收人补偿的公平性。
对于补偿的方式，新条例规定，“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”，以充分尊重被征收人的意愿。
“相对于过去的条例，新条例对补偿制度作了重大完善。以市场价格作为补偿标准，使得被征收人的基本利益得到保障。不仅包括对房屋的补偿，也包括对土地使用权的补偿，这就大体上可以确保被征收人的居住条件有改善、生活水平不下降。” 王利明在接受媒体采访时说。
注重程序设计
除了对公私利益的统筹兼顾，新条例在实践中能否通过一系列程序来保障利益的公平分配，也是各方关注的问题。
“一项好的政策必定是注重细节的，通过各项程序保证政策目标的实现。如果仅仅在原则上强调对被征收人补偿的公正性，而没有从程序上设计相应的保障措施，公正性恐怕是难以保证的。从这个意义上来说，新条例的最大特色是对程序设计的重视和把握。”沈岿在接受媒体采访时说。
“取消行政机关自行强拆”被普遍认为是新条例的一大亮点。根据新条例的规定，“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”
“将政府的征收决定提交法院来判决，此举为强制征收设置了一道屏障。政府不能任意采取强拆，即使法院强制执行，也不会使强拆泛滥，近年来愈演愈烈的恶性强拆事件将会得到缓和。”知名房地产律师秦兵在接受媒体采访时指出。
而针对以往拆迁过程中的诸多野蛮现象，新条例明确规定：“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。”此外，条例还规定：“禁止建设单位参与搬迁活动。”
“这些禁止性的规定，将强化对被征收人权益的保护，有助于化解长期以来因建设单位作为搬迁主体所引发的各种社会矛盾，有助于维护社会稳定。”王利明说。
此外，新条例还体现了较多公民参与的程序设计。如通过听证会的方式听取被征收人意见，确定征收是否正当。在涉及旧城区改造等城市规划问题时，引入了公民代表的参与。这些规定改变了过去“政府说了算”的局面。
且行且完善
尽管新条例在制度内容和程序设计上都做了很大的改进，但仍存在着一些需要改善的地方。
“以公共利益需要为征收房屋的前提，但何谓‘公共利益’呢？短短的几个列举并不能将公共利益界定清楚。难道不会出现政府借公共利益之名，以其作为征收人的优势地位对被征收人的个体利益产生威胁吗？”不少人士直指“公共利益”概念的界定仍不周全。
一些法律人士也表达了相似的疑虑。“新条例是将公共利益与非公共利益或商业利益分开的，如果国务院不再单独就非因公共利益收购房屋的问题制定条例，那么中国许多房屋收购将难以进行，进而商业利益也难以形成。再加上对‘公共利益’并没有完全清晰的界定，不排除又会借公共利益之名出现官商勾结的局面。”
而司法机关如何面对日后的审判及执行压力，做好利益调整的中间人，也是社会上普遍担心的一个问题。按照新条例的制度设计，今后大量与征收补偿有关的行政诉讼案件将由司法机关受理。但是在司法系统的人、财、物受制于行政系统的现实国情下，司法的独立性会不会受到行政权力的干扰本身就是一个问题。
…………
如此种种，都将是今后立法者需要重点考虑的问题，也是新条例所要努力改善的地方。