上海作为超大型城市，面临着较严峻的消防安全挑战。早在1995年，上海市就颁布实施了《上海市消防条例》（以下简称《消防条例》），并于1997年、2000年、2003年进行了三次修正，2009年又作了全面修订。总体而言，《消防条例》自颁布实施以来，对于本市预防和减少火灾危害，加强消防工作，保护人身财产安全，维护公共安全，发挥了积极作用。近年来，随着上海城市发展，现代化水平不断提升，新材料、新能源、新工艺的广泛应用，本市不仅面临面广量大的传统性消防安全问题，更是提前遇到了一系列非传统性的消防安全新挑战，消防工作仍然存在“瓶颈”和“短板”。为此，在市人大常委会副主任薛潮带领下，由市立法研究所立项，市人大内司委、市人大常委会法工委、市公安局、市消防局、市政府法制办和市立法研究所共同组成课题组，学习借鉴国内外先进的消防工作经验，紧密结合自身的地理区位、功能定位、城市建设和产业格局等特点，就与本市经济社会发展相适应、满足火灾防控实际需要，对修订《消防条例》开展了课题研究。课题组坚持以人为本，坚持问题导向，配合改革需求，立足消防安全的公共属性，立足“不抵触、可操作、有特色”，立足现实需求与适度前瞻有机结合，对修订《消防条例》的的重点问题提出了具体建议。
　　一、明确细化消防监督管理体制和内容
　　现有法律法规对消防监督管理体制的规定还不够细致、明确。一是军事、铁路、交通、民航、林业系统的消防监督的消防监督管辖缺乏具体、明确的执行细则，极易造成职责不清、监管不力。二是消防监督管理运行模式简单粗放。消防监督检查是公安机关消防机构开展消防工作的主要形式之一，但现有消防法律法规对如何落实消防监督检查缺乏相应的机制设计，对检查组织、检查重点、监督内容和检查方法等内容没有必要的细化规定，以致部分政府和消防部门的领导以及执法人员没有树立推动社会消防管理和监督执法并重的思想。三是公安派出所消防职责有待细化。目前，《中华人民共和国消防法》和《消防条例》仅赋予公安派出所开展日常消防监督检查、督促火灾隐患整改、协助开展火灾事故调查的执法权，一方面未深入挖掘公安派出所行政执法资源优势，另一方面公安派出所也缺乏对违法行为查处的刚性手段，无法形成执法闭环，难以全面实现三级消防监督管理的社会效果和法律效果。
　　为此，课题组建议明确细化消防监督管理体制和内容，厘清部门管辖边界。一是要明确铁路、交通、民航、林业系统的消防工作，由其相应的专业公安机关或者林业主管部门负责实施监督管理。规定营区内及其周围具有产权或管理权的建筑物、构筑物、附属设施设备和林木等其他附着物的消防管理工作由各部队负责，业务上接受所在地公安消防机构指导。二是要在消防法已规定的公安机关消防机构、公安派出所对单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查的基本模式基础上，明确公安机关消防机构建立并实行消防监督抽查清单管理制度，制定消防监督抽查计划，确定消防监督抽查单位，对被监督抽查的单位履行消防安全职责情况进行监督检查。坚持检查与服务并举，由以往“代替”单位进行的“保姆式”检查，向指导单位落实消防安全主体责任、自觉遵守消防法律法规、自主开展常态化消防安全检查巡查转变。三是要充分发挥公安派出所分布广泛的优势，在其履行日常消防监督检查职责的基础上，规定公安派出所还应当负责轻微火灾事故调查，对管辖范围内举报投诉的消防安全违法行为、火灾隐患进行核查，对依法应当处以一定罚款数额以下的消防安全违法行为实施行政处罚。
　　二、提升固化消防行政审批改革成熟经验
　　消防行政审批作为消防部门对社会消防安全进行监督管理的手段之一，曾在特定历史时期发挥了重要作用。但近年来实践证明，原有做法已经越来越难适应形势和任务的需要。为此，本市积极探索，坚持在法律框架体系下大胆实践，但其中立法缺失的矛盾日益凸显，包括采用技术审查和行政审批分离制度实施消防设计审核的工作模式在立法层面没有给予明确；承担技术审查工作的技术服务机构的法律责任不明确；社会消防技术服务力量参与承担内装修建设工程消防设计的技术审查工作亟需探索；开业许可检查范围有待细化；古建筑、历史建筑保护需求与改建标准矛盾突出；既有建筑在整体产业调整中消防审批手续问题有待明确。
　　为此，课题组从以下几方面对固化消防行政审批改革经验提出建议。一是要明确消防行政审核技术审查程序。将技术审查和行政审批分离制度运行经验在立法中予以确定。进一步扩大审图机构开展技术审查的范围，充分依靠审图机构的专业性技术力量，探索以政府购买服务的方式，将内装修建设工程消防设计的技术审查工作交由审图机构实施。通过技术审查和行政审批的审核制度设计，将公安机关消防机构的工作重点由全过程管理转为事中、事后监管，通过“专业的归专业，管理的归管理”，各司其职、各负其责，提高公安机关消防机构行政管理效能。二是要细化开业许可检查范围。认真贯彻落实中央和公安部关于全面深化改革的部署要求，更好地服务经济社会发展，在消防法设定的消防安全检查许可基础上，将实行消防安全检查的公众聚集场所明确为：歌舞娱乐放映游艺场所以及市公安机关规定的具有一定规模的其他公众聚集场所。三是要建立文物古建筑和优秀历史建筑改建协商机制。为解决文物古建筑和优秀历史建筑在修建过程中，现有标准和保护要求不统一的问题，规定在修缮改建过程中，对于有明确保护要求的建筑或部位，由其主管部门和消防部门建立协商机制，制定相应的防火安全措施，提高古建筑防御火灾能力。四是要对既有建筑消防行政审批条件作补充规定。规定任何单位和个人不得擅自改变经公安机关消防机构验收合格或者备案的建筑物、场所的使用性质；经建筑物、场所所在地区级以上人民政府或者相关行政管理部门证明确需改变的，应当向原验收、备案机构重新申请消防验收或者备案。
　　三、明晰政府、部门、单位的消防安全责任
　　现有法律法规对消防安全责任体系规定不够全面。单位消防安全主体责任缺乏操作规定，对个体工商户的法律责任缺乏明确规定。政府层面消防工作职责有待细化，在引导、保障、维护消防安全良好的社会环境等方面仍显力量不足。部门消防法定职责亟待厘清，部分行业、系统部门对自身应尽的消防安全职责不明了，缺乏做好消防工作的积极性和主动性。同类执法事项存在法律矛盾或执法竞合。 　　为此，课题组建议：一是要明确单位火灾隐患整改职责，单位应当建立火灾隐患整改制度，及时消除火灾隐患，对不能当场整改的火灾隐患，应当制定整改计划，确定整改部门和人员，落实整改资金。在火灾隐患未消除之前，危险部位应当停产停业，保障消防安全。规定具有一定规模的个体工商户，履行本条例规定的单位消防安全职责，并参照单位承担相应的法律责任。二是要细化政府消防工作职责。上级人民政府应当与下一级人民政府签订年度消防工作责任书，确定消防工作责任目标，并对完成情况进行考核。增加政府在严重火灾隐患治理中的工作职责，规定各级人民政府依法对区域性火灾隐患组织消防安全专项治理。进一步明确政府在落实消防规划、消防投入方面的职责，切实加强公共消防设施、消防力量、消防装备建设。三是要落实行业部门消防工作责任。明确负有行政监管、行业管理、协调保障等职能的部门做好消防工作的具体职责。厘清执法交叉界限，探索授权城管执法部门实施部分行政处罚。
　　四、探索解决执法实践中的新问题
　　近年来，本市消防工作取得很大进展，但也要面对很多新问题。消防站建设速度远低于同类的国际大都市的布站标准，适合中心城区的小型消防站目前仍属立法空白点。如何借力“智慧城市”建设成果，用大数据推动公共消防安全工作转型升级，成为制约消防工作的一道难题。如何提高火灾损失统计工作的专业性、技术性、科学性，一直是困扰公安机关消防机构开展火灾事故调查工作的难点问题。部分存在重大火灾隐患的单位重利益、轻整改，火灾隐患久拖不改，但公安机关缺乏有力的配套执行手段。重大火灾隐患怠于整改、消防行政处罚决定逾期不执行等消防失信行为在实践中屡见不鲜，而公安机关消防机构缺乏相应的惩戒机制和手段，制约了社会消防治理水平的提高。
　　为此，课题组建议：一是要为进一步优化和完善本市中心城区公共消防站布局，对现有消防站点辖区面积不符合国家标准的，经城市区域火灾危险评估后，应增设规模适当的小型消防站。二是要将消防安全纳入智慧城市体系，建设消防大数据平台。相关部门以及企业应当积极共享业务信息，为火灾防控、区域火灾风险评估、火灾扑救和应急救援提供数据支撑。三是要充分借鉴本市人民法院、人民检察院、公安机关办理刑事案件过程中，对涉案物品的估价工作均由第三方估价部门开展的经验，以政府购买服务的方式，引入第三方中介机构开展火灾损失评估，提高火灾损失统计工作的专业性和科学性。四是要运用经济杠杆强化隐患治理，借鉴《上海市供电条例》的立法经验，对存在重大火灾隐患，影响公共安全的单位，公安机关消防机构可以要求供电、供水、供气等企业中止服务。五是要将存在消防安全不良行为、重大火灾隐患、不依法履行消防行政处罚等行为纳入本市公共信用信息服务平台，将单位或者个人的消防违法信息与其信用信息挂钩，形成消防安全自我管理、自我负责、自我监督的良好局面。