一、传统国家治理模式
　　以国家治理模式重构作为研究框架对中国进行制度转型的研究，不仅有利于全面、准确地把握转型的整体性路径演化轨迹和探寻有效的制度改革战略，也顺应了自20世纪70年代以来逐渐兴起的“国家回归”的学术思潮。
　　在政治领域，中国延续了战争时期所形成的高度集权的“政党—国家”体制。在这种国家治理模式中，中国共产党通过领导个人权威、党政高层人员重叠以及党管干部等措施实际掌握了国家最高权力，并通过多种途径直接干预到政府行政过程。在政府内部，则建构一个庞大而复杂的层级制政府结构，要求下级机构对上级机构的政策和指令保持绝对的服从，形成高度集权的政府治理模式。在央地关系上，则形成了“M”型政府层级制结构，国民经济按照行政区域管辖原则，采取多地区、多层次的组织形态，其中每一个层级或行政区域都可以视为一个相对自主的经济运行单元。地方政府也能根据职能方式来管理本地的企业，他们在职能和产品公共方面是半自主的和相对自给的。这种央地关系的模式其实也是延续了中国历史上中央集权但地方治理的历史传统，也为日后地方政府的自主性改革试验创造了政治权力空间。
　　在经济领域，中国共产党逐渐建立起高度集中的中央计划经济体制，而这种体制的建立又是沿着“所有制结构的公有化程度不断提高”和“计划管理组织系统和管理原则不断巩固和强化”两条主线推进的。首先，通过没收官僚资本以及对农业、手工业和资本主义工商业实行社会主义改造提高了生产资料的公有化程度，“把脱离资产阶级掌握的社会化生产资料变为公共财产”，“从此按照预定计划进行的社会生产就成为可能的了”。其次，通过1949年成立政务院财政经济委员会、1952年成立国家计划委员会以及1956年成立国家经济委员会，并在中央人民政府各部、各大行政区和省市自治区人民政府的财经委员会分别设置负责计划统计工作的局、处、科等计划机构，以此逐步形成了整个国民经济的计划机构网络。
　　在社会领域，中国共产党伴随着权力的高度集中以及稳定社会秩序的强烈需要，通过使用大量资源（包括意识形态灌输、政治高压以及通过物质激励来控制），将其权力触角伸到社会每一个角落，形成了党或者国家控制社会的体制。孙立平和李强将这种国家全面控制下的社会结构称为“总体性社会”，体现了一种资源高度垄断条件下的国家与社会关系，其基本特征表现为国家利用意识形态、组织结构和干部队伍等手段对社会进行全面渗透与控制。总而言之，这一时期的政府几乎全面覆盖了社会的日常生活和交往领域，人们的生老病死、衣食住行都需要国家进行管理，自发自愿形成的社会团体与中间组织不复存在，个人被单位固化，仅有的社会组织全部被吸纳到政治权力的运作框架内。
　　尽管全能主义的国家治理模式在战后特定时期内发挥了稳定社会秩序，动员稀缺资源迅速实现国家工业化的作用，但是国家权力的高度集中僵化及不受限制地入侵社会也产生了一系列制度弊端，比如中央无法掌握全局信息、市场缺乏激励机制、官僚机构寻租腐败以及社会缺乏自主性等，从而使中国陷入了严重的治理危机。
　　二、传统国家治理模式的重构
　　国家作为一种“必要的恶”，当其对经济和社会进行过渡扩张必然会出现“边际报酬递减”的现象，国家也相应地从维系秩序治理、推动经济发展的“扶持之手”蜕变为扰乱社会制度、阻碍经济发展的“掠夺之手”。虽然中国的政治领导人很早就注意到了这种传统国家治理模式的一些弊端，如毛泽东在《论十大关系》中指出：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有”，并在1958年进行了第一次中央政府向地方政府下放社会经济管理权的改革尝试。但中国改革开放前对计划经济体制所进行的几次调整都一直处于“一统就死，一放就乱，一乱就统，一统就死”的政治怪圈之中，而且这种有限的分权化改革往往被“大跃进”和“文化大革命”等政治运动所中断，国家治理模式无法得到有效改善，治理能力更是极大落后于社会治理需求。
　　在政治改革领域，中国从20世纪80年代初就开始了几乎平均不到五年一次的政府行政体制改革，改革内容主要包括：第一，治理理念和角色定位发生重大改变。政府不再将其自身看做凌驾于经济和社会之上的拥有绝对理性的统治者，也不再用纯粹意识形态化的政治目标来取代社会经济发展目标；相反，政府日益关注促进社会经济高效增长和兼顾社会公平，政府角色也从“革命型政府”“政治动员型政府”向“经济建设型政府”和“服务型政府”转变。第二，政府组织机构建设日益完善。大部分改革合并或重组了政府部门机构，以实现精简、统一、高效的目标；同时，还健全了干部人事制度，如废除领导干部终身制、建立干部激励与保障机制等，大大完善了政府内部的激励约束结构，促进了科层系统人力资源的更新与积累。第三，政府权力配置结构更加合理。从单一的集权型治理向适度分权型治理转变，主要体现在政府与市场、政府与社会的经济性分权和社会性分权以及中央与地方的行政分权和财政分权，尤其是后者对中国的政府治理结构与经济发展具有积极意义。第四，政府治理方式更加多元化。政府逐渐改变传统体制下主要依靠行政命令、指令性计划强制推动政策的现象，开始综合使用法律手段、经济手段以及必要的行政手段来推行各种制度改革和公共政策。在治理过程中，政府也更多地采取柔性化、弹性化的方式来激励社会经济主体执行国家的政策。
　　在经济转型领域，政府以灵活务实的态度比较合理地安排了改革的顺序、速度和节奏，使得市场化改革得以稳健而有效地推行。首先，中国的经济体制改革先于政治体制改革，这就有效避免了苏联和东欧国家那样因政治体制与政治秩序的突变而造成国家制度崩溃的局面，不仅保证了政府对改革进程的必要控制力，而且为政府职能与能力的平稳有效转换提供了比较宽裕的改革时间。其次，中国经济体制改革采取分阶段、有次序的渐进式改革，避免“休克疗法”所带来的因利益结构剧烈调整所造成社会动荡的局面，从而也比较有效地缓解了改革的阻力，把握好改革的速度和步伐，最终保持市场化改革的稳定性和连续性。再其次，在新制度与旧制度的转换衔接上，中国经济体制改革通过创造性地摸索出一系列“过渡性制度安排”避免了因体制结构断裂而陷入“制度真空”的局面，这种“降低改革成本、减少改革阻力和控制改革风险的机制”，推动了整体制度结构的“平滑转型”。
　　在社会关系领域，经济改革与政府行政体制改革所引发的社会控制体系放松、资源流动加速、开放程度提高以及个体自由选择权利扩大等因素的综合作用，势必会导致与传统计划经济相一致的“总体性社会”、“均质社会”被打破，社会利益的分化、社会结构的复杂化以及大量新生社会经济成分的出现成为一种必然趋势，社会的自主性也在不断增强。而在社会转型过程中，社会结构也在发生显著的变化，中国的社会结构由改革前的工人阶级、农民阶级、知识分子阶层简单构成，分化为国家与社会管理阶层、经理人员阶层以及私营企业主等在内的十大阶层，并且公民之间的收入差距不断扩大。这种社会结构的变革孕育了众多的机遇，同时也带来了重大的挑戰，一方面社会自主性的增强适应了市场化需求，但另一方面市场加剧了传统社会结构的崩溃和新社会结构的不平等现象，社会风险和不确定性日益增加。因此，中国在国家治理模式上一方面加大了扶持社会的力度，并且相应出台了一系列新的公共政策，如农村合作医疗、免费义务教育以及最低保障制度等，王绍光称之为“保护性反向运动的兴起”；另一方面政府对新生的各种社会团体和民间组织继续实施控制、规范和协调，并采取“分类控制”的方式加以治理。
　　总体而言，从1978年至今的30多年的改革与转型进程中，中国比较有效地化解了全能主义国家治理模式所内生的种种低效制度弊端，而且推动国家治理模式发生了深刻的制度变革，主要包括经济领域从传统计划经济向现代市场经济转变；社会领域从传统农业结构和结构单一的“总体性社会”向工业社会、城市社会、多元开放型社会转型；政治领域从高度集权的政治体制向社会主义民主法制体制转变。应该说，多重制度转型也促使中国走出全能主义国家治理模式，并初步形成了国家——市场——社会三元并存与互补的现代国家治理格局。而正是这种传统国家治理模式的重构维系了转型期良好的国家秩序治理，在此基础上激发了经济主体的活力，消除了束缚资源有效配置的体制障碍，推动了社会经济的快速发展，从而创造了中国的转型奇迹。
　　（作者单位：上海师范大学法政学院）