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[摘要] 本文对沈阳市农村基础设施建设中财政投入的现状和存在的问题进行了分析，并提出了对策建议。
[关键词] 沈阳市农村基础设施财政投入
[Abstract] This paper analysis the status quo and existing problems in the government investment on the infrastructure construction in Shenyang `s rural area, and then we come up with some countermeasures.
[Key words] Shenyang `s rural areainfrastructure constructiongovernment investment
一、沈阳市农村基础设施财政投入现状
1. 农村基础设施建设的财政支持有所加强
近年来，沈阳市财政支出总额大幅提升。由表1和图1可以看出，2004年、2005年和2006年三年沈阳市财政支出连续上涨，2007年财政支出总额更是超出了329.4亿元。在财政支出增长的同时，财政用于支农支出额也随之不断上涨。由此可以看出沈阳市加强了对农村基础设施建设的财政支持力度。
表1 沈阳市2004—2007年财政支出及财政支农支出统计
单位：亿元
年份 财政支出 财政支农支出 支农支出占财政支出比例
2004 168.10 6.99 4.16
2005 213.71 8.61 4.02
2006 268.60 10.55 3.92
2007 329.40 15.67 4.75
资料来源：历年《沈阳市农村统计年鉴》
图1 沈阳市2004-2007年财政支出及财政支农支出变化趋势
2. 重点水利和浑河城市段整治建设得到重视
沈阳市2007年投入资金0.92亿元，完成河道整治工程9项，河道岁修工程25项，对9座中小水库进行除险加固，新建和维修万亩桥79座，完成灌溉工程17项，治涝工程42项，水土保持工程13项，同时完成了防汛指挥系统的升级改造和防汛仓库的维修改造。加大浑河城市段整治力度。2007年投入资金0.3亿元用于浑河城市段防洪工程，完成王家湾橡胶坝功能优化和电源增容工程，完成险工治理4处、清淤工程处2处、生态护坡工程2项，完成浑河城市段智能型防洪减灾系统工程，提高浑河城市段防洪度汛能力。
3. 非生产性农村基础设施建设水平较低
现从沈阳市目前总体状来看，非生产性农村基础设施建设发展相对缓慢，建设水平较低。
首先，最为基础的生活设施建设水平低于全国平均水平。以自来水普及率与卫生厕所普及率为例，沈阳市农村自来水普及率与卫生厕所普及率不仅低于周边省份及沿海地区，而且低于全国农村平均水平，更是远低于小康社会标准(自来水普及率为80%，卫生厕所普及率为70%)。
其次，尽管沈阳市在过去几年大力实施“双通工程”并进行了大量投资，但截至2008年底，全市仍有有些农村道路一遇到雨雪天气就变得泥泞不堪，无法通行。
另外，在沈阳市一些较远的农村地区村镇建设中，还存在着轻规划、重建设的问题，镇容村貌脏、乱、差的现象比较普遍，与当地的经济社会发展极不协调。还有一些农村地区供电紧张状况没有缓解，拉闸限电还经常发生。
二、沈阳市农村基础设施财政投入存在的问题
1. 财政投资力度仍不够大
尽管近几年沈阳市已加大对农村基础设施建设的财政投资力度，从总量上来说也是年年增加，但从财政支农支出比例上来看增长幅度并不大。
虽然从2003年到2007年，随着财政支出额的不断增多，财政支出中用于支农支出的绝对数字有所增长。但是从支农支出占财政支出的比例看，财政支出中用于农业部分的比例非常有限，并没有随着量的上升而有所提高。从2004年开始，财政支农支出在财政总支出中所占比例逐年下降。而农村基础设施建设的财政投资额仅是财政支农支出中的一部份，就更为有限。
表2沈阳市与国家财政支农支出占财政支出比例
年份 国家财政支农支出占财政支出比例 沈阳市财政支农支出占财政支出比例
2004 9.67% 4.16
2005 7.22% 4.02
2006 7.85% 3.92
资料来源：历年《沈阳市农村统计年鉴》
我们再将沈阳市财政支农支出占财政支出比例与相应的全国财政支农支出占财政支出总额比例进行对比，如表5-2所示，就可以发现，沈阳市财政支农支出占财政支出比例与国家总体比例相比偏低。而且，沈阳市该比率却呈现出相反的趋势，不但没有随之上涨，反而逐年减少。
由此可见，沈阳市农村基础设施建设中财政投资力度并不大。国家连续出台多个文件要求切实保证财政新增资金向农村建设倾斜，因此沈阳市必须进一步提高财政支出中的支农比例，进一步加大财政对农村基础设施建设的投资力度。
2. 财政投资结构不合理
由近几年的财政投资情况可以看出，财政用于农村生产性基础设施建设比重较大，相对的用于非生产性基础设施建设，尤其是生活性基础设施和文化教育基础设施的比重偏低。诚然，生产性基础设施建设对于农村经济与生产发展起着至关重要的作用，但是毕竟财政投资有限，过多用于生产性基础设施建设，用于其他非生产性基础设施建设的比重自然会有所下降。由前面章节分析可以看出，沈阳市农村生活基础设施低于国家平均水平，村内道路修整方面投入力度也不够大，农村环境卫生仍需改进。
3. 财政资金使用效率不高
(1)财政资金到位率较低
由于沈阳市缺乏完善有效的监督机制，在一些涉及资金额度较大的农村基础设施建设项目中，经常会出现一些挪用挤占财政投资的现象，也给贪污腐败、权钱交易提供了很大的可乘之机，目前在沈阳市各地都不同程度的存在着这样的现象，在这种情况下，由于监督力度的缺乏，从而导致农村基础设施建设的财政投资到位率普遍偏低。
(2)财政资金投资效益不理想
由于目前缺乏有效的财政支农的监督和效益考核办法，在财政资金的使用中普遍存在重资金分配、轻资金使用的现象，仅在规划初期对财政投资情况进行了一些规划，在具体的使用过程中对于资金的使用情况、投资效益却往往不闻不问，这样就使得财政投资资金的使用效率大打折扣，建设项目的实施效果不够理想，造成了财政资金高投入低产出的局面。
(3)各级财政支农职责划分不清，财权与事权不匹配
在农村基础设施建设中缺乏财政投资的长效机制，省市及县乡各级财政对项目的投入缺乏具体而明确的规定，财政转移支付制度也欠规范。在实际中形成下级跑上级，一级跑一级，都在千方百计为本地区上项目、跑资金。由于财政支农职责不清，约束力差，难于形成支农支出的综合效益。
4. 重视财政直接投资，轻视财政其他投资方式
财政对农村基础设施建设的支持作用不仅仅是指财政对建设项目的直接投资，还应包括财政通过补贴等方式进行的投资。但是在目前沈阳市农村基础设施建设中，财政的支持方式仅局限于财政的直接投资。这样在沈阳市已有的农村基础设施建设融资渠道中，财政支持与银行信贷、民间融资等其他融资渠道存在着互相割裂的问题，财政力量对其他融资渠道的引导及鼓励作用不够，彼此之间没有形成一个良好的共同合作、利益共享的融资体制。在这种情况下，由于农村基础设施的公共产品或准公共产品性，其他融资方式在单独对农村基础设施建设提供资金支持时不可避免的存在各种缺陷。而面对这些问题，由于财政力量没有对其他投资主体进行及时有效的补贴、引导与激励，导致多种融资方式失效，纷纷退出农村基础设施建设领域或涉及极少。其他融资方式的缺省更加加重了沈阳市政府财政的压力，但毕竟财政资金有限，而社会建设的各个方面都函需大量资金的介入，单独依靠财政直接投资显然是不现实的。
三、完善沈阳市农村基础设施财政投入的建议
针对财政投入资金不足、效率不高的问题，通过引入项目融资等新型投融资模式和建立对民间资本的激励机制，吸引民间资本进入农村基础设施建设领域；合理安排农村基建资金的投向；继续加大农村基础设施建设的财政投资规模；改革农村基础设施建设资金的管理方式，提高资金使用效率；出台税收优惠措施，支持农村基础设施建设。
[关键词] 沈阳市农村基础设施财政投入
[Abstract] This paper analysis the status quo and existing problems in the government investment on the infrastructure construction in Shenyang `s rural area, and then we come up with some countermeasures.
[Key words] Shenyang `s rural areainfrastructure constructiongovernment investment
一、沈阳市农村基础设施财政投入现状
1. 农村基础设施建设的财政支持有所加强
近年来，沈阳市财政支出总额大幅提升。由表1和图1可以看出，2004年、2005年和2006年三年沈阳市财政支出连续上涨，2007年财政支出总额更是超出了329.4亿元。在财政支出增长的同时，财政用于支农支出额也随之不断上涨。由此可以看出沈阳市加强了对农村基础设施建设的财政支持力度。
表1 沈阳市2004—2007年财政支出及财政支农支出统计
单位：亿元
年份 财政支出 财政支农支出 支农支出占财政支出比例
2004 168.10 6.99 4.16
2005 213.71 8.61 4.02
2006 268.60 10.55 3.92
2007 329.40 15.67 4.75
资料来源：历年《沈阳市农村统计年鉴》
图1 沈阳市2004-2007年财政支出及财政支农支出变化趋势
2. 重点水利和浑河城市段整治建设得到重视
沈阳市2007年投入资金0.92亿元，完成河道整治工程9项，河道岁修工程25项，对9座中小水库进行除险加固，新建和维修万亩桥79座，完成灌溉工程17项，治涝工程42项，水土保持工程13项，同时完成了防汛指挥系统的升级改造和防汛仓库的维修改造。加大浑河城市段整治力度。2007年投入资金0.3亿元用于浑河城市段防洪工程，完成王家湾橡胶坝功能优化和电源增容工程，完成险工治理4处、清淤工程处2处、生态护坡工程2项，完成浑河城市段智能型防洪减灾系统工程，提高浑河城市段防洪度汛能力。
3. 非生产性农村基础设施建设水平较低
现从沈阳市目前总体状来看，非生产性农村基础设施建设发展相对缓慢，建设水平较低。
首先，最为基础的生活设施建设水平低于全国平均水平。以自来水普及率与卫生厕所普及率为例，沈阳市农村自来水普及率与卫生厕所普及率不仅低于周边省份及沿海地区，而且低于全国农村平均水平，更是远低于小康社会标准(自来水普及率为80%，卫生厕所普及率为70%)。
其次，尽管沈阳市在过去几年大力实施“双通工程”并进行了大量投资，但截至2008年底，全市仍有有些农村道路一遇到雨雪天气就变得泥泞不堪，无法通行。
另外，在沈阳市一些较远的农村地区村镇建设中，还存在着轻规划、重建设的问题，镇容村貌脏、乱、差的现象比较普遍，与当地的经济社会发展极不协调。还有一些农村地区供电紧张状况没有缓解，拉闸限电还经常发生。
二、沈阳市农村基础设施财政投入存在的问题
1. 财政投资力度仍不够大
尽管近几年沈阳市已加大对农村基础设施建设的财政投资力度，从总量上来说也是年年增加，但从财政支农支出比例上来看增长幅度并不大。
虽然从2003年到2007年，随着财政支出额的不断增多，财政支出中用于支农支出的绝对数字有所增长。但是从支农支出占财政支出的比例看，财政支出中用于农业部分的比例非常有限，并没有随着量的上升而有所提高。从2004年开始，财政支农支出在财政总支出中所占比例逐年下降。而农村基础设施建设的财政投资额仅是财政支农支出中的一部份，就更为有限。
表2沈阳市与国家财政支农支出占财政支出比例
年份 国家财政支农支出占财政支出比例 沈阳市财政支农支出占财政支出比例
2004 9.67% 4.16
2005 7.22% 4.02
2006 7.85% 3.92
资料来源：历年《沈阳市农村统计年鉴》
我们再将沈阳市财政支农支出占财政支出比例与相应的全国财政支农支出占财政支出总额比例进行对比，如表5-2所示，就可以发现，沈阳市财政支农支出占财政支出比例与国家总体比例相比偏低。而且，沈阳市该比率却呈现出相反的趋势，不但没有随之上涨，反而逐年减少。
由此可见，沈阳市农村基础设施建设中财政投资力度并不大。国家连续出台多个文件要求切实保证财政新增资金向农村建设倾斜，因此沈阳市必须进一步提高财政支出中的支农比例，进一步加大财政对农村基础设施建设的投资力度。
2. 财政投资结构不合理
由近几年的财政投资情况可以看出，财政用于农村生产性基础设施建设比重较大，相对的用于非生产性基础设施建设，尤其是生活性基础设施和文化教育基础设施的比重偏低。诚然，生产性基础设施建设对于农村经济与生产发展起着至关重要的作用，但是毕竟财政投资有限，过多用于生产性基础设施建设，用于其他非生产性基础设施建设的比重自然会有所下降。由前面章节分析可以看出，沈阳市农村生活基础设施低于国家平均水平，村内道路修整方面投入力度也不够大，农村环境卫生仍需改进。
3. 财政资金使用效率不高
(1)财政资金到位率较低
由于沈阳市缺乏完善有效的监督机制，在一些涉及资金额度较大的农村基础设施建设项目中，经常会出现一些挪用挤占财政投资的现象，也给贪污腐败、权钱交易提供了很大的可乘之机，目前在沈阳市各地都不同程度的存在着这样的现象，在这种情况下，由于监督力度的缺乏，从而导致农村基础设施建设的财政投资到位率普遍偏低。
(2)财政资金投资效益不理想
由于目前缺乏有效的财政支农的监督和效益考核办法，在财政资金的使用中普遍存在重资金分配、轻资金使用的现象，仅在规划初期对财政投资情况进行了一些规划，在具体的使用过程中对于资金的使用情况、投资效益却往往不闻不问，这样就使得财政投资资金的使用效率大打折扣，建设项目的实施效果不够理想，造成了财政资金高投入低产出的局面。
(3)各级财政支农职责划分不清，财权与事权不匹配
在农村基础设施建设中缺乏财政投资的长效机制，省市及县乡各级财政对项目的投入缺乏具体而明确的规定，财政转移支付制度也欠规范。在实际中形成下级跑上级，一级跑一级，都在千方百计为本地区上项目、跑资金。由于财政支农职责不清，约束力差，难于形成支农支出的综合效益。
4. 重视财政直接投资，轻视财政其他投资方式
财政对农村基础设施建设的支持作用不仅仅是指财政对建设项目的直接投资，还应包括财政通过补贴等方式进行的投资。但是在目前沈阳市农村基础设施建设中，财政的支持方式仅局限于财政的直接投资。这样在沈阳市已有的农村基础设施建设融资渠道中，财政支持与银行信贷、民间融资等其他融资渠道存在着互相割裂的问题，财政力量对其他融资渠道的引导及鼓励作用不够，彼此之间没有形成一个良好的共同合作、利益共享的融资体制。在这种情况下，由于农村基础设施的公共产品或准公共产品性，其他融资方式在单独对农村基础设施建设提供资金支持时不可避免的存在各种缺陷。而面对这些问题，由于财政力量没有对其他投资主体进行及时有效的补贴、引导与激励，导致多种融资方式失效，纷纷退出农村基础设施建设领域或涉及极少。其他融资方式的缺省更加加重了沈阳市政府财政的压力，但毕竟财政资金有限，而社会建设的各个方面都函需大量资金的介入，单独依靠财政直接投资显然是不现实的。
三、完善沈阳市农村基础设施财政投入的建议
针对财政投入资金不足、效率不高的问题，通过引入项目融资等新型投融资模式和建立对民间资本的激励机制，吸引民间资本进入农村基础设施建设领域；合理安排农村基建资金的投向；继续加大农村基础设施建设的财政投资规模；改革农村基础设施建设资金的管理方式，提高资金使用效率；出台税收优惠措施，支持农村基础设施建设。