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制度因素是区域经济发展的内生变量，政策法律制度是正式制度安排，对区域经济发展具有重要的作用.国家综合配套改革是在政策法律逐步完善基础上的改革，和早期区域经济发展缺少政策法律保障不同。更多的是两者之间的冲突，在行政管理体制领域、经济体制改革领域和社会体制改革领域都有明显表现。解决两者之间的冲突不仅需要国家层面进行解决，也需要试点区域进行推动。