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桂林市作为我国中西部一个中等城市，财政偏紧，从1998年到2003年，筹集约30亿元政府性投资，有力地带动了社会各类投资主体，6年来累计完成509亿元的全社会固定资产投资，极大地改善了城市面貌、旅游景观、交通以及居住环境，创建了“桂林城建模式”。先后荣获“国家园林城市”、“全国卫生城市”、“中国优秀旅游城市”等荣誉称号，连续5年在全国46个重点城市的城市环境整治综合考评中名列前茅。2003年，在国家环保总局发布的国家环境保护重点城市环境管理和综合整治年度报告中，桂林市再次名列综合排名全国第二，是环境质量最好的5个城市中惟一的内陆城市。被全国人大环资委曲格平主任赞誉为“全国最适合人类居住的三个城市之一”。是什么力量，在短短的几年时间，使桂林发生如此巨大的变化？答案是：桂林城市建设的资金筹措和运行采取“政府指导，市场运作”；实施“全民动员，深挖潜力”；市场准入方面是打破“垄断”；利益分配机制是“规范操作，各方共赢”，建设宗旨是“以人为本，持续发展”。
一、市场化运作促进桂林市城市建设多年来想办而没有办成的事
桂林原来“路不平、灯不明、通讯不灵；南北一条路、东西一座桥”、“住房难、上厕所难、倒垃圾难、乘车难”，存在着环境污染等一系列“城市病”。城市建设资金缺口大，还有大量资产闲置浪费或变相流失。“大的办不成，小的办不好”。桂林市委、市政府大胆探索“投资主体多元化、投资方式多样化、资金来源多渠道、项目建设市场化运作”的新路子。
（一）政府指导，市场化运作，实现投资主体多元化
桂林市按照“启动民间的，借足银行的，争够国家的，用好用活自己的，全方位、多渠道筹措建设资金”的思路，先后出台了《市人民政府关于“五条街道”改造等重点工程建设有关问题的决定》、《市人民政府关于加强市房地产开发项目管理的通知》、《市人民政府关于印发桂林市工业企业“退二进三”实施办法的通知》等政策，适当减免了市政基础设施建设有关收费，降低项目的建设成本。引导房地产开发商配合重点项目建设通过“有偿使用政府性资源”的方式进行商品房开发，为市政基础设施项目筹集建设资金。
（二）把城市资源作为商品来经营，尽可能盘活城市资产
市政府把正阳路规划为商业步行街，中外建公司经过投标出资9800万元获得经营管理权，仅用一年时间建成。
把公益性项目和商业经营性项目有机结合起来，以地上公益项目与地下商业性项目相结合的方式，实现了整体环境的改善和经济效益与社会效益的统一。“厕所革命”是桂林市将商业网点经营权与公共厕所建设和管理“捆绑”招标出让的一项新举措，仅用半年时间，实现市区、主要旅游景点和8个县新建、改建公厕500座。
（三）盘活土地一级市场，规范用地行为
桂林市成立了土地储备中心，对城市建设用地，实行“统一规划、统一征用、统一管理、一条渠道进水，一个龙头出水”的管理办法。除国家有明文规定以外，凡竞争性项目用地一律实行“招、拍、挂”的方式出让土地使用权，通过转让、级差地租、土地隐形收入等获得建设资金。
（四）全民动员，深挖潜力，实现多赢目标
市政府善于把政府调控与市场化运作相结合，运用经营城市理念实行科学决策，制定有关政策，创造宽松投资环境。同时，充分发挥企业主体作用。具体经营运作按照市场化要求交给企业去实施。在保证城市规划控制要求前提下，充分挖掘项目业主的潜能和优势。在保证政府投资效益的前提下，兼顾了各方利益，使其形成利益驱动和竞争的内在机制，实现了多赢，调动了城区和项目业主参与城市改造的积极性和主动性。据不完全统计，1998—2003年，仅中央和自治区所属单位累计投入资金5.8亿元，减轻了政府投资压力。
（五）规范操作，实施阳光工程
1998—2003年，桂林市共争取到国债项目达105项，争取到国债资金15.66亿元。管理好国债资金，确保资金安全并发挥效益，也是桂林市不断强化规范操作、实施阳光工程的结果。
二、桂林市城市建设实践的主要经验和体会
桂林市在城市建设过程中，对投资体制改革进行了有益的探索和实践，主要经验和体会有两条：
（一）市场化运作的理念是桂林城建模式的核心内容
城市资源资本化是一种机制和过程，它是以社会和经济效益最大化为目标，把政府所拥有的各种有形和无形的资源转化为可以增值的活化资本，赋予其资本属性。在政府和市场的作用下，通过流动、组合、裂变、出租、转让等多种方式进行优化配置和有效运作，最大限度地实现增值、获益和盈利，实现再投资再循环，产生"滚雪球"效益，从而实现其经济效益和社会效益的最大化。
1．不断探索城市公共服务设施产品经营，逐步实现城市公共服务支出和管理的良性循环
根据城市资源的市场化属性，桂林市把城市的基础设施和其他城市资源大体上分为三种类型：（1）基本上属于市场化的类型，如高速公路等具有竞争性质的行业，在政府统一规划和规范管理的前提下，采用BOT（建设—经营—转让）、TOT（转让—经营—转让），或者在城市建设领域引入股份制、股份合作制，通过市场机制引进社会资金，逐步形成投资、经营、回报的良性循环机制。（2）半市场化的类型，如市区内的桥梁、隧道、公共交通、自来水、煤气、污水处理等大部分市政设施，一般以政府投资为主，但同时逐步引入和扩大市场竞争机制，吸引有实力的国内企业和外商参与投资，探索吸引集体、个人投资，通过产品价格和服务价格改革给予市场补偿，使投资者在一定期限内得到投资收益。（3）基本上由政府投入的类型，如城市道路、公共停车场、园林、绿化消防等，从根本上说是公益性项目，其建设资金主要是政府征收各种城市建设税费和投入部分经营性项目收益来解决。
2．探索土地资源长效管理机制，盘活土地资产
桂林市对城市建设用地实行“统一规划、统一征用、统一管理”。除国家有明文规定外，凡竞争性建设项目用地一律实行“招拍挂”，通过土地转让、级差地租、土地隐形收入等获得建设资金。为了充分利用土地，土地的短期出租也相应受到重视，原已无偿划拨的土地，逐步纳入到新的土地法规进行管理。同时，进一步探索鼓励离乡进城农民将原承包的土地使用权有偿转让，作为进城定居和创业的启动资金，允许农民带地折股进城开发，允许农民以土地与房地产商联手开发等。
（二）政府投资管理体制的创新，是桂林城建模式的关键
桂林市加快基础设施建设投资和经营管理体制的创新，首先，改组、改造现有基础设施经营管理机构，使之成为真正独立核算的经营实体。其次，对现有存量资产明晰产权关系，通过公开招标等手段委托业主负责经营，加快市场化、产业化进程，提高运行效率。第三，引入市场竞争机制，积极探索实行公用产品供应和销售的分开经营、独立核算，形成开放式、多元化、竞争性的建设营运新格局。
桂林市对政府性投资项目，采取审批制管理办法，主要是建立和完善了三个制度：一是完善咨询评议论证制度。二是对重大项目实行专家评议制度。三是对政府投资项目建立公示制度。对一些有收益的公益性项目,采取招标办法筹措建设资金。对市民特别关注的公益性项目,逐步实行“听证会制度”。通过这些制度建设，提高了政府科学决策的水平，有效地减少了决策过程中的失误。
三、桂林市城建与管理模式的展望
根据《国务院关于投资体制改革的决定》和自治区有关文件精神，桂林市将着重在三个方面进行改革探索。
（一）转变政府职能，建立规范、协调、高效的城建行政管理体制
在管理层面上，市政府由微观管理向宏观管理转变。在管理方式上，由直接管理向间接管理转变。在管理手段上，由行政手段向法律、经济、行政、组织和思想政治工作相结合的手段转变。
一是进一步下放权力，理顺市、区两级城市管理体制。城市建设实行分级管理、以市为主的体制。即市属重点建设工程，如重要道路、桥梁的新建、扩（改）建，原则上由市级负责组织建设和招商引资，城区配合做好有关协调工作。城区根据城市总体规划的统一要求，负责组织本辖区范围内的旧城改造和小区环境改造任务，实行成片综合配套开发。城区管辖范围内的市政设施维护，实行市政设施、市容环卫、园林绿化“三位一体”的管理模式，采取竞标形式推向市场。市容环卫管理实行分区包干、属地管理的体制。道路清扫保洁（含人行道、绿化带卫生）、垃圾清运、公厕管理、“门前三包”、渣土管理工作由城区负责，按市场化模式运作。园林绿化管理实行分级管理、以城区为主的体制。市级只负责市内公园和风景区的管理,市内公园和风景区的经营和维护全面推向市场。城市的花坛、绿地的建设管理，辖区内单位的环境绿化管理、义务植树工作按照行政区划统一交由城区负责。二是建立健全政府直管资产管理机构，建立和完善一系列规章制度和实施细则，使经营城市的行为进一步规范化。
（二）探索事业单位改革的路子，剥离行政机关所属的服务机构，建立各项市政维护事业单位企业化的新机制
现有的工程咨询、评估、会计、审计、法律、设计、监理和招标代理等服务机构，一般都是行政单位下属的中介机构和事业单位，将尽可能与行政机关脱钩，其行政职能交还政府部门，实行自收自支企业化管理，参与市场竞争。各项市政维护事业，一律通过竞标的方式确定管理和维护的公司，市财政维护经费将逐年递减。城市建设和维护项目严格实行项目法人制、招标投标制、工程监理制和合同管理制度。
（三）健全和完善建设市场体系
一是拓展建筑工程项目交易市场，扩大交易范围，开展建筑工程、建设维护、房地产开发、房屋装饰工程等项目的交易。二是将所有的勘察设计项目纳入交易范围，规范勘察设计项目交易市场。三是抓紧出台有关政策，培育房地产二级市场，实现房改房上市，完善房地产交易市场。四是加大对城市国有土地和其它国有存量资产的招标拍卖力度，健全和完善拍卖市场。
（五）大胆探索“代建制”建设管理新模式
在现行的政府投资体制中，“投资、建设、管理、使用”四位一体，政府部门身兼管理和经营双重职能，存在着勘探、设计和施工的招投标以及物料采购等权力寻租的空间。“代建制”就是对政府性投资项目，通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。
一、市场化运作促进桂林市城市建设多年来想办而没有办成的事
桂林原来“路不平、灯不明、通讯不灵；南北一条路、东西一座桥”、“住房难、上厕所难、倒垃圾难、乘车难”，存在着环境污染等一系列“城市病”。城市建设资金缺口大，还有大量资产闲置浪费或变相流失。“大的办不成，小的办不好”。桂林市委、市政府大胆探索“投资主体多元化、投资方式多样化、资金来源多渠道、项目建设市场化运作”的新路子。
（一）政府指导，市场化运作，实现投资主体多元化
桂林市按照“启动民间的，借足银行的，争够国家的，用好用活自己的，全方位、多渠道筹措建设资金”的思路，先后出台了《市人民政府关于“五条街道”改造等重点工程建设有关问题的决定》、《市人民政府关于加强市房地产开发项目管理的通知》、《市人民政府关于印发桂林市工业企业“退二进三”实施办法的通知》等政策，适当减免了市政基础设施建设有关收费，降低项目的建设成本。引导房地产开发商配合重点项目建设通过“有偿使用政府性资源”的方式进行商品房开发，为市政基础设施项目筹集建设资金。
（二）把城市资源作为商品来经营，尽可能盘活城市资产
市政府把正阳路规划为商业步行街，中外建公司经过投标出资9800万元获得经营管理权，仅用一年时间建成。
把公益性项目和商业经营性项目有机结合起来，以地上公益项目与地下商业性项目相结合的方式，实现了整体环境的改善和经济效益与社会效益的统一。“厕所革命”是桂林市将商业网点经营权与公共厕所建设和管理“捆绑”招标出让的一项新举措，仅用半年时间，实现市区、主要旅游景点和8个县新建、改建公厕500座。
（三）盘活土地一级市场，规范用地行为
桂林市成立了土地储备中心，对城市建设用地，实行“统一规划、统一征用、统一管理、一条渠道进水，一个龙头出水”的管理办法。除国家有明文规定以外，凡竞争性项目用地一律实行“招、拍、挂”的方式出让土地使用权，通过转让、级差地租、土地隐形收入等获得建设资金。
（四）全民动员，深挖潜力，实现多赢目标
市政府善于把政府调控与市场化运作相结合，运用经营城市理念实行科学决策，制定有关政策，创造宽松投资环境。同时，充分发挥企业主体作用。具体经营运作按照市场化要求交给企业去实施。在保证城市规划控制要求前提下，充分挖掘项目业主的潜能和优势。在保证政府投资效益的前提下，兼顾了各方利益，使其形成利益驱动和竞争的内在机制，实现了多赢，调动了城区和项目业主参与城市改造的积极性和主动性。据不完全统计，1998—2003年，仅中央和自治区所属单位累计投入资金5.8亿元，减轻了政府投资压力。
（五）规范操作，实施阳光工程
1998—2003年，桂林市共争取到国债项目达105项，争取到国债资金15.66亿元。管理好国债资金，确保资金安全并发挥效益，也是桂林市不断强化规范操作、实施阳光工程的结果。
二、桂林市城市建设实践的主要经验和体会
桂林市在城市建设过程中，对投资体制改革进行了有益的探索和实践，主要经验和体会有两条：
（一）市场化运作的理念是桂林城建模式的核心内容
城市资源资本化是一种机制和过程，它是以社会和经济效益最大化为目标，把政府所拥有的各种有形和无形的资源转化为可以增值的活化资本，赋予其资本属性。在政府和市场的作用下，通过流动、组合、裂变、出租、转让等多种方式进行优化配置和有效运作，最大限度地实现增值、获益和盈利，实现再投资再循环，产生"滚雪球"效益，从而实现其经济效益和社会效益的最大化。
1．不断探索城市公共服务设施产品经营，逐步实现城市公共服务支出和管理的良性循环
根据城市资源的市场化属性，桂林市把城市的基础设施和其他城市资源大体上分为三种类型：（1）基本上属于市场化的类型，如高速公路等具有竞争性质的行业，在政府统一规划和规范管理的前提下，采用BOT（建设—经营—转让）、TOT（转让—经营—转让），或者在城市建设领域引入股份制、股份合作制，通过市场机制引进社会资金，逐步形成投资、经营、回报的良性循环机制。（2）半市场化的类型，如市区内的桥梁、隧道、公共交通、自来水、煤气、污水处理等大部分市政设施，一般以政府投资为主，但同时逐步引入和扩大市场竞争机制，吸引有实力的国内企业和外商参与投资，探索吸引集体、个人投资，通过产品价格和服务价格改革给予市场补偿，使投资者在一定期限内得到投资收益。（3）基本上由政府投入的类型，如城市道路、公共停车场、园林、绿化消防等，从根本上说是公益性项目，其建设资金主要是政府征收各种城市建设税费和投入部分经营性项目收益来解决。
2．探索土地资源长效管理机制，盘活土地资产
桂林市对城市建设用地实行“统一规划、统一征用、统一管理”。除国家有明文规定外，凡竞争性建设项目用地一律实行“招拍挂”，通过土地转让、级差地租、土地隐形收入等获得建设资金。为了充分利用土地，土地的短期出租也相应受到重视，原已无偿划拨的土地，逐步纳入到新的土地法规进行管理。同时，进一步探索鼓励离乡进城农民将原承包的土地使用权有偿转让，作为进城定居和创业的启动资金，允许农民带地折股进城开发，允许农民以土地与房地产商联手开发等。
（二）政府投资管理体制的创新，是桂林城建模式的关键
桂林市加快基础设施建设投资和经营管理体制的创新，首先，改组、改造现有基础设施经营管理机构，使之成为真正独立核算的经营实体。其次，对现有存量资产明晰产权关系，通过公开招标等手段委托业主负责经营，加快市场化、产业化进程，提高运行效率。第三，引入市场竞争机制，积极探索实行公用产品供应和销售的分开经营、独立核算，形成开放式、多元化、竞争性的建设营运新格局。
桂林市对政府性投资项目，采取审批制管理办法，主要是建立和完善了三个制度：一是完善咨询评议论证制度。二是对重大项目实行专家评议制度。三是对政府投资项目建立公示制度。对一些有收益的公益性项目,采取招标办法筹措建设资金。对市民特别关注的公益性项目,逐步实行“听证会制度”。通过这些制度建设，提高了政府科学决策的水平，有效地减少了决策过程中的失误。
三、桂林市城建与管理模式的展望
根据《国务院关于投资体制改革的决定》和自治区有关文件精神，桂林市将着重在三个方面进行改革探索。
（一）转变政府职能，建立规范、协调、高效的城建行政管理体制
在管理层面上，市政府由微观管理向宏观管理转变。在管理方式上，由直接管理向间接管理转变。在管理手段上，由行政手段向法律、经济、行政、组织和思想政治工作相结合的手段转变。
一是进一步下放权力，理顺市、区两级城市管理体制。城市建设实行分级管理、以市为主的体制。即市属重点建设工程，如重要道路、桥梁的新建、扩（改）建，原则上由市级负责组织建设和招商引资，城区配合做好有关协调工作。城区根据城市总体规划的统一要求，负责组织本辖区范围内的旧城改造和小区环境改造任务，实行成片综合配套开发。城区管辖范围内的市政设施维护，实行市政设施、市容环卫、园林绿化“三位一体”的管理模式，采取竞标形式推向市场。市容环卫管理实行分区包干、属地管理的体制。道路清扫保洁（含人行道、绿化带卫生）、垃圾清运、公厕管理、“门前三包”、渣土管理工作由城区负责，按市场化模式运作。园林绿化管理实行分级管理、以城区为主的体制。市级只负责市内公园和风景区的管理,市内公园和风景区的经营和维护全面推向市场。城市的花坛、绿地的建设管理，辖区内单位的环境绿化管理、义务植树工作按照行政区划统一交由城区负责。二是建立健全政府直管资产管理机构，建立和完善一系列规章制度和实施细则，使经营城市的行为进一步规范化。
（二）探索事业单位改革的路子，剥离行政机关所属的服务机构，建立各项市政维护事业单位企业化的新机制
现有的工程咨询、评估、会计、审计、法律、设计、监理和招标代理等服务机构，一般都是行政单位下属的中介机构和事业单位，将尽可能与行政机关脱钩，其行政职能交还政府部门，实行自收自支企业化管理，参与市场竞争。各项市政维护事业，一律通过竞标的方式确定管理和维护的公司，市财政维护经费将逐年递减。城市建设和维护项目严格实行项目法人制、招标投标制、工程监理制和合同管理制度。
（三）健全和完善建设市场体系
一是拓展建筑工程项目交易市场，扩大交易范围，开展建筑工程、建设维护、房地产开发、房屋装饰工程等项目的交易。二是将所有的勘察设计项目纳入交易范围，规范勘察设计项目交易市场。三是抓紧出台有关政策，培育房地产二级市场，实现房改房上市，完善房地产交易市场。四是加大对城市国有土地和其它国有存量资产的招标拍卖力度，健全和完善拍卖市场。
（五）大胆探索“代建制”建设管理新模式
在现行的政府投资体制中，“投资、建设、管理、使用”四位一体，政府部门身兼管理和经营双重职能，存在着勘探、设计和施工的招投标以及物料采购等权力寻租的空间。“代建制”就是对政府性投资项目，通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。