论文部分内容阅读
（本刊记者）近日，福建省政府决定，2005年在原有安溪县、同安区、新罗区3个试点县（区）的基础上，新增罗源县、长泰县、柘荣县、永安市、武夷山市、荔城区等6个新型农村合作医疗试点县（市、区）。“因贫致病，因病返贫”是农村一个突出的社会问题。疾病导致贫困，贫困又使疾病难以医治，农民最担心的问题就是患病。许多农民期盼着能和城里人一样，生病也能享受“医保”。
试点的方案，温暖了民心
现在，绝大多数农民没有任何社会医疗保障。农民把有限的经济资源先用来解决吃饭穿衣、孩子上学等问题，很多农民“小病扛，大病拖”，后果往往是小病拖成大病，大病导致劳动力丧失，甚至倾家荡产。疾病，是导致农民贫困的元凶之一。许多农民期盼着能和城里人一样，生病也能享受“医保”。
“因病致贫”的罪魁祸首是大病风险。大病对于农户的经济影响主要体现在两个方面，其一是大病治疗直接对农户形成较大的经济负担，对于农户的储蓄和消费都有即期的影响；其二是大病对于农户的人力资本造成影响，对于农户的长期收入与消费会产生影响。据分析，贫困农户在大病冲击以后，将近要花8年的时间才能恢复到大病前的消费水平；贫困农户将近要花10年的时间才能恢复到大病前的生产经营投入水平，对收入的影响也是长远的。因此，减轻大病风险，建立新型农村合作医疗制度，在政府十分重视“三农问题”的今天，对于长期受“就医难、看病难”煎熬的农民来说，无异于是一场及时雨。这无疑具有强烈的现实意义。
事实上，农村医疗合作在我国并不是新生事物，早在上世纪五十年代已在全国推广，并历经了“三起三落”。以往的合作医疗制度，由于大环境因素、卫生需求方因素、卫生服务提供方因素和政府方面的因素，造成合作医疗的基金规模小、保障程度低等一系列问题。农民从合作医疗中得不到真正的实惠，看不到其发展的前景和可持续的动力，因此，从根本上难以得到农民的认可，近20年来随着农村改革的发展而逐渐退出历史舞台。
去年5月底，福建省政府办公厅根据国务院有关文件精神下发了《关于2004年新型农村合作医疗试点工作的方案》，确立安溪县、新罗区和同安区为2004年新型农村合作医疗试点县（区）。农村医疗合作重新启动。
新一轮的农村合作医疗在吸取过去经验和教训的基础上，进行了新的尝试。新型农村合作医疗制度是按照政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，与经济社会发展水平、农民承受能力和医疗费用相适应的、以大病统筹为主的新型互助共济的农村合作医疗制度。坚持“政府组织引导，尊重群众意愿；多方筹措资金，保证收支平衡；实行区级统筹，突出大病重病；报销及时兑现，社会公开监督”的原则组织实施。
据首批试点县安溪县新型农村合作医疗管理中心办公室王主任介绍，目前全县107万人口中，已经有60多万人参与新型农村合作医疗保险，参保率达到62%多。2004年9月1日，安溪县正式实施给予参保农民住院医药费用的审核报支工作。最先感受到这一互助共济保障制度带来的好处的是城厢镇礅坂村21组村民洪淑丽和虎邱镇湖西村1组村民廖水仙，他们是这阶段受益参保农民的典型代表。数月前，洪淑丽由于走路时不慎摔倒导致椎间孔压缩性骨折，住院期间先后支付医药费2.7万多元；廖水仙因为患上急性尿潴留、膀胱结石，到医院接受治疗花费近5000元。经过审核，最后他们分别获得4800多元和近2000元的合作医疗基金补助。领取补助款时，他们的高兴之情溢于言表。
据有关资料显示，截止2004年12月31日，福建省2004年三个试点有54个乡镇，861个村，260980户，101.23万农民参加新型农村合作医疗。农民每人每年缴纳合作医疗基金10元，各级政府财政划出专款（按每个“参合”农民20～30元）进入统筹基金，农民在参保期间住院就医可获得一定比例的补偿，最高一年可补偿2万元。至2004年底，三个试点“参合”农民获得住院补偿的达到7754人次，补偿总额 620.35万元，人均约800元，最高的已获得4000多元的补偿。
在第一批的三个试点县（区）进入启动阶段，福建省的第二批新型农村合作医疗试点工作就开始进行基线调查和资料收集、分析整理工作。各级政府和有关工作人员及农民都对新型农村合作医疗的内涵有了进一步的认识，大多数农民对新型农村合作医疗制度表示欢迎，认为这是政府真正对农民健康的关心，也不同程度地提高了在本地开展新型农村合作医疗工作的积极性。从2月21至22日在安溪县召开的全省新型农村合作医疗试点工作会议上获悉，福建省政府决定，2005年在原有安溪县、同安区、新罗区3个试点县（区）的基础上，新增罗源县、长泰县、柘荣县、永安市、武夷山市、荔城区等6个新型农村合作医疗试点县（市、区）。试点工作进一步铺开。
试点的工作，繁重而艰巨
但是，开展新型农村合作医疗是政府行为，而且是一项非常艰巨、复杂的社会系统工程，还需要在试点过程中，不断总结经验，为将来全面铺开让全体农民受益做好准备。根据去年的试点工作，发现目前新型农村合作医疗工作主要存在以下问题：
一是新型农村合作医疗开展的复杂性与试点工作经验不足的矛盾。我国开展农村合作医疗自解放后已经历了几起几落，每次都以良好的愿望开始，又以难以为继，不能持续发展而结束，主要原因是开展农村合作医疗是一项涉及农村社会方方面面的系统工程，需要进行多方面的研究探索。而且合作医疗涉及的农民数量多，健康状况、经济状况、文化教育背景以及对医疗保障制度的认识等诸多方面的情况都非常复杂，不同经济发展区域间在医疗卫生服务能力、农民经济承受能力、政府财政支持承受能力等方面的明显差异，同时存在管理机构的人员素质较低、经验不足、管理资金有限等问题。所以，在目前试点工作尚无法总结足够经验的情况下，试点工作主要是做好试点县（区）的观察、探索和总结经验，了解有关影响因素的研究工作。
二是合作医疗资金政府补助的必要与各级政府财政难以确保的矛盾。新型农村合作医疗要求各级政府财政给予一定数量的补助，但是，农民数量巨大，福建省农业人口2000多万，按现在计划每人每年平均10元计算，省级财政每年要预算2亿多元，各县市多的农业人口近百万，少的也有十几万，其财政支持的总数都是相当大的，而且许多县级财政现在又处于维持“吃饭”的财政状态，在试点工作过程中，各级政府尚能尽力划拨一定数量给予补助，如果没有强有力的法律政策保证，各有关人员都担心政府能否每年划拨足够的农村合作医疗补助资金，并随着社会经济的发展而逐年有所增加。
三是农村合作医疗资金总额不足与现阶段高额医疗费用的矛盾。目前福建省开展农村合作医疗的试点县（区），多的合作医疗资金为每人40元，少的为每人30元。而根据各地的基线调查结果，农民在各级医疗机构的医疗费用每次门诊要几十元；每次住院至少要几百元，多的达到万元以上。用这样较少的合作医疗基金来补偿如此较高医疗费用，必然产生补偿收益面与补偿比例的矛盾。所以，在试点县区的补偿方案中可明显看出，报销比例较低，农民参保后的医疗费用中自付的部分还很高。农民比较容易感觉到参加合作医疗即使能得到一定程度的补偿，可能也难以解决因病致贫的问题。
四是农村合作医疗参保率与农民自愿参加的矛盾。我国政府积极倡导新型农村合作医疗保障制度，并给予资金的较高比例的补助，其宗旨是体现政府对农民的医疗卫生的福利性，帮助农民解决因病致贫，让农民真正受益。但是，由于农村长期以来的工作方式造成干群关系紧张，而且大多数农民对新型农村合作医疗缺乏感性认识，再加上参加合作医疗需要农民交纳一定数额的资金，而且，较低的受益面和较低的补偿比例也使很多人觉得参加合作医疗的意义不大。所以，仍有许多农民对参加新型合作医疗的积极性不是很高。如果没有采取有效的宣传动员措施，参保率就很低，而没有足够高的参保率，就会使得农村合作医疗的补偿测算的不确定性增加，使得补偿制度持续性的风险增加。
试点的责任，重大而深远
党的十六届三中全会提出的以人为本，全面、协调、可持续的发展观，是开展新型农村合作医疗试点工作的指导思想。要把试点工作作为将来全面推进新型农村合作医疗工作的关键阶段来抓，通过试点，把开展农村合作医疗的全过程进行探索研究，从基线调查、组织机构建立、补偿方案制定、宣传发动工作、资金的财务管理、农民的参保资金收缴和补偿金报销程序、监督管理等一系列工作的流程及有关影响因素都要进行全程追踪、全面收集有关资料、分析整理，总结经验，以便在不同地区的推广和实施，千万不要盲目上马，只求数量指标，一定要谨慎稳妥推进，决不能再失信于民。
要保证各级政府对农村合作医疗的补助资金按时到位。新型农村合作医疗制度是政府引导并扶持的社会医疗保险制度，国家规定各级政府应给予一定数额的补助，而且这些补助资金的按时到位是影响新型合作医疗能否持续发展的关键因素。最好能够通过制定相关法律或政策的手段，要求各级政府在每年的社会发展规划及财政预算中给予足额的资金保证到位，并规定随着社会经济的发展而有所增加。不然，新型农村合作医疗的政府补助资金，试点地区保证到位，全面推广就难以到位；第一年开展可以到位，持续开展就难以保证。
从开展农村合作医疗工作入手，全面做好农村卫生工作。新型农村合作医疗开展的直接目的就是为了解决农民的因病致贫或返贫问题，要做好农村公共卫生、预防保健和健康促进工作，提高农民自我保健知识和技能，减少农民患病率；改革农村医疗卫生服务体系，提高服务能力，对农村合作医疗的定点医疗机构进行严格管理和必要的约束，降低不合理的医疗费用，用相对低廉的价格提供给农民较高质量的医疗卫生服务；民政部门对农民的较大病伤提供必要的医疗救助等各方面农村卫生工作更是至关重要。同时，发展农村经济，提高农民收入等农村社会各方面工作的协调发展对提高农民的健康水平和医疗卫生服务的支付能力也非常重要。
政府要正确引导，使得农民真正体验党和政府卫生福利政策。开展新型农村合作医疗，是党和政府对农民的卫生福利政策的体现，对于农村居民的群体利益是肯定受益的，但是，农民对新型农村合作医疗保障制度的深刻了解需要有个过程。在较短时间内，对于相当部分的农民来说，可能体会不到合作医疗带来的益处，尤其是目前开展的以大病统筹为主的新型农村合作医疗保障制度，在受益面较小的情况下，农民个体的直接受益更少。而且我国农民对社会保险制度的认识不够，购买社会保险产品的意愿较弱，因此，早期的宣传动员显得特别重要，既要把新型农村合作医疗对农民的益处讲全讲透，又不能夸大农村合作医疗制度的抗风险能力，使农民在太大的期望下，得不到理想愿望的实现而不满。同时，在设计农村合作医疗补偿制度时，既要考虑补偿比例，也要考虑补偿的受益面，还要公开受益农民的补偿信息，使新型农村合作医疗进入可持续发展。
试点的方案，温暖了民心
现在，绝大多数农民没有任何社会医疗保障。农民把有限的经济资源先用来解决吃饭穿衣、孩子上学等问题，很多农民“小病扛，大病拖”，后果往往是小病拖成大病，大病导致劳动力丧失，甚至倾家荡产。疾病，是导致农民贫困的元凶之一。许多农民期盼着能和城里人一样，生病也能享受“医保”。
“因病致贫”的罪魁祸首是大病风险。大病对于农户的经济影响主要体现在两个方面，其一是大病治疗直接对农户形成较大的经济负担，对于农户的储蓄和消费都有即期的影响；其二是大病对于农户的人力资本造成影响，对于农户的长期收入与消费会产生影响。据分析，贫困农户在大病冲击以后，将近要花8年的时间才能恢复到大病前的消费水平；贫困农户将近要花10年的时间才能恢复到大病前的生产经营投入水平，对收入的影响也是长远的。因此，减轻大病风险，建立新型农村合作医疗制度，在政府十分重视“三农问题”的今天，对于长期受“就医难、看病难”煎熬的农民来说，无异于是一场及时雨。这无疑具有强烈的现实意义。
事实上，农村医疗合作在我国并不是新生事物，早在上世纪五十年代已在全国推广，并历经了“三起三落”。以往的合作医疗制度，由于大环境因素、卫生需求方因素、卫生服务提供方因素和政府方面的因素，造成合作医疗的基金规模小、保障程度低等一系列问题。农民从合作医疗中得不到真正的实惠，看不到其发展的前景和可持续的动力，因此，从根本上难以得到农民的认可，近20年来随着农村改革的发展而逐渐退出历史舞台。
去年5月底，福建省政府办公厅根据国务院有关文件精神下发了《关于2004年新型农村合作医疗试点工作的方案》，确立安溪县、新罗区和同安区为2004年新型农村合作医疗试点县（区）。农村医疗合作重新启动。
新一轮的农村合作医疗在吸取过去经验和教训的基础上，进行了新的尝试。新型农村合作医疗制度是按照政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，与经济社会发展水平、农民承受能力和医疗费用相适应的、以大病统筹为主的新型互助共济的农村合作医疗制度。坚持“政府组织引导，尊重群众意愿；多方筹措资金，保证收支平衡；实行区级统筹，突出大病重病；报销及时兑现，社会公开监督”的原则组织实施。
据首批试点县安溪县新型农村合作医疗管理中心办公室王主任介绍，目前全县107万人口中，已经有60多万人参与新型农村合作医疗保险，参保率达到62%多。2004年9月1日，安溪县正式实施给予参保农民住院医药费用的审核报支工作。最先感受到这一互助共济保障制度带来的好处的是城厢镇礅坂村21组村民洪淑丽和虎邱镇湖西村1组村民廖水仙，他们是这阶段受益参保农民的典型代表。数月前，洪淑丽由于走路时不慎摔倒导致椎间孔压缩性骨折，住院期间先后支付医药费2.7万多元；廖水仙因为患上急性尿潴留、膀胱结石，到医院接受治疗花费近5000元。经过审核，最后他们分别获得4800多元和近2000元的合作医疗基金补助。领取补助款时，他们的高兴之情溢于言表。
据有关资料显示，截止2004年12月31日，福建省2004年三个试点有54个乡镇，861个村，260980户，101.23万农民参加新型农村合作医疗。农民每人每年缴纳合作医疗基金10元，各级政府财政划出专款（按每个“参合”农民20～30元）进入统筹基金，农民在参保期间住院就医可获得一定比例的补偿，最高一年可补偿2万元。至2004年底，三个试点“参合”农民获得住院补偿的达到7754人次，补偿总额 620.35万元，人均约800元，最高的已获得4000多元的补偿。
在第一批的三个试点县（区）进入启动阶段，福建省的第二批新型农村合作医疗试点工作就开始进行基线调查和资料收集、分析整理工作。各级政府和有关工作人员及农民都对新型农村合作医疗的内涵有了进一步的认识，大多数农民对新型农村合作医疗制度表示欢迎，认为这是政府真正对农民健康的关心，也不同程度地提高了在本地开展新型农村合作医疗工作的积极性。从2月21至22日在安溪县召开的全省新型农村合作医疗试点工作会议上获悉，福建省政府决定，2005年在原有安溪县、同安区、新罗区3个试点县（区）的基础上，新增罗源县、长泰县、柘荣县、永安市、武夷山市、荔城区等6个新型农村合作医疗试点县（市、区）。试点工作进一步铺开。
试点的工作，繁重而艰巨
但是，开展新型农村合作医疗是政府行为，而且是一项非常艰巨、复杂的社会系统工程，还需要在试点过程中，不断总结经验，为将来全面铺开让全体农民受益做好准备。根据去年的试点工作，发现目前新型农村合作医疗工作主要存在以下问题：
一是新型农村合作医疗开展的复杂性与试点工作经验不足的矛盾。我国开展农村合作医疗自解放后已经历了几起几落，每次都以良好的愿望开始，又以难以为继，不能持续发展而结束，主要原因是开展农村合作医疗是一项涉及农村社会方方面面的系统工程，需要进行多方面的研究探索。而且合作医疗涉及的农民数量多，健康状况、经济状况、文化教育背景以及对医疗保障制度的认识等诸多方面的情况都非常复杂，不同经济发展区域间在医疗卫生服务能力、农民经济承受能力、政府财政支持承受能力等方面的明显差异，同时存在管理机构的人员素质较低、经验不足、管理资金有限等问题。所以，在目前试点工作尚无法总结足够经验的情况下，试点工作主要是做好试点县（区）的观察、探索和总结经验，了解有关影响因素的研究工作。
二是合作医疗资金政府补助的必要与各级政府财政难以确保的矛盾。新型农村合作医疗要求各级政府财政给予一定数量的补助，但是，农民数量巨大，福建省农业人口2000多万，按现在计划每人每年平均10元计算，省级财政每年要预算2亿多元，各县市多的农业人口近百万，少的也有十几万，其财政支持的总数都是相当大的，而且许多县级财政现在又处于维持“吃饭”的财政状态，在试点工作过程中，各级政府尚能尽力划拨一定数量给予补助，如果没有强有力的法律政策保证，各有关人员都担心政府能否每年划拨足够的农村合作医疗补助资金，并随着社会经济的发展而逐年有所增加。
三是农村合作医疗资金总额不足与现阶段高额医疗费用的矛盾。目前福建省开展农村合作医疗的试点县（区），多的合作医疗资金为每人40元，少的为每人30元。而根据各地的基线调查结果，农民在各级医疗机构的医疗费用每次门诊要几十元；每次住院至少要几百元，多的达到万元以上。用这样较少的合作医疗基金来补偿如此较高医疗费用，必然产生补偿收益面与补偿比例的矛盾。所以，在试点县区的补偿方案中可明显看出，报销比例较低，农民参保后的医疗费用中自付的部分还很高。农民比较容易感觉到参加合作医疗即使能得到一定程度的补偿，可能也难以解决因病致贫的问题。
四是农村合作医疗参保率与农民自愿参加的矛盾。我国政府积极倡导新型农村合作医疗保障制度，并给予资金的较高比例的补助，其宗旨是体现政府对农民的医疗卫生的福利性，帮助农民解决因病致贫，让农民真正受益。但是，由于农村长期以来的工作方式造成干群关系紧张，而且大多数农民对新型农村合作医疗缺乏感性认识，再加上参加合作医疗需要农民交纳一定数额的资金，而且，较低的受益面和较低的补偿比例也使很多人觉得参加合作医疗的意义不大。所以，仍有许多农民对参加新型合作医疗的积极性不是很高。如果没有采取有效的宣传动员措施，参保率就很低，而没有足够高的参保率，就会使得农村合作医疗的补偿测算的不确定性增加，使得补偿制度持续性的风险增加。
试点的责任，重大而深远
党的十六届三中全会提出的以人为本，全面、协调、可持续的发展观，是开展新型农村合作医疗试点工作的指导思想。要把试点工作作为将来全面推进新型农村合作医疗工作的关键阶段来抓，通过试点，把开展农村合作医疗的全过程进行探索研究，从基线调查、组织机构建立、补偿方案制定、宣传发动工作、资金的财务管理、农民的参保资金收缴和补偿金报销程序、监督管理等一系列工作的流程及有关影响因素都要进行全程追踪、全面收集有关资料、分析整理，总结经验，以便在不同地区的推广和实施，千万不要盲目上马，只求数量指标，一定要谨慎稳妥推进，决不能再失信于民。
要保证各级政府对农村合作医疗的补助资金按时到位。新型农村合作医疗制度是政府引导并扶持的社会医疗保险制度，国家规定各级政府应给予一定数额的补助，而且这些补助资金的按时到位是影响新型合作医疗能否持续发展的关键因素。最好能够通过制定相关法律或政策的手段，要求各级政府在每年的社会发展规划及财政预算中给予足额的资金保证到位，并规定随着社会经济的发展而有所增加。不然，新型农村合作医疗的政府补助资金，试点地区保证到位，全面推广就难以到位；第一年开展可以到位，持续开展就难以保证。
从开展农村合作医疗工作入手，全面做好农村卫生工作。新型农村合作医疗开展的直接目的就是为了解决农民的因病致贫或返贫问题，要做好农村公共卫生、预防保健和健康促进工作，提高农民自我保健知识和技能，减少农民患病率；改革农村医疗卫生服务体系，提高服务能力，对农村合作医疗的定点医疗机构进行严格管理和必要的约束，降低不合理的医疗费用，用相对低廉的价格提供给农民较高质量的医疗卫生服务；民政部门对农民的较大病伤提供必要的医疗救助等各方面农村卫生工作更是至关重要。同时，发展农村经济，提高农民收入等农村社会各方面工作的协调发展对提高农民的健康水平和医疗卫生服务的支付能力也非常重要。
政府要正确引导，使得农民真正体验党和政府卫生福利政策。开展新型农村合作医疗，是党和政府对农民的卫生福利政策的体现，对于农村居民的群体利益是肯定受益的，但是，农民对新型农村合作医疗保障制度的深刻了解需要有个过程。在较短时间内，对于相当部分的农民来说，可能体会不到合作医疗带来的益处，尤其是目前开展的以大病统筹为主的新型农村合作医疗保障制度，在受益面较小的情况下，农民个体的直接受益更少。而且我国农民对社会保险制度的认识不够，购买社会保险产品的意愿较弱，因此，早期的宣传动员显得特别重要，既要把新型农村合作医疗对农民的益处讲全讲透，又不能夸大农村合作医疗制度的抗风险能力，使农民在太大的期望下，得不到理想愿望的实现而不满。同时，在设计农村合作医疗补偿制度时，既要考虑补偿比例，也要考虑补偿的受益面，还要公开受益农民的补偿信息，使新型农村合作医疗进入可持续发展。