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按照国务院“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，对农村信用社管理体制和产权制度进行的改革，取得了巨大成果，尤其是管理体制取得了极大的成功。农村信用社在交给地方管理的同时，防范农村信用社风险的责任也下放到了地方，做到了责权的统一。地方政府在巨大的责任压力下，一定会在“强化约束机制”上下功夫，“强化约束机制”的改革目标才能落到实处。中央这次下放农村信用社的管理责任，实际上是下放了一件“管不了、管不好、不该管”的事情。
正像国有企业改革一样，基层推着上层走，实践推着理论走。地方政府在防范信用社金融风险的压力下，一定会各显神通，在探索农村信用社改革的道路上取得成功。中国经济体制改革是从农村开始的，我们有理由相信，中国金融体制改革再一次从农村开始，为中国金融体制改革探索出成功的道路，再次推动中国金融体制改革。
归属清晰的产权是市场经济中金融企业存在的前提条件，而农村信用社产权制度上的缺陷正是我国传统计划经济中农村信用社低效率的重要根源。农村信用社改革要取得成功，无论如何都绕不过产权制度改革、所有者到位这一关。
农村信用社改革所有者必须到位
从形式上看，农村信用社产权归社员所有。事实上，由于农村信用社股权过于分散，股东过于弱小，以至于出现产权模糊、所有者缺位的问题，使得农村信用社实际上是投资人无法负责、无人负责、无心负责（以下简称“三无”），致使内部人控制盛行。“内部人控制”追求的是“福利最大化”，导致的后果是经营效益低下。问题的根源就是农村信用社的投资人不能到位。所有者到位，才能实现“明晰产权关系，促进信用社法人治理结构的完善和经营机制转换，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体”的改革目标。
在当前改革实践中，有关规定仍然限定“单个自然人投资最高不超过股本总额的5‰，职工持股总额不超过股本总额25%，自然人持股总额不得少于总股本的50%。单个法人投资最多不超过股本总额的5%”。这样的限定结果是限制了所有者到位，导致了农村信用社仍然是投资人“三无”的状态。
按照5‰和5％的持股限制，农村信用社的法人治理结构就难以完善，弱小的股东和分散的股权，很难形成有效的制衡。没有科学的法人治理结构，农村信用社的道德风险就难以防范，经营管理水平就很难提高。
按照5‰和5％的持股限制，不能引进战略投资者，农村信用社的经营机制难以转换。企业经营机制转换，核心内容就是“用工、人事、分配三项制度改革”。从国务院1992年发布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》以来，已经有14年时间了，然而，农村信用社铁饭碗、铁交椅、铁工资的“三铁”，依然如故。转换经营机制毕竟是企业自己的事情，政府是不能越俎代庖的。只有所有者到位了，转换经营机制的内因才能具备，转换经营机制就成为自然而然的事情。
按照5‰和5％的持股限制，不能引进战略投资者，农村信用社的法人治理结构不能完善，经营效益不能提高，增资扩股靠政府号召，农村信用社“自担风险”就是一句空话，最后也就成为政府担风险了。农村信用社只能是“民有国营”，政府就摆脱不了“最后贷款人”的责任。事实上，农村信用社的风险长期以来是由国家隐性担保的，如果不能引进战略投资者，国家就不能摆脱对农村信用社风险的隐性担保责任。党中央、国务院在深化农村信用社改革的总体要求中，把“明晰产权关系，强化约束机制”放在第一位，足以说明产权关系、所有者到位，对农村信用社健康发展的重要作用。明晰产权关系的真正含义在于农村信用社的战略投资者到位。
按照5‰和5％的持股限制，这样的制度安排，决定了农村信用社处于投资人“三无”的现实状态，违反了“按照市场经济规则，明晰产权关系，促进信用社法人治理结构的完善和经营机制转换，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体”的总体改革要求。
破解农村信用社改革难题的对策
破解农村信用社改革难题，就要按照现代产权制度的要求建立现代企业制度，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。
根据农信社的现实情况，可行的办法是将省级农村信用社联社，按照现代产权制度的要求，建立满足现代企业制度条件的股份制农村银行（以下简称“省农村银行”）。在广泛吸收战略投资者的基础上，由各县市联社按照《公司法》投资设立省农村银行。
省农村银行一定要按照现代企业制度的要求去组建、运行，按照《公司法》和《商业银行法》去规范。省农村银行如果战略投资者到位，建立科学的法人治理结构，就能自然形成健康的经营机制。战略投资者到位了，其他小股东就可以“搭便车”，投资回报高，就会调动小股东积极性。相反，如果投资回报低，小股东就会“用脚投票”。
省农村银行建立以后，基层信用社社员代表大会要通过决议，将基层信用社托管给省农村银行，条件是省农村银行要对基层信用社的风险负全责，一旦托管，省农村银行就要对基层信用社的风险负责到底。当然省农村银行与基层信用社的权利义务是自愿平等的。托管之前，如果是基层信用社资不抵债，这时候省农村银行可以拒绝托管。对资不抵债的基层信用社，由于国家代管的历史原因，国家应当补到零资产（现在国家没法摆脱这个责任，一次解决是成本最低的）。零资产的确定应当遵循“公开信息，竞价出让”的原则，基层信用社的股权能够按照面值出售的时候，就可以认定基层信用社此时原有资产为零资产。
世界上成功的合作金融机构，无论是荷兰还是加拿大的合作银行，都是战略投资者负责经营管理，小股东“搭便车”。任何所有者缺位的金融机构是不会成功的。
农村信用社的风险防范
有一种观点认为，大股东进入农信社就可能造成金融风险。这是认识上的误区。事实上投资人不到位，农信社风险就永远不可能得到有效防范。
投资人具有防范风险的天然责任感，投资人组成的法人治理结构对风险的防范是最有效的。投资人是防范风险的内因，除此之外农村信用社的其他风险防范力量都是外因。改革农村信用社合作制的制度性缺陷，改变农村信用社投资人“三无”的状态，使战略投资者进入农村信用社的决策层，才能防范金融风险。
农村信用社的所有者到位，执行《巴塞尔新资本协议》，才能最终防范农村信用社的金融风险。对于金融机构来说，大幅度提高其最低资本要求，使其能够消化吸收大额的损失，就可以有效防范金融风险。但是如果资本水平太高，金融机构也许不能够最有效地使用资源，限制了其发放贷款的能力。监管当局根据防范风险和有效利用资源的实际需要，确定合理的资本充足率，就可以防范农村信用社的金融风险。
2005年中共中央一号文件决定：“培育竞争性的农村金融市场”，意义深远。竞争性的农村金融市场，就把农村信用社与农民的关系变成了共生共存的关系，而不是支持与被支持的关系。长期以来，农村金融市场没有竞争，把农村信用社与农民的关系确定为支持与被支持的关系，农村信贷资金的短缺问题就得不到解决。因为支持一方是主动的，被支持一方是被动的，当农村信用社不支持农民的时候，农民就是无奈的。在市场经济条件下，有需求就会有供给。股东追求利润对社会所做的贡献，甚至大于要求他为社会做事的贡献。“培育竞争性的农村金融市场”，农信社与农民就是和谐的、正常的供求关系，农民贷款难的问题才能解决。
农民贷款的价格，通过人民银行的支农再贷款的数量，是可以调控的。
市场机制推动着人们在各种竞争与合作关系中实现互利的经济效果，农村信用社与农民的信贷交易会使交易的双方都能得到好处。
（作者系宁夏回族自治区农村信用联社理事长）
责任编辑：柯 丹
正像国有企业改革一样，基层推着上层走，实践推着理论走。地方政府在防范信用社金融风险的压力下，一定会各显神通，在探索农村信用社改革的道路上取得成功。中国经济体制改革是从农村开始的，我们有理由相信，中国金融体制改革再一次从农村开始，为中国金融体制改革探索出成功的道路，再次推动中国金融体制改革。
归属清晰的产权是市场经济中金融企业存在的前提条件，而农村信用社产权制度上的缺陷正是我国传统计划经济中农村信用社低效率的重要根源。农村信用社改革要取得成功，无论如何都绕不过产权制度改革、所有者到位这一关。
农村信用社改革所有者必须到位
从形式上看，农村信用社产权归社员所有。事实上，由于农村信用社股权过于分散，股东过于弱小，以至于出现产权模糊、所有者缺位的问题，使得农村信用社实际上是投资人无法负责、无人负责、无心负责（以下简称“三无”），致使内部人控制盛行。“内部人控制”追求的是“福利最大化”，导致的后果是经营效益低下。问题的根源就是农村信用社的投资人不能到位。所有者到位，才能实现“明晰产权关系，促进信用社法人治理结构的完善和经营机制转换，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体”的改革目标。
在当前改革实践中，有关规定仍然限定“单个自然人投资最高不超过股本总额的5‰，职工持股总额不超过股本总额25%，自然人持股总额不得少于总股本的50%。单个法人投资最多不超过股本总额的5%”。这样的限定结果是限制了所有者到位，导致了农村信用社仍然是投资人“三无”的状态。
按照5‰和5％的持股限制，农村信用社的法人治理结构就难以完善，弱小的股东和分散的股权，很难形成有效的制衡。没有科学的法人治理结构，农村信用社的道德风险就难以防范，经营管理水平就很难提高。
按照5‰和5％的持股限制，不能引进战略投资者，农村信用社的经营机制难以转换。企业经营机制转换，核心内容就是“用工、人事、分配三项制度改革”。从国务院1992年发布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》以来，已经有14年时间了，然而，农村信用社铁饭碗、铁交椅、铁工资的“三铁”，依然如故。转换经营机制毕竟是企业自己的事情，政府是不能越俎代庖的。只有所有者到位了，转换经营机制的内因才能具备，转换经营机制就成为自然而然的事情。
按照5‰和5％的持股限制，不能引进战略投资者，农村信用社的法人治理结构不能完善，经营效益不能提高，增资扩股靠政府号召，农村信用社“自担风险”就是一句空话，最后也就成为政府担风险了。农村信用社只能是“民有国营”，政府就摆脱不了“最后贷款人”的责任。事实上，农村信用社的风险长期以来是由国家隐性担保的，如果不能引进战略投资者，国家就不能摆脱对农村信用社风险的隐性担保责任。党中央、国务院在深化农村信用社改革的总体要求中，把“明晰产权关系，强化约束机制”放在第一位，足以说明产权关系、所有者到位，对农村信用社健康发展的重要作用。明晰产权关系的真正含义在于农村信用社的战略投资者到位。
按照5‰和5％的持股限制，这样的制度安排，决定了农村信用社处于投资人“三无”的现实状态，违反了“按照市场经济规则，明晰产权关系，促进信用社法人治理结构的完善和经营机制转换，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体”的总体改革要求。
破解农村信用社改革难题的对策
破解农村信用社改革难题，就要按照现代产权制度的要求建立现代企业制度，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。
根据农信社的现实情况，可行的办法是将省级农村信用社联社，按照现代产权制度的要求，建立满足现代企业制度条件的股份制农村银行（以下简称“省农村银行”）。在广泛吸收战略投资者的基础上，由各县市联社按照《公司法》投资设立省农村银行。
省农村银行一定要按照现代企业制度的要求去组建、运行，按照《公司法》和《商业银行法》去规范。省农村银行如果战略投资者到位，建立科学的法人治理结构，就能自然形成健康的经营机制。战略投资者到位了，其他小股东就可以“搭便车”，投资回报高，就会调动小股东积极性。相反，如果投资回报低，小股东就会“用脚投票”。
省农村银行建立以后，基层信用社社员代表大会要通过决议，将基层信用社托管给省农村银行，条件是省农村银行要对基层信用社的风险负全责，一旦托管，省农村银行就要对基层信用社的风险负责到底。当然省农村银行与基层信用社的权利义务是自愿平等的。托管之前，如果是基层信用社资不抵债，这时候省农村银行可以拒绝托管。对资不抵债的基层信用社，由于国家代管的历史原因，国家应当补到零资产（现在国家没法摆脱这个责任，一次解决是成本最低的）。零资产的确定应当遵循“公开信息，竞价出让”的原则，基层信用社的股权能够按照面值出售的时候，就可以认定基层信用社此时原有资产为零资产。
世界上成功的合作金融机构，无论是荷兰还是加拿大的合作银行，都是战略投资者负责经营管理，小股东“搭便车”。任何所有者缺位的金融机构是不会成功的。
农村信用社的风险防范
有一种观点认为，大股东进入农信社就可能造成金融风险。这是认识上的误区。事实上投资人不到位，农信社风险就永远不可能得到有效防范。
投资人具有防范风险的天然责任感，投资人组成的法人治理结构对风险的防范是最有效的。投资人是防范风险的内因，除此之外农村信用社的其他风险防范力量都是外因。改革农村信用社合作制的制度性缺陷，改变农村信用社投资人“三无”的状态，使战略投资者进入农村信用社的决策层，才能防范金融风险。
农村信用社的所有者到位，执行《巴塞尔新资本协议》，才能最终防范农村信用社的金融风险。对于金融机构来说，大幅度提高其最低资本要求，使其能够消化吸收大额的损失，就可以有效防范金融风险。但是如果资本水平太高，金融机构也许不能够最有效地使用资源，限制了其发放贷款的能力。监管当局根据防范风险和有效利用资源的实际需要，确定合理的资本充足率，就可以防范农村信用社的金融风险。
2005年中共中央一号文件决定：“培育竞争性的农村金融市场”，意义深远。竞争性的农村金融市场，就把农村信用社与农民的关系变成了共生共存的关系，而不是支持与被支持的关系。长期以来，农村金融市场没有竞争，把农村信用社与农民的关系确定为支持与被支持的关系，农村信贷资金的短缺问题就得不到解决。因为支持一方是主动的，被支持一方是被动的，当农村信用社不支持农民的时候，农民就是无奈的。在市场经济条件下，有需求就会有供给。股东追求利润对社会所做的贡献，甚至大于要求他为社会做事的贡献。“培育竞争性的农村金融市场”，农信社与农民就是和谐的、正常的供求关系，农民贷款难的问题才能解决。
农民贷款的价格，通过人民银行的支农再贷款的数量，是可以调控的。
市场机制推动着人们在各种竞争与合作关系中实现互利的经济效果，农村信用社与农民的信贷交易会使交易的双方都能得到好处。
（作者系宁夏回族自治区农村信用联社理事长）
责任编辑：柯 丹