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摘要：中国电力行业具有自然垄断和行业垄断的双重特点，电力管制的最终目的就是促进电力工业持续、健康、稳定地发展，保障国民经济发展和人民生活水平的提高，保证公平等社会目标的实现。但是中国的电价管制政策没有有效组织电力行业的垄断高价和高额垄断利润的形成。
关键词：电力；垄断高价；垄断利润；管制
中图分类号：TM-9 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2011）-03-000-02
近年来，中国在自然垄断部门企业改革方面采取了若干重大举措，一些非自然垄断环节引入了竞争，如发电等，但自然垄断部门国企运营的行政性垄断色彩还是比较浓厚。大型国有企业，依靠国家的法律建立了在能源、通信、电力等基础性领域的垄断地位，2007年8月通过的《反垄断法》，进一步以国家基本法律的形式肯定了国有企业在这些领域的垄断性地位。《中华人民共和国反垄断法》第七条规定“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。”国有垄断企业因此进一步从法律上得到了保护，规避了《反垄断法》的规制。
一、电力行业垄断实质是自然垄断和行政垄断的结合
中国电力行业自身兼具自然垄断和行政垄断的双重垄断特性。根据曼昆的研究，垄断可以分为三种类型：市场垄断、自然垄断和行政垄断。而自然垄断与行政垄断交织而成的畸形儿，是最坏的垄断——行业垄断。行业垄断，即公用企业和其他依法具有独占地位的经营者实施的强制交易或限制竞争行为，这种垄断在铁路、电力、电信、航空和邮政等服务性领域广泛存在。
自然垄断主要指的是一些生产具有弱可加性的领域，即单个企业生产给定数量的多种产品的总成本小于多个企业生产该产品组合时的总成本，不是由人为的限制而是由技术因素或独特的经济原因而形成的垄断或寡头垄断。电力等部门由于具有规模经济性、范围经济性等技术经济特征，属于典型的自然垄断部门。电力行业在发电领域是弱自然垄断性，而电网则是强自然垄断性。电力行业除了具有比较典型的自然垄断性之外，还具有行政垄断性。目前行政垄断已经成为中国经济发展的制度性瓶颈。行政垄断无疑也是一种腐败。电力行业是自然垄断和行政垄断的结合。
与市场垄断和自然垄断不同的是，行政垄断（administrative monopoly）是政府通过法律、行政法规或规定的形式取得并维持着行业的垄断地位。行政垄断定义为“政府为保护本部门或本地区所属企业的利益，通过法律、行政法规或规定的形式，维护这些企业的市场垄断地位，阻止竞争市场形成的行为”。行政垄断是一种政府主动的行为，为了保护其原来所属企业的既得利益而主动“创租”。由于它是通过国家法律、行政法规和规定的形式取得垄断权力的，因此也常称为法定垄断（statutory monopoly）。
二、对电力行业的垄断高价缺乏管制
（一）电力行业不合理的高电价
改革开放以来，为解决长期严重缺电，在电价上实行新电新价，老电老价，对新建电厂给予价外征收电力建设资金和还本付息定价。使新建按还本付息定价的电厂获得超额利润。据国家电力公司公布的数字，电力垄断定价大大高于竞争性市场价格。在农村电网改造过程中，还有不少地区任意向农民收取材料费、施工费、管理费、手续费、农民义务工、摊派电工食宿费、配电增容费（国家计委价格检查司，2000.9）。2007年全国城市居民的平均电价是每度0.42元，农村电价是0.50元。而事实上，在一些农村，实际电价比这些数字高得多，有的竟高达每度几元钱。假定电力市场开放，引入竞争机制之后，电价下降20-30%，实际电力行业的租金可能是本估计的两倍以上。尽管如此，石油和电力行业依然抱怨国家的价格管制已经使其处在了亏损的边缘，电力企业渴望电价随煤价的上涨而上调；石油企业则以国际油价上涨为由不断要求调高成品油的零售价格。中石化还因炼化环节亏损得到了财政部100亿元的补贴。
由于电力行业垄断，国家有关部门仍然实行计划定价，目前中国的电价早已偏离竞争性市场价格，若按相对购买力电价（指单位电价与人均GDP之比），中国与美国和一些发达国家相比就高得更出奇，即我们是在中低人均收入水平和劳动力成本相对廉价的条件下，支付极其高昂的电价。以工业用电为例比如巴斯夫，世界上最著名的化工企业之一，该企业在中国支付的电价太高，0.5元/度的价格比欧洲电力高出近50%，与其他能源丰富国家的价格相比，这已成为在华投资企业应对国际竞争的瓶颈。工业用电价格新加坡的仅为0.392元/度，泰国的为0.372元/度，美国和德国的为0.299元/度和0.247元/度。虽然很多发达国家他们的电价比较低，但是，其中都包含有利润，我们远远高于他们的电价，可见垄断利润是相当大的。
（二）电价管制对电力行业垄断价格的监管力度不足
对电力产业的一个非常重要的管制手段就是电价管制，而电价管制的目的就是要打破垄断、制止电力企业制定垄断高价、消除价格歧视中的不合理的形式，降低成本以实现合理的电价水平、降低电价，限制垄断利润。“价格管制必定要以一个隐含的假设为基本依据，这假设就是，如果没有管制，就会产生过分强大的垄断力量。倘如真会出现这种情况，那么缺少管制的纯粹垄断利润就会比竞争条件下的收益高出10%到20%，因此价格就会比长期边际成本高40%至80%，此时才有可能表现出管制的效用。”可见，经济学家通常将价格规制的主要作用在于限制垄断利润。
制定电价一般要遵循合理成本原则、合理利润原则、用户公平负担等原则。并且根据我国《电力法》的有关规定，我国电价是实行统一政策，统一定价原则和分级管理，在制定电价过程中应遵循合理补偿成本、合理确定收益、依法计入税金、坚持公平负担、促进电力建设等原则，但什么是合理、具体的尺度和界限不是十分清晰，在实际操作过程中，执行弹性大而实际约束力度不足，电力行业垄断利润不能得到应有的限制。
我国目前对电力行业成本加成的定价方式也不能有效限制垄断租金，电监会对电力价格的监管职能也有限。这些就使得电价管制的目的难以完全实现，进而影响电力管制最终目的的实现。另外单纯的价格管制并不能完全消除垄断租金，应当在价格管制的基础上，对于电力行业垄断租金采取更为直接的提取方式。
三、缺乏对电力行业垄断租金的直接管制
（一）国有企业改革收益留在了企业内部
国有企业（包括电力企业）改革取得了很大成果。央企利润增长非常快，2003—2006年，央企实现利润由3006亿元增加到7547亿元，增长151.1%。2006年我国的GDP为21万亿元，而央企的利润就有1万亿元。央企的利润占到了国内生产总值的近5%，如果把所有企业都按照5%的征收比例计算，红利总量就达500亿元。2007年烟草、电力、电信、石油石化、煤炭等资源型企业的利润份额起码超过60%。按照上交净利润额10%的比例计算，仅这类企业就可以贡献红利600亿元。对于2007年利润中其余40%的份额，按照上交净利润额5%的比例计算，将可以征收红利200亿元。因此红利总量将达到800亿元。2007年央企如果要上交财政部的红利的话，总量将超过500亿元，并有可能达到800亿元。
税和利的性质非常不同。税是对公共物品的付费，而利是资产的收益，产权的收益，而在我们的改革过程中这两方面没有很明确的区分开来，最后变成了以税代利。从1994年直到2007年，包括处于垄断行业拥有高额利润的国企，从未向国家上缴税后利润。电力、电信、民航、铁路等垄断行业占有了全民资源，却只向国家交纳所得税，剩下的利润全都留给企业。但国有企业改革收益，即国家的资本投入作为投资人的收益或国有资本经营收益只是名义上的，并非实质上的，尽管1993年十四届三中全会就明文规定了出资者享有所有者的权益，但到目前为止，国家作为出资人并没有享有出资人的收益，国家从来没有征收任何国有资产经营预算收入。从改革之前到1993年以后，留在国有企业内部的利润越来越多，从零到百分之百。
不仅对电力行业这样的国有大中型企业十几年不提取利润，还继续实行优惠政策，如减免税收、先征收后退税。国家非但不能从国有企业的利润中得到收益，反而对相当多国有企业进行变相补贴，仅石油行业每年先征后退税收款额就达几百亿元。
（二）对电力行业垄断租金缺乏有效管制
国资委和财政部对国有企业内部成本支出的管理和控制很弱，国家对社会财富的积累缺乏行之有效的监管机制、不存在有效约束。在2004年末，国家发改委就业与收入分配司发布的《中国居民收入年度报告》曾指出，一些垄断性较强的企业集团依靠多年国家投入形成的雄厚基础和垄断优势，将超额利润以各种形式转化为工资或工资外收入，但缺乏真正的分配激励和约束机制。报告认为，电力、电信、烟草、金融、保险、民航、铁路等行业，职工平均货币收入及福利等，明显高于其他行业。报告承认，对国有单位特别是垄断行业的收入分配，国家监管调控不力的状况没有得到根本改变。国企税后巨额的利润留在了国企实际上是挤占国家财政收入，如资源租金这块；侵害消费者的利益，如垄断利润这一部分。这是侵占全体人民的财富，实际改变了国有产权的性质。
直到2007年末，对国企利润才重启上缴机制。 2007年我国财政部和国资委制定发布的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》规定，国有独资企业上交年度净利润的比例，根据不同行业，分三类执行：其中烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等资源型企业共18户，上交比例为10%。垄断企业上缴利润给国家，并提高垄断企业的利润上缴是根本之策，不仅可以强制性分享垄断利润与垄断利益，进而促进社会分配机制的公平合理化。所以2007年末重启的这项政策有其进步意义。但这项政策实际上是规定国家收缴利润上限的方法，而不是规定企业留利上限。而且这种方式是管理部门收取固定的税而不是变动的利润。
（三）电力行业垄断部门非法收取的各项费用
整个电力行业的垄断租金不仅是垄断定价造成的。电力企业还往往通过乱收费等方式转嫁成本，将自身低效运营的成本和发展的投资强加给广大消费者。进一步加大垄断利润。
近年来，电力企业被审计的问题确实惊人。供电企业利用垄断地位实行行业保护。这些乱收费同样转化成了相关企业的利润。
参考文献：
[1]库尔特·勒布,托马斯·盖尔·穆尔.斯蒂格勒论文精萃[M].商务印书馆,1999.
[2]王俊豪.政府管制经济学导论[M].商务印书馆,2002.
[3]张维迎.产权政府与信誉[M].三联书店,2003.
[4]胡鞍钢.中国:挑战腐败[M].浙江人民出版社,2001.
关键词：电力；垄断高价；垄断利润；管制
中图分类号：TM-9 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2011）-03-000-02
近年来，中国在自然垄断部门企业改革方面采取了若干重大举措，一些非自然垄断环节引入了竞争，如发电等，但自然垄断部门国企运营的行政性垄断色彩还是比较浓厚。大型国有企业，依靠国家的法律建立了在能源、通信、电力等基础性领域的垄断地位，2007年8月通过的《反垄断法》，进一步以国家基本法律的形式肯定了国有企业在这些领域的垄断性地位。《中华人民共和国反垄断法》第七条规定“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。”国有垄断企业因此进一步从法律上得到了保护，规避了《反垄断法》的规制。
一、电力行业垄断实质是自然垄断和行政垄断的结合
中国电力行业自身兼具自然垄断和行政垄断的双重垄断特性。根据曼昆的研究，垄断可以分为三种类型：市场垄断、自然垄断和行政垄断。而自然垄断与行政垄断交织而成的畸形儿，是最坏的垄断——行业垄断。行业垄断，即公用企业和其他依法具有独占地位的经营者实施的强制交易或限制竞争行为，这种垄断在铁路、电力、电信、航空和邮政等服务性领域广泛存在。
自然垄断主要指的是一些生产具有弱可加性的领域，即单个企业生产给定数量的多种产品的总成本小于多个企业生产该产品组合时的总成本，不是由人为的限制而是由技术因素或独特的经济原因而形成的垄断或寡头垄断。电力等部门由于具有规模经济性、范围经济性等技术经济特征，属于典型的自然垄断部门。电力行业在发电领域是弱自然垄断性，而电网则是强自然垄断性。电力行业除了具有比较典型的自然垄断性之外，还具有行政垄断性。目前行政垄断已经成为中国经济发展的制度性瓶颈。行政垄断无疑也是一种腐败。电力行业是自然垄断和行政垄断的结合。
与市场垄断和自然垄断不同的是，行政垄断（administrative monopoly）是政府通过法律、行政法规或规定的形式取得并维持着行业的垄断地位。行政垄断定义为“政府为保护本部门或本地区所属企业的利益，通过法律、行政法规或规定的形式，维护这些企业的市场垄断地位，阻止竞争市场形成的行为”。行政垄断是一种政府主动的行为，为了保护其原来所属企业的既得利益而主动“创租”。由于它是通过国家法律、行政法规和规定的形式取得垄断权力的，因此也常称为法定垄断（statutory monopoly）。
二、对电力行业的垄断高价缺乏管制
（一）电力行业不合理的高电价
改革开放以来，为解决长期严重缺电，在电价上实行新电新价，老电老价，对新建电厂给予价外征收电力建设资金和还本付息定价。使新建按还本付息定价的电厂获得超额利润。据国家电力公司公布的数字，电力垄断定价大大高于竞争性市场价格。在农村电网改造过程中，还有不少地区任意向农民收取材料费、施工费、管理费、手续费、农民义务工、摊派电工食宿费、配电增容费（国家计委价格检查司，2000.9）。2007年全国城市居民的平均电价是每度0.42元，农村电价是0.50元。而事实上，在一些农村，实际电价比这些数字高得多，有的竟高达每度几元钱。假定电力市场开放，引入竞争机制之后，电价下降20-30%，实际电力行业的租金可能是本估计的两倍以上。尽管如此，石油和电力行业依然抱怨国家的价格管制已经使其处在了亏损的边缘，电力企业渴望电价随煤价的上涨而上调；石油企业则以国际油价上涨为由不断要求调高成品油的零售价格。中石化还因炼化环节亏损得到了财政部100亿元的补贴。
由于电力行业垄断，国家有关部门仍然实行计划定价，目前中国的电价早已偏离竞争性市场价格，若按相对购买力电价（指单位电价与人均GDP之比），中国与美国和一些发达国家相比就高得更出奇，即我们是在中低人均收入水平和劳动力成本相对廉价的条件下，支付极其高昂的电价。以工业用电为例比如巴斯夫，世界上最著名的化工企业之一，该企业在中国支付的电价太高，0.5元/度的价格比欧洲电力高出近50%，与其他能源丰富国家的价格相比，这已成为在华投资企业应对国际竞争的瓶颈。工业用电价格新加坡的仅为0.392元/度，泰国的为0.372元/度，美国和德国的为0.299元/度和0.247元/度。虽然很多发达国家他们的电价比较低，但是，其中都包含有利润，我们远远高于他们的电价，可见垄断利润是相当大的。
（二）电价管制对电力行业垄断价格的监管力度不足
对电力产业的一个非常重要的管制手段就是电价管制，而电价管制的目的就是要打破垄断、制止电力企业制定垄断高价、消除价格歧视中的不合理的形式，降低成本以实现合理的电价水平、降低电价，限制垄断利润。“价格管制必定要以一个隐含的假设为基本依据，这假设就是，如果没有管制，就会产生过分强大的垄断力量。倘如真会出现这种情况，那么缺少管制的纯粹垄断利润就会比竞争条件下的收益高出10%到20%，因此价格就会比长期边际成本高40%至80%，此时才有可能表现出管制的效用。”可见，经济学家通常将价格规制的主要作用在于限制垄断利润。
制定电价一般要遵循合理成本原则、合理利润原则、用户公平负担等原则。并且根据我国《电力法》的有关规定，我国电价是实行统一政策，统一定价原则和分级管理，在制定电价过程中应遵循合理补偿成本、合理确定收益、依法计入税金、坚持公平负担、促进电力建设等原则，但什么是合理、具体的尺度和界限不是十分清晰，在实际操作过程中，执行弹性大而实际约束力度不足，电力行业垄断利润不能得到应有的限制。
我国目前对电力行业成本加成的定价方式也不能有效限制垄断租金，电监会对电力价格的监管职能也有限。这些就使得电价管制的目的难以完全实现，进而影响电力管制最终目的的实现。另外单纯的价格管制并不能完全消除垄断租金，应当在价格管制的基础上，对于电力行业垄断租金采取更为直接的提取方式。
三、缺乏对电力行业垄断租金的直接管制
（一）国有企业改革收益留在了企业内部
国有企业（包括电力企业）改革取得了很大成果。央企利润增长非常快，2003—2006年，央企实现利润由3006亿元增加到7547亿元，增长151.1%。2006年我国的GDP为21万亿元，而央企的利润就有1万亿元。央企的利润占到了国内生产总值的近5%，如果把所有企业都按照5%的征收比例计算，红利总量就达500亿元。2007年烟草、电力、电信、石油石化、煤炭等资源型企业的利润份额起码超过60%。按照上交净利润额10%的比例计算，仅这类企业就可以贡献红利600亿元。对于2007年利润中其余40%的份额，按照上交净利润额5%的比例计算，将可以征收红利200亿元。因此红利总量将达到800亿元。2007年央企如果要上交财政部的红利的话，总量将超过500亿元，并有可能达到800亿元。
税和利的性质非常不同。税是对公共物品的付费，而利是资产的收益，产权的收益，而在我们的改革过程中这两方面没有很明确的区分开来，最后变成了以税代利。从1994年直到2007年，包括处于垄断行业拥有高额利润的国企，从未向国家上缴税后利润。电力、电信、民航、铁路等垄断行业占有了全民资源，却只向国家交纳所得税，剩下的利润全都留给企业。但国有企业改革收益，即国家的资本投入作为投资人的收益或国有资本经营收益只是名义上的，并非实质上的，尽管1993年十四届三中全会就明文规定了出资者享有所有者的权益，但到目前为止，国家作为出资人并没有享有出资人的收益，国家从来没有征收任何国有资产经营预算收入。从改革之前到1993年以后，留在国有企业内部的利润越来越多，从零到百分之百。
不仅对电力行业这样的国有大中型企业十几年不提取利润，还继续实行优惠政策，如减免税收、先征收后退税。国家非但不能从国有企业的利润中得到收益，反而对相当多国有企业进行变相补贴，仅石油行业每年先征后退税收款额就达几百亿元。
（二）对电力行业垄断租金缺乏有效管制
国资委和财政部对国有企业内部成本支出的管理和控制很弱，国家对社会财富的积累缺乏行之有效的监管机制、不存在有效约束。在2004年末，国家发改委就业与收入分配司发布的《中国居民收入年度报告》曾指出，一些垄断性较强的企业集团依靠多年国家投入形成的雄厚基础和垄断优势，将超额利润以各种形式转化为工资或工资外收入，但缺乏真正的分配激励和约束机制。报告认为，电力、电信、烟草、金融、保险、民航、铁路等行业，职工平均货币收入及福利等，明显高于其他行业。报告承认，对国有单位特别是垄断行业的收入分配，国家监管调控不力的状况没有得到根本改变。国企税后巨额的利润留在了国企实际上是挤占国家财政收入，如资源租金这块；侵害消费者的利益，如垄断利润这一部分。这是侵占全体人民的财富，实际改变了国有产权的性质。
直到2007年末，对国企利润才重启上缴机制。 2007年我国财政部和国资委制定发布的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》规定，国有独资企业上交年度净利润的比例，根据不同行业，分三类执行：其中烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等资源型企业共18户，上交比例为10%。垄断企业上缴利润给国家，并提高垄断企业的利润上缴是根本之策，不仅可以强制性分享垄断利润与垄断利益，进而促进社会分配机制的公平合理化。所以2007年末重启的这项政策有其进步意义。但这项政策实际上是规定国家收缴利润上限的方法，而不是规定企业留利上限。而且这种方式是管理部门收取固定的税而不是变动的利润。
（三）电力行业垄断部门非法收取的各项费用
整个电力行业的垄断租金不仅是垄断定价造成的。电力企业还往往通过乱收费等方式转嫁成本，将自身低效运营的成本和发展的投资强加给广大消费者。进一步加大垄断利润。
近年来，电力企业被审计的问题确实惊人。供电企业利用垄断地位实行行业保护。这些乱收费同样转化成了相关企业的利润。
参考文献：
[1]库尔特·勒布,托马斯·盖尔·穆尔.斯蒂格勒论文精萃[M].商务印书馆,1999.
[2]王俊豪.政府管制经济学导论[M].商务印书馆,2002.
[3]张维迎.产权政府与信誉[M].三联书店,2003.
[4]胡鞍钢.中国:挑战腐败[M].浙江人民出版社,2001.